渤海管理專門立法的研究探索

文 梅 宏

渤海區(qū)域立法研究團(tuán)隊(duì)已對(duì)渤海管理立法的調(diào)整范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置、執(zhí)法模式等重點(diǎn)問題予以分析，全面、系統(tǒng)地論證了渤海管理立法方案，為未來渤海管理立法提供了一定的理論支撐。

改革開放四十多年來，中國的大江大海見證了長江經(jīng)濟(jì)帶、環(huán)渤海地區(qū)的快速發(fā)展，也承受了周邊污染物帶來的影響。2019年，十三屆全國人大常委會(huì)將制定長江保護(hù)法，為保護(hù)長江提供堅(jiān)強(qiáng)的法制保障。生態(tài)環(huán)境部部長李干杰在2019年2月召開的渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)座談會(huì)上提出，將采取多部委共同推進(jìn)的“大環(huán)保”戰(zhàn)略，通過三年的綜合治理確保渤海生態(tài)環(huán)境不再惡化。事實(shí)上，有關(guān)渤海管理立法的專門研究在法學(xué)界已開展十余年，中國海洋大學(xué)渤海區(qū)域立法研究工作已對(duì)渤海管理立法的調(diào)整范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置、執(zhí)法模式等重點(diǎn)問題予以分析，全面、系統(tǒng)地論證了渤海管理立法方案，為未來渤海管理立法提供了一定的理論支撐。

從事務(wù)、空間維度探討渤海管理立法的調(diào)整范圍

從解決渤海問題出發(fā)，渤海區(qū)域立法研究團(tuán)隊(duì)（以下簡稱“研究團(tuán)隊(duì)”）將渤海事務(wù)與渤?？臻g有機(jī)結(jié)合起來，科學(xué)、合理地確定渤海管理法的事務(wù)調(diào)整范圍和空間管理邊界，形成了基于渤海入海河流全流域的渤海海洋綜合管理法的立法方案選擇。這一研究具有創(chuàng)新性，既整合管理事務(wù)（即采取綜合管理的方式），又打破了傳統(tǒng)的陸海分離模式（即采取陸海一體的立法模式）。

由于渤海管理事務(wù)具有多樣性，因此在方案選擇上存在單一事務(wù)管理法方案、多項(xiàng)事務(wù)管理法方案以及綜合事務(wù)管理法方案等不同的選項(xiàng)。研究團(tuán)隊(duì)對(duì)這些選擇方案進(jìn)行了細(xì)致的分析和比較，評(píng)價(jià)各種選擇方案的優(yōu)勢(shì)和局限性。概言之，單一事務(wù)管理法方案與多項(xiàng)事務(wù)管理法方案沿襲了傳統(tǒng)的以行業(yè)管理為基礎(chǔ)，按照行業(yè)和事項(xiàng)“分而治之”的海洋管理模式，沒有形成新的管理理念和模式。當(dāng)前，世界各國在進(jìn)行海洋區(qū)域立法中廣泛接受的區(qū)域綜合性海洋管理模式，主張以區(qū)域海洋管理理論為指導(dǎo)，改變傳統(tǒng)以單一或多項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行管理的海洋行業(yè)管理模式，實(shí)行基于生態(tài)系統(tǒng)管理的區(qū)域海洋管理。相應(yīng)地，渤海綜合管理法是渤海事務(wù)管理法比較理想的立法方案。

根據(jù)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)理論，研究團(tuán)隊(duì)主張遵循將渤海作為生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行管理的原則，將渤海海域、渤海近岸陸域及全流域作為納入渤海特別法空間適用范圍，以期實(shí)現(xiàn)海陸一體化，克服傳統(tǒng)的渤海管理中因行政區(qū)劃分割、部門分割而產(chǎn)生的利益沖突、各自為政等問題。該主張最大特點(diǎn)在于打破了傳統(tǒng)海洋管理中的“條塊”管理體制，重點(diǎn)關(guān)注如何建立適應(yīng)渤海綜合管理需要的管理體制，即以渤海為管理單元，制定跨行政區(qū)劃的渤海管理法規(guī)，改變我國現(xiàn)行海洋管理體制無法滿足渤海區(qū)域海洋管理需求的狀況。

渤海管理法的運(yùn)行、執(zhí)行、執(zhí)行權(quán)模式選擇

渤海管理法的運(yùn)行體制、執(zhí)行體制、執(zhí)行權(quán)模式如何選擇，是立法者不得不思考的問題。渤海管理法將涉及的體制問題，立法機(jī)構(gòu)無法回避。對(duì)于這些涉及“法與人”“法與法”“法與政府格局”關(guān)系的重大理論問題，研究團(tuán)隊(duì)進(jìn)行了深入研究，為國家立法機(jī)構(gòu)制定渤海管理法掃除了理論障礙，提供了基于學(xué)理研究的立法方案。

研究團(tuán)隊(duì)重視以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的區(qū)域海洋管理理論及其應(yīng)用，主張渤海管理法應(yīng)選擇相對(duì)獨(dú)立的運(yùn)行體制，該體制應(yīng)當(dāng)涵蓋整個(gè)渤海區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)（該系統(tǒng)不僅包括渤海海區(qū)和渤海近海沿岸，還包括與渤海生態(tài)密切相關(guān)的整個(gè)流域系統(tǒng)），應(yīng)當(dāng)能夠滿足渤海管理法在管理事務(wù)范圍上的需要，即通過該運(yùn)行體制的實(shí)施，不僅解決渤海區(qū)域的環(huán)境問題，而且考慮解決渤海區(qū)域范圍的資源利用、生態(tài)保護(hù)、自然形態(tài)保護(hù)、海上交通運(yùn)輸安全等各項(xiàng)事務(wù)。

通過分析渤海管理法執(zhí)行體制設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)考量的自然、行政區(qū)劃和管理層面因素，研究團(tuán)隊(duì)提出了渤海管理法的執(zhí)行體制應(yīng)遵循的原則，即建立以集中為主、適度分散的渤海管理法執(zhí)行體制，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、共同負(fù)責(zé)、政府負(fù)責(zé)。鑒于我國目前實(shí)行的以行政區(qū)劃管理和行業(yè)管理為基礎(chǔ)的海洋管理模式存在理論上的缺陷和實(shí)踐中的弊端，研究團(tuán)隊(duì)提出，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的管理渤海事務(wù)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)法體系，由這一跨部門、跨地區(qū)、跨流域的、具有高度權(quán)威性與獨(dú)立性的執(zhí)行機(jī)構(gòu)全面統(tǒng)籌、綜合權(quán)衡渤海事務(wù)，制定渤海環(huán)境、資源與生態(tài)保護(hù)目標(biāo)以及實(shí)施目標(biāo)的手段與措施，協(xié)調(diào)各利益相關(guān)方在渤海事務(wù)管理中的利益關(guān)系。

未來的渤海管理法能否充分調(diào)動(dòng)所涉及的各行政部門、管理機(jī)構(gòu)和相應(yīng)級(jí)別政府的行政積極性，確保其合理用權(quán)、認(rèn)真履職、積極完成渤海治理任務(wù)，關(guān)系到法律的實(shí)效。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要良好的執(zhí)行權(quán)模式加以保障。研究團(tuán)隊(duì)在對(duì)執(zhí)行權(quán)模式做概念闡釋，并總結(jié)出執(zhí)行權(quán)模式的基本類型之后，提出渤海管理法應(yīng)采用“權(quán)力責(zé)任法”模式，并就執(zhí)法主體、制度建設(shè)、實(shí)現(xiàn)方式提出具體建議。

建立渤海綜合管理委員會(huì)的構(gòu)想

是否為渤海管理設(shè)立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)是渤海管理立法無法回避的問題。研究團(tuán)隊(duì)針對(duì)渤海自身的特殊條件進(jìn)行了深入分析，主張要實(shí)現(xiàn)渤海、海岸帶、近岸陸域一體化綜合管理，化解開發(fā)與保護(hù)之間的矛盾，設(shè)立渤海管理專門機(jī)構(gòu)是最佳選擇。結(jié)合國際上已有的跨國邊界區(qū)域海治理經(jīng)驗(yàn)，研究團(tuán)隊(duì)提出“渤海綜合管理委員會(huì)+執(zhí)行局”模式，委員會(huì)由渤海全流域有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市與有關(guān)渤海管理的國家職能部門的代表組成，承擔(dān)決策和協(xié)調(diào)職能，下設(shè)執(zhí)行局作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，執(zhí)行委員會(huì)的決議并監(jiān)督區(qū)內(nèi)各省、自治區(qū)、直轄市履行決議。委員會(huì)可以通過建立工作目標(biāo)制度、年度工作報(bào)告制度及首長任期和選舉制度實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)行局的制約監(jiān)督。

強(qiáng)調(diào)渤海環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)

習(xí)近平同志在黨的十九大報(bào)告中指出：“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代”。和著“新時(shí)代”的節(jié)拍奏響的“新發(fā)展理念”這一“綠色旋律”，為研究團(tuán)隊(duì)的進(jìn)一步探索指引了方向。

在現(xiàn)行海洋環(huán)境保護(hù)法的規(guī)制下，渤海海域在環(huán)境清潔度、生物資源產(chǎn)量、生態(tài)健康狀況和自然形態(tài)穩(wěn)定程度四個(gè)方面仍面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，無法滿足“人民日益增長的美好生活的需要”。在“全面深化改革”“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的要求下，環(huán)境保護(hù)應(yīng)有新氣象。以往的海洋環(huán)境保護(hù)法沒有讓渤?；謴?fù)“美麗”,不能滿足新時(shí)代人民對(duì)“美好生活的需要”；以往的“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的一般立法目標(biāo)無法接受專門的渤海環(huán)境保護(hù)法。有鑒于此，研究團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，要想通過常態(tài)化的法律實(shí)施來實(shí)現(xiàn)渤海環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，需要將全面深化改革對(duì)國家治理能力現(xiàn)代化的要求落實(shí)在渤海環(huán)境治理上，采用環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義設(shè)計(jì)思路，按照環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義的法理制定渤海環(huán)境保護(hù)專門法。

渤海管理立法方案的研究受到重視

為渤海管理制定專門法律為社會(huì)高度關(guān)注，渤海管理相關(guān)部門也為制定渤海專門法做了立法預(yù)研工作。盡管為渤海管理立法的討論在國內(nèi)已持續(xù)相當(dāng)長時(shí)間，卻因理論分析的廣度和深度不足、難以解決渤海管理實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)問題而成效甚微。在這種情況下，學(xué)界尤其是環(huán)境法學(xué)界有必要對(duì)渤海立法提出更加具體的建設(shè)方案。

區(qū)域海洋管理真正進(jìn)入人們的視野緣于美國在21世紀(jì)初發(fā)表的兩份海洋政策研究報(bào)告。渤海立法研究團(tuán)隊(duì)幾乎與國際前沿研究同步，深入鉆研區(qū)域海洋綜合管理理論，主張以生態(tài)系統(tǒng)管理作為渤海管理立法的指導(dǎo)思想，綜合考慮渤海生態(tài)系統(tǒng)中各種因素的相互作用來實(shí)現(xiàn)對(duì)渤海及其海岸資源的可持續(xù)管理。圍繞這一點(diǎn)，研究團(tuán)隊(duì)先后發(fā)表了《渤海特別法的關(guān)鍵設(shè)置：渤海綜合管理委員會(huì)》《基于渤海特別法的執(zhí)行體制的思考》等論文，并出版了《渤海管理立法研究》系列著作。具體到制度設(shè)計(jì)方面，徐祥民教授提出：“渤海立法需要設(shè)計(jì)一些不同于《海洋環(huán)境保護(hù)法》等適用于我國全國管轄海域的法律中已設(shè)制度的制度，同時(shí)，渤海立法似乎也應(yīng)率先建立一些可以安排在適用于其他海域甚至我國全部管轄海域的法律之中的制度?！崩?，為防止海洋物理形態(tài)不利變化而設(shè)計(jì)的海洋物理形態(tài)保護(hù)制度，《渤海立法應(yīng)當(dāng)建立海洋物理形態(tài)保護(hù)制度》一文對(duì)此作了詳細(xì)論證。研究團(tuán)隊(duì)所做的制度創(chuàng)新研究為環(huán)境治理積累了“新經(jīng)驗(yàn)”，以期更好地保護(hù)我們的“母親?！?。

十余年來，研究團(tuán)隊(duì)堅(jiān)持不懈地著文分析渤海環(huán)境污染治理、渤海海岸帶保護(hù)、渤海管理法調(diào)整范圍的立法方案選擇、環(huán)渤海管理委員會(huì)的設(shè)置、渤海特別法的執(zhí)行體制、渤海管理法需要確立的生態(tài)補(bǔ)償制度等亟待解決的問題，學(xué)者們圍繞渤海管理立法方案提出的建議、觀點(diǎn)、思路等已引起相關(guān)部門重視，一些研究成果得到了立法界、法學(xué)界的關(guān)注與好評(píng)，成為這一領(lǐng)域不容忽視的學(xué)術(shù)積累。