渤海的生態(tài)修復(fù)與補(bǔ)償制度建設(shè)

文 張廣帥 于永海 趙全民

在破除部門、地方利益的基礎(chǔ)上，完善渤海生態(tài)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)，立法規(guī)范渤海污染防治、資源開發(fā)、生態(tài)保護(hù)與生態(tài)補(bǔ)償，逐步拓展跨地區(qū)、跨流域、上下游、近遠(yuǎn)海相銜接的生態(tài)補(bǔ)償。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高、科技的不斷創(chuàng)新以及人類生活對(duì)高質(zhì)量物質(zhì)需求的提升，海洋已經(jīng)成為我國食品、能源、原材料和生產(chǎn)、生活空間的戰(zhàn)略性開發(fā)基地，有力支撐了沿海區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。然而，長期以來，對(duì)海洋資源的過度依賴與不合理的開發(fā)利用也產(chǎn)生了一系列生態(tài)環(huán)境問題，如濱海濕地面積萎縮，典型生態(tài)系統(tǒng)退化，海洋漁業(yè)資源嚴(yán)重衰退等，影響和制約了海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。如何恢復(fù)退化的生態(tài)環(huán)境，建立有效的海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，使海洋生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)、有效地為人類提供高質(zhì)量的生態(tài)服務(wù)和生態(tài)產(chǎn)品成為全社會(huì)廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。

亟待修復(fù)的“黃金魚盆”

渤海作為我國唯一的半封閉型內(nèi)海，由北部遼東灣、西部渤海灣、南部萊州灣、中央淺海盆地和渤海海峽5部分組成，海域面積約7.8萬平方公里，海岸線全長3039公里，平均水深18米，最大水深85米，20米以下水深的海域面積占一半以上，區(qū)位條件優(yōu)越、自然資源豐富，素有“黃金魚盆”之稱，具有重要的資源價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和戰(zhàn)略空間價(jià)值，是我國實(shí)施“陸海統(tǒng)籌”和“海洋強(qiáng)國”戰(zhàn)略的重要前沿陣地。由于渤海地理位置獨(dú)特，三面環(huán)陸，緊鄰中國人口密度最高、環(huán)境壓力最大的華北地區(qū)，因此生態(tài)環(huán)境脆弱。

環(huán)渤海地區(qū)不合理的海洋資源開發(fā)利用和高強(qiáng)度的陸源污染排放，已經(jīng)讓渤海生態(tài)環(huán)境不堪重負(fù)、漁業(yè)資源嚴(yán)重衰退，但是，渤海的生態(tài)修復(fù)起步較晚，體現(xiàn)海洋生態(tài)價(jià)值和代際公平的保護(hù)性補(bǔ)償機(jī)制尚未完全建立，生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢未得到根本扭轉(zhuǎn)，因此實(shí)施渤海生態(tài)修復(fù)與生態(tài)補(bǔ)償，對(duì)挽救渤海生態(tài)環(huán)境、保障渤海地區(qū)人海和諧、守護(hù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

渤海生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀嚴(yán)峻

陸源污染大幅增加

監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，渤海80%以上的污染為陸源，80%以上的陸源污染來自河流入海排放。

2017年渤海47個(gè)監(jiān)測斷面中，劣五類斷面占44.7%，數(shù)量居中國四大海區(qū)之首，其中化學(xué)需氧量超標(biāo)率達(dá)72.3%，高錳酸鉀指數(shù)超標(biāo)率達(dá)63.8%，總磷超標(biāo)率達(dá)53.2%，氨氮超標(biāo)率達(dá)51.1%， 150個(gè)監(jiān)測的入海河流斷面中，2017年總氮年均濃度排名前20的河流，渤海海區(qū)就占了9條。

渤海沿岸49個(gè)監(jiān)測排污口，總排海廢水量達(dá)23595萬噸，化學(xué)需氧量6981噸，石油類12.7噸，氨氮2548噸，總氮4327噸，總磷190噸。

空間資源大量占用

近20年是我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的時(shí)期，渤海三省一市土地需求強(qiáng)烈，進(jìn)行了大規(guī)模的圍填?；顒?dòng)。

從2002年至2018年，渤海沿岸填海和圍?？偯娣e2413平方公里，占渤?？偯娣e的3.1%。填?？偯娣e約1225平方公里，其中，遼寧省330平方公里，河北省368平方公里，天津市342平方公里，山東省185平方公里。圍海（圍海養(yǎng)殖、鹽田）總面積約1188平方公里，其中，遼寧省565平方公里，河北省178平方公里，天津市28平方公里，山東省417平方公里。

大規(guī)模的圍填海侵占了濱海濕地空間，改變了海灣空間形態(tài)，壓縮了海灣的海域空間面積，自然岸線資源大幅度減少。

典型生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重退化

缺乏合理規(guī)劃的大規(guī)模圍填?；顒?dòng)使濱海濕地、河口、海灣、海岸等重要生態(tài)系統(tǒng)面積萎縮，生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)趨于單一，生物多樣性降低，監(jiān)測結(jié)果顯示，渤海海洋浮游植物、富有動(dòng)物、底棲生物物種數(shù)量在全國四大海區(qū)中均為最低。

近40年來，渤海濱海濕地面積減少了66%，截至2017年，渤海海域圍填海占灘涂濕地面積約40660公頃，圍海養(yǎng)殖面積的25.4萬公頃中2.8萬公頃位于生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)。渤海的典型生態(tài)系統(tǒng)“三口三灣”（雙臺(tái)子河口、灤河口—北戴河口、黃河口、錦州灣、萊州灣、渤海灣）自2008年以來均處于亞健康或不健康狀態(tài)。

渤海的生態(tài)修復(fù)初見成效

濱海濕地修復(fù)

對(duì)于因?yàn)榭臻g資源過度占用，造成的濕地面積萎縮、生態(tài)用水不足、植被破壞或退化，進(jìn)而導(dǎo)致生物多樣性降低、生態(tài)功能衰退的濱海濕地，一般采用“退養(yǎng)還灘”“生態(tài)補(bǔ)水”等生態(tài)修復(fù)手段，重塑濱海濕地生境，恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能。

比如，遼寧省盤錦遼河口濕地在2015—2017年，通過養(yǎng)殖池清淤平整生態(tài)修復(fù)工程、堿蓬種植工程和沙蠶放流工程的實(shí)施，將回收的養(yǎng)殖灘涂恢復(fù)為原生濱海濕地，并疏通淤積的潮溝水道，恢復(fù)灘涂水系，改善河口生態(tài)環(huán)境。黃河三角洲充分利用現(xiàn)有水利工程，新建引水工程，以自流引水與提水補(bǔ)水相結(jié)合的方法，補(bǔ)充保護(hù)區(qū)內(nèi)淡水資源，促進(jìn)濕地生態(tài)恢復(fù)。

自然岸線修復(fù)

環(huán)渤海地區(qū)針對(duì)自然岸線的生態(tài)恢復(fù)措施因地制宜，根據(jù)岸線屬性來選擇適合的恢復(fù)手段。

針對(duì)侵蝕退化嚴(yán)重的砂質(zhì)岸線，主要通過建設(shè)丁壩、離岸潛堤，以達(dá)到消浪促淤、養(yǎng)護(hù)海灘的效果，并配合人工補(bǔ)沙等工程措施恢復(fù)原生砂質(zhì)岸線。比如，山東榮成月湖沙壩—潟湖海岸生態(tài)修復(fù)示范工程，主要采用了生態(tài)清淤治理、殘壩拆除、離岸潛堤、人工補(bǔ)沙等措施，不僅恢復(fù)了潟湖海岸的自然生態(tài)系統(tǒng)，維護(hù)了月湖生物多樣性，也增加了越冬棲息大天鵝的數(shù)量，促進(jìn)了當(dāng)?shù)芈糜萎a(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

針對(duì)基巖海岸，主要采用建設(shè)生態(tài)護(hù)岸的手段，增加海岸景觀生境的多樣性，豐富植被種類，提升生態(tài)功能。比如遼寧營口團(tuán)山國家海洋公園通過實(shí)施海岸侵蝕防護(hù)、生態(tài)景觀廊道和親水岸線建設(shè)等措施對(duì)岸線進(jìn)行了生態(tài)整治修復(fù)。

淤泥質(zhì)岸線的生態(tài)恢復(fù)手段與濱海濕地相同，主要是恢復(fù)自然的水系連通性，進(jìn)行原生耐鹽植被的生境改造和種植等。

海島生境修復(fù)

環(huán)渤海地區(qū)實(shí)施的海島生態(tài)修復(fù)目前有遼寧省錦州市大筆架山島嶼的生態(tài)修復(fù)、山東省煙臺(tái)市長島的生態(tài)修復(fù)等。

以山東長島生態(tài)修復(fù)為例，主要通過退養(yǎng)還灘、構(gòu)筑物拆除、山體綠化等措施，恢復(fù)自然的山海一體化景觀，提升海島生態(tài)功能。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年，長島共恢復(fù)自然岸線16.7公里，修復(fù)岸灘約24萬平方米。

生物資源修復(fù)

環(huán)渤海海域主要采取實(shí)施伏季休漁制度、漁業(yè)增殖放流、人工魚礁建設(shè)等手段來有效恢復(fù)近海漁業(yè)資源，通過積極建設(shè)海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋國家公園等措施來保護(hù)局部海域獨(dú)特的生物棲息環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)功能。

2018年遼寧省共計(jì)放流中國對(duì)蝦仔蝦20.5億尾，其中體長10mm以上中國對(duì)蝦仔蝦19.27億尾。據(jù)《山東省人工魚礁建設(shè)規(guī)劃（2014-2020）》，規(guī)劃建設(shè)9大人工魚礁帶，40個(gè)人工魚礁群，其中布局在渤海海域的有東營近海1個(gè)，萊州灣4個(gè)，渤海海峽9個(gè)。

渤海的生態(tài)補(bǔ)償任重道遠(yuǎn)

解決海洋生態(tài)保護(hù)與利用之間的矛盾，協(xié)調(diào)人海關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)條件。黨的十九大報(bào)告中進(jìn)一步明確“要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”。海洋生態(tài)補(bǔ)償制度就是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)海洋利益相關(guān)方經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系的制度安排，旨在維護(hù)海洋公平，保障海洋生態(tài)服務(wù)和生態(tài)產(chǎn)品的持續(xù)供給，促進(jìn)海洋生態(tài)保護(hù)與利用開發(fā)協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)海洋藍(lán)色經(jīng)濟(jì)有力轉(zhuǎn)型。

國家關(guān)于渤海生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)

2001年我國開始實(shí)施了《渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃》，旨在促進(jìn)渤海近岸海域海洋環(huán)境質(zhì)量的改善，努力實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)。2008年中國民主同盟在兩會(huì)上提交了《關(guān)于渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展的提案》提出要加大環(huán)保投入力度，健全環(huán)保政策與法律，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，完善環(huán)渤海區(qū)域環(huán)境的保障體系。

2017年原國家海洋局印發(fā)的《國家海洋局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)渤海生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的意見》指出，要建立健全海洋開發(fā)利用活動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償制度、推動(dòng)建立海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，加大對(duì)海洋生態(tài)紅線區(qū)、保護(hù)區(qū)等重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域工作的支持力度。2018年12月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委和自然資源部聯(lián)合印發(fā)《渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》提出要強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)與機(jī)制創(chuàng)新，綜合運(yùn)用財(cái)政、稅收和市場手段，采用以獎(jiǎng)代補(bǔ)等形式，建立獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的海洋生態(tài)保護(hù)效益補(bǔ)償機(jī)制。

地方關(guān)于渤海生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫忍剿?/h3>

早在20世紀(jì)80年代，渤海海域就開始通過實(shí)施中國對(duì)蝦的生產(chǎn)性增殖放流來補(bǔ)償因?yàn)檫^度捕撈導(dǎo)致的漁業(yè)資源的喪失。這是渤海，也是我國早期開展海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡湫蛯?shí)踐。為控制濕地圍墾，山東省在2007 年出臺(tái)了“退漁還濕”的生態(tài)補(bǔ)償政策，該政策對(duì)于減少濕地圍墾， 保護(hù)和修復(fù)海岸濕地有積極意義。2016年山東省出臺(tái)了《山東省海洋生態(tài)補(bǔ)償辦法》，明確補(bǔ)償資金按照《用海建設(shè)項(xiàng)目海洋生態(tài)損失補(bǔ)償評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，是全國首個(gè)明確規(guī)定海洋生態(tài)損失補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性文件。

2016年遼寧省出臺(tái)的《遼寧省海洋生態(tài)文明建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃（2016年～2020年）》中提出要推進(jìn)海洋工程建設(shè)項(xiàng)目的生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，探索建立海洋保護(hù)區(qū)、管控紅線區(qū)等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2019年山東省十三屆人大常委會(huì)第十一次會(huì)議初次審議通過了《山東省長島海洋生態(tài)保護(hù)條例（草案）》，指出要堅(jiān)持把生態(tài)保護(hù)作為第一要?jiǎng)?wù)，堅(jiān)持健全生態(tài)修復(fù)與培育長效機(jī)制，著力統(tǒng)籌實(shí)施“山水林岸城”全域系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)，并強(qiáng)調(diào)要按照保護(hù)優(yōu)先、持續(xù)發(fā)展和“誰受益誰補(bǔ)償”的原則，完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，并通過市場化、多元化方式籌集生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，列舉式地規(guī)定了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的主要來源。

渤海生態(tài)補(bǔ)償面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

第一，目前我國涉及海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)很多，但是沒有海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT立法，涉及海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定分散在多部法律之中，缺乏系統(tǒng)性和可操作性，權(quán)威性和約束力不足，無法為海洋生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐提供指導(dǎo)和依據(jù)。海洋生態(tài)補(bǔ)償具體制度實(shí)踐以地方政策為主。但是，環(huán)渤海各省市制定的法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件的位階較低，缺乏法律層面依據(jù)，另外地方立法的適用范圍較窄，法律效力較小，缺乏上位法的統(tǒng)一指導(dǎo)，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上沒有國家標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)補(bǔ)償實(shí)踐大不相同。

第二，海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系、海洋生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估核算體系等建設(shè)滯后，有關(guān)方面對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值測算、海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題尚未取得共識(shí)，缺乏統(tǒng)一、權(quán)威的指標(biāo)體系和測算方法。

第三，由于渤海生態(tài)修復(fù)涉及生態(tài)紅線管控空間內(nèi)及重要海灣、河口的大量養(yǎng)殖戶清退，養(yǎng)殖戶清理補(bǔ)償、海洋生物棲息地恢復(fù)修復(fù)等資金需求缺口較大。目前，我國海洋生態(tài)補(bǔ)償資金主要依靠政策財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，資金來源渠道過窄、結(jié)構(gòu)不合理，并未形成社會(huì)公眾廣泛參與的市場化海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在一定程度上使渤海生態(tài)修復(fù)的效果難以得到有效發(fā)揮。

第四，目前的生態(tài)環(huán)境政策，尚未將環(huán)渤海流域—海域作為一個(gè)整體來統(tǒng)籌規(guī)劃，海洋生態(tài)補(bǔ)償和流域生態(tài)補(bǔ)償制度分類并行，缺乏陸海統(tǒng)籌的流域-海域系統(tǒng)化生態(tài)補(bǔ)償制度。

渤海生態(tài)修復(fù)建議

實(shí)施渤海海域-流域生態(tài)環(huán)境綜合系統(tǒng)治理、統(tǒng)一頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)環(huán)渤海三省一市的生態(tài)保護(hù)、生態(tài)修復(fù)和生態(tài)補(bǔ)償制度的協(xié)同管理。在破除部門、地方利益的基礎(chǔ)上，完善渤海生態(tài)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)，立法規(guī)范渤海污染防治、資源開發(fā)、生態(tài)保護(hù)與生態(tài)補(bǔ)償，逐步拓展跨地區(qū)、跨流域、上下游、近遠(yuǎn)海相銜接的生態(tài)補(bǔ)償。

健全渤海生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制，推進(jìn)實(shí)行排污權(quán)交易、“藍(lán)色碳匯”交易、保護(hù)地役權(quán)交易、綠色信貸、生態(tài)購買、生態(tài)標(biāo)簽等環(huán)境政策。建立海洋生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)價(jià)值核算制度，進(jìn)行渤海重要生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值與資產(chǎn)核算，提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效益評(píng)估和生態(tài)損害鑒定能力。

建立多主體、多形式的市場化公共支付體系，在發(fā)揮政府引導(dǎo)作用的前提下，加強(qiáng)和完善橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加快實(shí)施產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償、異地開發(fā)式補(bǔ)償、綠色技術(shù)及教育援助等多元化橫向補(bǔ)償方式，鼓勵(lì)沿海地區(qū)以及流域-海域間通過資金補(bǔ)償、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、共建保護(hù)區(qū)等方式建立橫向海洋生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系。

推進(jìn)渤海海域-流域-陸域系統(tǒng)化保護(hù)，強(qiáng)化渤海生態(tài)保護(hù)修復(fù)規(guī)劃的綜合性、整體性和系統(tǒng)性，以入海河流為主線，形成從源頭到海洋的生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)體系，完善海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)管理制度，堅(jiān)持海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理，大力發(fā)展自然恢復(fù)技術(shù)，突出“修復(fù)生態(tài)、改善環(huán)境”的生態(tài)修復(fù)目標(biāo)，恢復(fù)渤海生態(tài)服務(wù)和生態(tài)產(chǎn)品的持續(xù)供給能力。