從他治到自治：牧區(qū)垃圾治理的主體化轉(zhuǎn)向

文 林紅

從牧區(qū)垃圾來源到現(xiàn)階段牧區(qū)垃圾治理成效，再到未來牧區(qū)垃圾分類和市場化運(yùn)營體系建設(shè)，牧民作為“當(dāng)?shù)厝恕眳⑴c解決“當(dāng)?shù)厥隆笔悄羺^(qū)垃圾治理有效性和可持續(xù)的基礎(chǔ)。

鄉(xiāng)村是具有自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)特征的地域綜合體，兼具生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能，與城鎮(zhèn)互促互進(jìn)、共生共存，共同構(gòu)成人類活動(dòng)的主要空間。2017年12月中央農(nóng)村工作會(huì)議首次提出走中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，明確實(shí)施農(nóng)村垃圾治理、農(nóng)村生活污水治理、廁所革命、鄉(xiāng)村綠化行動(dòng)、鄉(xiāng)村水環(huán)境治理、宜居宜業(yè)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)。其中，“農(nóng)村垃圾治理”位列六大行動(dòng)之首，提出“建立健全村莊保潔體系，因地制宜確定農(nóng)村生活垃圾處理模式，交通便利且轉(zhuǎn)運(yùn)距離較近的村莊可依托城鎮(zhèn)無害化處理設(shè)施集中處理，其他村莊可就近分散處理?？偨Y(jié)推廣農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用百縣示范經(jīng)驗(yàn)，基本覆蓋所有具備條件的縣（市）。到2020年，完成農(nóng)村生活垃圾全面治理逐省驗(yàn)收。”2019年3月5日《政府工作報(bào)告》再次強(qiáng)調(diào)“因地制宜開展農(nóng)村人居環(huán)境整治，推進(jìn)‘廁所革命’、垃圾污水治理，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村?！?/p>

垃圾治理的有效性直接關(guān)系著鄉(xiāng)村作為承載政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)多重功能的地域綜合性空間功能的實(shí)現(xiàn)。一直以來，我國垃圾治理重城鎮(zhèn)而輕鄉(xiāng)村，尤其牧區(qū)生活垃圾的綜合管理尚屬空白。牧區(qū)作為鄉(xiāng)村的一種存在形態(tài)，不論生活方式還是生產(chǎn)方式，都與農(nóng)區(qū)存在較大差異。

牧區(qū)垃圾潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要有兩方面。首先是對(duì)牧區(qū)環(huán)境要素造成的風(fēng)險(xiǎn)。牧區(qū)所在地多為生態(tài)重地，例如三江源、祁連山等地均為多條河流上游區(qū)域，生態(tài)脆弱且存在較大的污染擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)；垃圾若處置不當(dāng)，對(duì)周邊土壤和水體可能造成污染。其次是對(duì)牧區(qū)生產(chǎn)造成的風(fēng)險(xiǎn)。傳統(tǒng)畜牧業(yè)以游牧放養(yǎng)為主，草原垃圾尤其是塑料垃圾被牲畜誤食早已成為牧區(qū)生產(chǎn)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。不論環(huán)境要素污染還是畜牧業(yè)生產(chǎn)危害，進(jìn)而又將給牧民及地方社會(huì)帶來各種潛在風(fēng)險(xiǎn)。秉持“因地制宜確定農(nóng)村生活垃圾處理模式”的原則，牧區(qū)垃圾治理需要探索適合地域化特征的模式。雖然不同的牧區(qū)村落存在資源稟賦差異，但有一個(gè)根本性的問題卻是共同的，即“農(nóng)村垃圾治理”這一行動(dòng)的主體是誰？回答這一問題之前，我們有必要梳理一下現(xiàn)階段我國牧區(qū)垃圾治理的概況。

牧區(qū)垃圾的來源

牧區(qū)垃圾的來源是什么？

從環(huán)境影響角度來看，牧區(qū)垃圾主要包括可降解垃圾（如人畜糞便）、難降解垃圾（如塑料、玻璃瓶、金屬）和有毒有害垃圾（如廢舊電池）。以科學(xué)有效的垃圾治理為前提，垃圾的可降解度越高，其對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響越小。

2015年周雁等人在《環(huán)境監(jiān)控與預(yù)警》發(fā)文“基于表面采樣-圖像分割技術(shù)對(duì)西藏農(nóng)牧區(qū)垃圾組成的快速監(jiān)測”，結(jié)果分析顯示，西藏農(nóng)牧區(qū)垃圾中，包裝垃圾和生活垃圾之和超過垃圾總量的90%，二者比例相當(dāng)，分別達(dá)到46.24%和44.28%。同年，平措等人發(fā)表在《西藏科技》的“略談西藏偏遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)生活垃圾污染問題”一文發(fā)現(xiàn)，西藏偏遠(yuǎn)農(nóng)牧區(qū)垃圾中，各種塑料品占60%，包裝紙質(zhì)品占20%，金屬罐和玻璃瓶占15%，廢舊衣物等其他占5%。盡管兩組數(shù)據(jù)存在差異，但都指向牧區(qū)垃圾構(gòu)成的共性特征，即牧區(qū)垃圾以塑料和紙質(zhì)類垃圾為主。換而言之，牧區(qū)垃圾來源主要是輸入型。

首先是基于地方民眾生產(chǎn)生活需求而輸入的垃圾。青海雜多縣城管局副局長尼幫接受媒體訪談時(shí)表示：“隨著商品經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及草原生活方式的逐漸改變，日益嚴(yán)重的垃圾問題不可避免地成為三江源的話題之一?！蹦羺^(qū)生活和生產(chǎn)方式變遷是牧區(qū)垃圾輸入的重要?jiǎng)恿Α?/p>

其次是外來人員輸入的各類垃圾。筆者2018年7月在三江源地區(qū)調(diào)研期間，青海果洛州瑪沁縣雪山鄉(xiāng)陰柯河村的牧民談及當(dāng)?shù)乩鴨栴}時(shí)說“很多外地人來挖蟲草，扎帳篷、吃、穿、都會(huì)產(chǎn)生垃圾。每年5月中旬到7月中旬是挖蟲草的時(shí)間，從外面進(jìn)來挖蟲草的人數(shù)是村里人數(shù)的兩倍。這些人為了節(jié)省時(shí)間，會(huì)把足夠2個(gè)月吃、喝、住、用的東西都帶上來，這些東西大多是一次性用品，比如方便面一類的包裝食品，他們走后就會(huì)留下大量的垃圾。”此外，旅游業(yè)的興起也為牧區(qū)帶來了垃圾治理的壓力。

牧區(qū)垃圾治理的現(xiàn)狀

牧區(qū)垃圾治理已經(jīng)做了什么？

我國牧區(qū)相對(duì)農(nóng)區(qū)而言地廣人稀，這也是牧區(qū)垃圾治理區(qū)別于農(nóng)區(qū)垃圾治理的重要特征。政府自上而下的行政動(dòng)員支持是現(xiàn)階段牧區(qū)垃圾治理的主要?jiǎng)恿?。青海雜多縣城管局副局長尼幫這樣總結(jié)三江源牧區(qū)垃圾治理經(jīng)驗(yàn)：“雜多地處三江源保護(hù)區(qū)腹地，生態(tài)脆弱、地廣人稀、全縣3.5萬平方公里，只有6萬人，因此因村施策、因地施策極為關(guān)鍵。我們按照垃圾減量化和資源化的原則，從垃圾產(chǎn)生的源頭抓起，以每一個(gè)牧戶為主體進(jìn)行垃圾分類收集工作?！?/p>

地方民眾自組織的環(huán)保行動(dòng)形成了有效補(bǔ)充。筆者2018年在調(diào)研時(shí)，一家長年在三江源地區(qū)從事環(huán)境生態(tài)保護(hù)工作的社會(huì)組織負(fù)責(zé)人告訴筆者，動(dòng)員和組織當(dāng)?shù)厝藚⑴c保護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境具有積極意義?！拔覀兘M織當(dāng)?shù)啬撩褡鳛榄h(huán)保志愿者一起撿垃圾，當(dāng)時(shí)的處理方式是就地?zé)?，后來發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境，于是我們自己掏錢買了一輛皮卡車把垃圾集中運(yùn)送到附近的垃圾填埋場去?！碑?dāng)?shù)啬撩竦淖越M織環(huán)保行動(dòng)進(jìn)一步印證了這種有效性?！?013年我們注冊(cè)了牧民生態(tài)協(xié)會(huì)，組織70多位村民開展了水源保護(hù)、垃圾減量、冰川檢測、影像記錄、環(huán)境教育等多項(xiàng)環(huán)?；顒?dòng)，牧民們也開始意識(shí)到，這是我們自己的草原，需要貢獻(xiàn)自己的一份力量?！?/p>

牧區(qū)垃圾治理改進(jìn)方向

牧區(qū)垃圾治理還需要做什么？

全國人大代表、西南大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院院長謝德體在2019年3月的全國兩會(huì)上針對(duì)農(nóng)村垃圾治理問題建議：第一，建立農(nóng)村垃圾分類體系，減少農(nóng)村垃圾產(chǎn)生量；第二，強(qiáng)化宣傳教育，引導(dǎo)民眾養(yǎng)成自覺分類的習(xí)慣；第三，有償分類收集，促進(jìn)源頭減量；第四，強(qiáng)化規(guī)范監(jiān)管，完善農(nóng)村垃圾市場化運(yùn)營體系。這四大建議極具可操作性，不僅適用于農(nóng)區(qū)村莊，且適用于牧區(qū)村莊。

目前，我國各地已出臺(tái)的垃圾分類管理辦法主要是應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)垃圾問題，指向的是城鎮(zhèn)社區(qū)，很少涉及鄉(xiāng)村垃圾分類和村落。因此，各地需要盡快制定針對(duì)農(nóng)牧區(qū)垃圾的分類管理辦法。

農(nóng)牧村垃圾可以采取“二次四分”的分類規(guī)范，即第一次分類將垃圾分為易腐和不易腐兩類，易腐類垃圾在農(nóng)牧區(qū)以有機(jī)垃圾為主，可以引導(dǎo)農(nóng)牧民再利用，例如喂養(yǎng)牲畜、堆肥還田還草；第二次分類把不易腐的垃圾再按照可回收利用、有毒有害和其他分成三類。牧區(qū)垃圾分類辦法實(shí)施初期可實(shí)行戶集，定時(shí)定點(diǎn)交由村社保潔人員負(fù)責(zé)分類；在宣傳教育到位、民眾意識(shí)和能力提升后再實(shí)行戶集戶分類；如果戶集時(shí)沒有分類或者未按規(guī)定進(jìn)行分類則實(shí)行拒收制度；部分農(nóng)牧區(qū)開展的“環(huán)保勒勒車”流動(dòng)收集可回收垃圾的實(shí)踐活動(dòng)已取得較好效果，可作借鑒。

在牧戶按照分類規(guī)范進(jìn)行垃圾處置后，對(duì)可回收利用的垃圾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以安排村社保潔人員或者引進(jìn)廢品收購方定期按照市場價(jià)格進(jìn)行回收，從而實(shí)現(xiàn)垃圾資源化利用；針對(duì)有毒有害垃圾可以實(shí)行分類有償收集，給予自覺分類收集此類垃圾的牧戶一定物質(zhì)補(bǔ)償，以預(yù)防有毒有害垃圾潛在的環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)。

政府制定垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，需要充分考慮垃圾資源化的潛在經(jīng)濟(jì)效益，為社會(huì)資本參與牧區(qū)垃圾治理預(yù)留空間，以期擴(kuò)大牧區(qū)垃圾治理市場化運(yùn)營規(guī)模和覆蓋面，提高牧區(qū)垃圾綜合治理的資源效率。

最后也是最重要的，意識(shí)決定行為，環(huán)境意識(shí)和能力提升直接決定了農(nóng)牧區(qū)垃圾分類工作的可持續(xù)性，各主體方需要充分利用各種傳統(tǒng)和新興媒體渠道，以及不同的主體平臺(tái)尤其是學(xué)校，確保環(huán)保和垃圾分類知識(shí)走進(jìn)村、傳到戶。

最后，我們回到文章開始的問題：“農(nóng)村垃圾治理”的行動(dòng)主體是誰？

從前面三個(gè)問題的分析我們可以看到，牧區(qū)垃圾治理全過程的參與者包括政府、市場、社會(huì)中的多元主體。雖然現(xiàn)階段我們更多看到的是政府行動(dòng)，但是牧民作為地方社會(huì)的主體之一也開始逐步發(fā)揮作用。從牧區(qū)垃圾來源到現(xiàn)階段牧區(qū)垃圾治理成效，再到未來牧區(qū)垃圾分類和市場化運(yùn)營體系建設(shè)，牧民作為“當(dāng)?shù)厝恕眳⑴c解決“當(dāng)?shù)厥隆笔悄羺^(qū)垃圾治理有效性和可持續(xù)的基礎(chǔ)。

牧區(qū)垃圾治理作為一種環(huán)保行為，可視為一種公共事務(wù)或公共物品，而牧民則是這一公共物品的提供者。如何讓牧民自覺自愿提供環(huán)保行為，是一個(gè)如何解決公共事務(wù)困境的問題；傳統(tǒng)方法有二，一種是徹底私有化，另一種是完全政府集中供給；而現(xiàn)代行為科學(xué)則提供了第三種方案即自主治理，即牧民通過自組織的方式達(dá)成提供環(huán)保行為的共識(shí)性契約和規(guī)則，并通過一套監(jiān)督機(jī)制予以執(zhí)行。

目前，我國農(nóng)牧村環(huán)保自治組織主要有三種類型，即環(huán)保合作社、環(huán)保（村）小組、納入環(huán)保規(guī)則的村民自治組織。一般而言，在經(jīng)濟(jì)水平較高的地區(qū)，政府才有能力扶持并指導(dǎo)農(nóng)牧民建立農(nóng)牧村環(huán)保合作社；環(huán)保小組由農(nóng)牧民自行組建，需要農(nóng)牧民承擔(dān)相關(guān)時(shí)間和資金成本，所以此類組織也主要存在于經(jīng)濟(jì)水平較高的地區(qū)；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般或者較差的地區(qū)，主要采取的方式是把環(huán)保規(guī)則納入現(xiàn)有村民自治組織的結(jié)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)然，農(nóng)牧村環(huán)保自治組織也存在局限，農(nóng)牧村環(huán)保自治組織作為環(huán)保行為提供者，行為受益者多限于本村；受益者范圍超出了村莊則作用力遞減；也從另一個(gè)方面驗(yàn)證了“當(dāng)?shù)厝恕苯鉀Q“當(dāng)?shù)厥隆钡男袨樾Ф取?/p>

鄉(xiāng)村作為政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)多重功能的地域綜合性空間，生活其中的農(nóng)牧民是這一空間天然的第一主體。如果將參與鄉(xiāng)村空間建設(shè)的多元主體按照權(quán)重排序，那么村民理所當(dāng)然是位列第一的空間主體；而“農(nóng)村垃圾治理”作為鄉(xiāng)村空間建設(shè)的一部分，村民也理所當(dāng)然是排序第一的行動(dòng)主體。