《環(huán)境噪聲污染防治法》修改的若干思考

文 王彬

《環(huán)境噪聲污染防治法》實(shí)施二十多年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了巨大變化，為適應(yīng)環(huán)境噪聲管理的新形勢(shì)、新要求，推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要及時(shí)修改。

《環(huán)境噪聲污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱噪聲法）于1996年10月29日頒布。2018年8月，噪聲法修改列入了《十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》。2018年12月29日，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)噪聲法個(gè)別條款作了修正。目前，噪聲法進(jìn)一步修改工作已經(jīng)啟動(dòng)。

噪聲法修改的必要性

第一，環(huán)境噪聲投訴居高不下，環(huán)境噪聲污染防治面臨壓力。

隨著人民生活水平提高，人民群眾對(duì)“寧靜”生活環(huán)境的需要日益增長(zhǎng)，環(huán)境噪聲成為環(huán)境投訴的焦點(diǎn)問題。據(jù)《2018年中國(guó)環(huán)境噪聲污染防治報(bào)告》，2017年，全國(guó)各級(jí)環(huán)保部門共收到涉及環(huán)境噪聲的投訴55.0萬件，占環(huán)保投訴總量的42.9 %。其中，建筑施工噪聲類投訴占46.1 %，社會(huì)生活噪聲類投訴占39.7 %，工業(yè)噪聲類投訴占10.0 %，交通運(yùn)輸噪聲類投訴占4.2 %。

第二，道路交通噪聲影響程度持續(xù)增長(zhǎng)，影響范圍不斷擴(kuò)大。

由于我國(guó)城市道路路網(wǎng)密度在持續(xù)增長(zhǎng)，機(jī)動(dòng)車保有量持續(xù)增加，交通噪聲污染明顯日趨嚴(yán)重。通常車輛速度提高一倍，平均噪聲要增加6～9分貝；車流量增加一倍，噪聲增加3分貝。一些城市的交通干線和城市快速路距敏感建筑物僅為10～20米，一些新建居住區(qū)仍然在交通干線兩側(cè)近距離建設(shè)，交通噪聲影響范圍不斷擴(kuò)大，交通噪聲的暴露者也明顯增加。農(nóng)村由于高速公路的建設(shè)，交通噪聲污染有日趨嚴(yán)重的趨勢(shì)，道路兩側(cè)100～200米范圍，基本由0、1類聲環(huán)境質(zhì)量變成3、4類聲環(huán)境質(zhì)量。

第三，社會(huì)生活噪聲源擾民現(xiàn)象日益突出。

隨著我國(guó)社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)代化和城市生活的日益豐富，社會(huì)生活噪聲，特別是各類服務(wù)設(shè)施噪聲產(chǎn)生的影響和投訴有日趨嚴(yán)重和增加的趨勢(shì)。特別是由各類服務(wù)設(shè)施（空調(diào)、冷熱機(jī)組、供水系統(tǒng)、供電系統(tǒng)等）通過固體結(jié)構(gòu)傳遞所產(chǎn)生的固體聲、100-500Hz低頻噪聲、純音成分等引起噪聲影響，受到廣泛注意。

第四，建筑施工噪聲擾民現(xiàn)象嚴(yán)重。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，帶動(dòng)了城市基礎(chǔ)設(shè)施、民用建筑的大規(guī)模建設(shè)，施工產(chǎn)生的噪聲對(duì)周圍群眾的影響持續(xù)增加，特別是夜間施工更加突出。

第五，城市工業(yè)噪聲影響減小，有從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。

由于我國(guó)多數(shù)城市布局和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改變及發(fā)展規(guī)劃的要求，很多高污染企業(yè)已逐漸遠(yuǎn)離城市，工業(yè)噪聲在整個(gè)城市聲環(huán)境噪聲中的比例在持續(xù)下降，上世紀(jì)七八十年代工業(yè)噪聲擾民突出的現(xiàn)象已經(jīng)逐漸被交通噪聲、社會(huì)生活噪聲與施工噪聲取代。隨著交通事業(yè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村噪聲影響問題日益突現(xiàn)，工業(yè)噪聲有從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。 這一現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)尤為明顯。一些高噪聲的產(chǎn)業(yè)由于聲源控制水平、規(guī)劃、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)投入等原因，仍然達(dá)不到工業(yè)企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)。主要工業(yè)噪聲污染行業(yè)包括建材、電力、礦業(yè)等。

噪聲法修改的方向

借鑒國(guó)內(nèi)各地成熟有效的做法

地方省、市兩級(jí)人大常委會(huì)、政府分別制定了22項(xiàng)地方性法規(guī)、10項(xiàng)地方政府規(guī)章，為噪聲法修訂提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

第一，明確職責(zé)分工。地方立法對(duì)各部門監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行了不同程度的細(xì)化。例如，《西安市環(huán)境噪聲污染防治條例》規(guī)定, 環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境噪聲污染防治實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)督管理，編制環(huán)境噪聲污染防治規(guī)劃，負(fù)責(zé)工業(yè)噪聲、建筑施工噪聲以及商業(yè)、文化娛樂等經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所固定設(shè)備產(chǎn)生噪聲的監(jiān)督管理。城市管理部門負(fù)責(zé)城市建成區(qū)街道、廣場(chǎng)、公園等公共場(chǎng)所宣傳慶典、文化娛樂、體育健身等活動(dòng)中，使用音響、抽打陀螺、甩響鞭等方式產(chǎn)生噪聲以及臨街商業(yè)門點(diǎn)使用音響產(chǎn)生噪聲的監(jiān)督管理。公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)其他社會(huì)生活噪聲和車輛產(chǎn)生噪聲的監(jiān)督管理。

第二，加強(qiáng)源頭控制。地方立法豐富了與噪聲擾民問題密切相關(guān)的城市規(guī)劃的相關(guān)要求。例如，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境噪聲污染防治條例》第二章專章規(guī)定了“環(huán)境噪聲的規(guī)劃控制”，要求市、區(qū)人民政府及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)合理規(guī)劃城市公共設(shè)施，新建、改建、擴(kuò)建城市公共設(shè)施應(yīng)當(dāng)符合環(huán)境噪聲污染防治規(guī)劃的要求。

第三，填補(bǔ)監(jiān)管空白。部分地方立法對(duì)居民住宅配套設(shè)備設(shè)施噪聲進(jìn)行了補(bǔ)充規(guī)定，填補(bǔ)了監(jiān)管空白，如上海市規(guī)定新建住宅小區(qū)， 應(yīng)采取措施，使供水、排水、供熱、供電、中央空調(diào)、電梯、通風(fēng)等公用設(shè)施不超過國(guó)家規(guī)定的社會(huì)生活環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)。

北京、上海、重慶、西安等城市建立了銷售新建住宅公示制度，要求開發(fā)商在房屋銷售合同中明確項(xiàng)目所在地聲環(huán)境狀況，一定程度上保障了購房者知情權(quán)。

第四，嚴(yán)格審批夜間施工。上海市明確實(shí)行夜間施工總量控制，房屋類工程，執(zhí)行“做3休1”及當(dāng)月累計(jì)不超過15天；道路管線和市政工程，執(zhí)行“做10休1”及當(dāng)月累計(jì)不超過20天。14個(gè)省市立法明確，禁止中高考期間進(jìn)行夜間施工。

借鑒國(guó)外相關(guān)法律法規(guī)經(jīng)驗(yàn)

第一，對(duì)重要環(huán)境噪聲源實(shí)施強(qiáng)制性聲源發(fā)射和控制標(biāo)準(zhǔn)。

日本從1968年開始頒發(fā)了《噪音規(guī)制法》，包括區(qū)域環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)、特定工廠噪聲規(guī)定、建筑施工噪聲規(guī)定、汽車噪聲規(guī)定、特定區(qū)域的道路噪聲規(guī)定等。其后又頒發(fā)了航空噪聲標(biāo)準(zhǔn)、新干線鐵路噪聲標(biāo)準(zhǔn)。而且對(duì)重要聲源實(shí)施強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)工業(yè)和事業(yè)單位的若干設(shè)施，包括金屬加工設(shè)備、空壓機(jī)、風(fēng)機(jī)等20余種設(shè)備和施工機(jī)械，規(guī)定了在不同區(qū)域不同時(shí)間噪聲標(biāo)準(zhǔn)。

第二，重視城市、土地、交通規(guī)劃。

合理進(jìn)行規(guī)劃，包括區(qū)域規(guī)劃、道路規(guī)劃、交通規(guī)劃等，是有效控制城市環(huán)境噪聲的重要措施之一。噪聲擾民問題相當(dāng)多是由于歷史上長(zhǎng)期規(guī)劃不合理而產(chǎn)生的。特別要提出各級(jí)規(guī)劃部門合理劃定建筑物與公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道、城市高架道路的防噪聲距離，并提出相應(yīng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求。

第三，提出不同類型噪聲事件的處理模式。

對(duì)各類產(chǎn)生噪聲的產(chǎn)品，除要求符合國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)外，出售者應(yīng)公示相關(guān)噪聲狀況，購買者有噪聲狀況的知情權(quán)，并有權(quán)提出噪聲的要求指標(biāo)，并應(yīng)在約定和協(xié)議的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

一些對(duì)周圍環(huán)境產(chǎn)生影響的噪聲事件（如一些社會(huì)活動(dòng)、鄰里活動(dòng)產(chǎn)生的噪聲），相當(dāng)多不具備條件進(jìn)行定量測(cè)量和評(píng)價(jià)，如果多數(shù)周圍受影響者認(rèn)為受其影響，應(yīng)視為法規(guī)，并應(yīng)通過協(xié)商和民事糾紛程序解決。

補(bǔ)償和調(diào)節(jié)。對(duì)一些噪聲污染事件，特別是有些噪聲事件，屬于特定時(shí)間段產(chǎn)生，而且在技術(shù)上和管理上有困難而不適宜采用其他方式控制時(shí)，可以采取經(jīng)濟(jì)上補(bǔ)償?shù)姆绞浇鉀Q。在上述補(bǔ)償過程中，相關(guān)行政主管部門有調(diào)節(jié)的職責(zé)和權(quán)利。

在相關(guān)方約定和協(xié)議基礎(chǔ)上，解決一些噪聲爭(zhēng)議問題，例如房地產(chǎn)項(xiàng)目，除要求符合國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)外，出售者應(yīng)如實(shí)公示相關(guān)噪聲狀況（包括主要噪聲源，噪聲的測(cè)量或預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)數(shù)值等），購買者有對(duì)所購房產(chǎn)噪聲狀況的知情權(quán)，并有權(quán)提出噪聲的要求指標(biāo)，雙方應(yīng)在此基礎(chǔ)上，采用約定和協(xié)議的方式解決。

成都市人民公園內(nèi)聚集著一些跳廣場(chǎng)舞的市民，旁邊則豎立著噪聲監(jiān)測(cè)器，實(shí)時(shí)顯示著分貝值。成都市人民公園位于人口密集的市中心，曾以鼎沸的嘈雜聲而聞名，還被外界戲稱為“世界最吵公園”。CNSphoto供圖

噪聲法修改需要重點(diǎn)解決的問題

明確噪聲監(jiān)管職責(zé)邊界。實(shí)際工作中存在監(jiān)管職責(zé)不清的情況。一是未明確各部門的具體職責(zé)，二是當(dāng)噪聲問題涉及多個(gè)部門時(shí), 未建立各部門間協(xié)調(diào)互動(dòng)的管理機(jī)制，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)一些部門間互相推諉、環(huán)保部門難以統(tǒng)一監(jiān)管的情況。

加強(qiáng)噪聲源頭防控。噪聲源頭防控主要包括城市規(guī)劃和產(chǎn)品控制兩方面。規(guī)劃是噪聲管理的重要手段, 城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、交通規(guī)劃等應(yīng)協(xié)調(diào)一致, 做到鬧靜分離。噪聲法未規(guī)定空調(diào)、冷卻塔、航空器、列車等設(shè)備噪聲限值, 如不從源進(jìn)行噪聲控制, 將導(dǎo)致后期治理難度極大。

填補(bǔ)住宅配套設(shè)施噪聲監(jiān)管空白。噪聲法中缺乏建筑物自身的防護(hù)要求，樓宇配套的供水、排水、供熱、供電、中央空調(diào)、電梯、通風(fēng)等公共設(shè)施因噪聲監(jiān)管存在空白，導(dǎo)致噪聲擾民現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

完善“環(huán)境噪聲污染”定義。噪聲法將“超過排放標(biāo)準(zhǔn)”和存在“干擾”作為認(rèn)定環(huán)境噪聲污染的條件，在日常監(jiān)管中難以界定：一是部分執(zhí)法部門不具備監(jiān)測(cè)能力, “干擾”難以界定；二是將“干擾”等同質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),排放標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)并存導(dǎo)致執(zhí)行混亂；三是部分低頻噪聲影響居民生活但并不超標(biāo)，規(guī)范“擾民并不超標(biāo)”缺乏法律依據(jù)。

社會(huì)生活噪聲監(jiān)管手段缺乏。噪聲法僅明確規(guī)定了文化娛樂場(chǎng)所和商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)使用音響器材、設(shè)備設(shè)施應(yīng)執(zhí)行相應(yīng)的排放標(biāo)準(zhǔn), 對(duì)其他社會(huì)生活噪聲源規(guī)定過于原則,對(duì)高層建筑物配套設(shè)施、裝修活動(dòng)、廣場(chǎng)舞等引發(fā)大量噪聲糾紛的社會(huì)噪聲缺乏有針對(duì)性的管理手段和措施。

明確罰則。噪聲法有14處規(guī)定了“處以罰款”或者“可以并處罰款”,但是沒有明確罰款的額度，下位法難以依據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，在上位法“規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定”罰款幅度。