歐盟海洋空間規(guī)劃法制及其啟示

王 慧, 王慧子

(上海海事大學(xué) 法學(xué)院， 上海 201306)

相關(guān)研究表明，海洋生態(tài)系統(tǒng)正在快速地被利用和破壞，千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估(MEA)和其他全球及區(qū)域海洋環(huán)境評(píng)估結(jié)果表明，海洋和海岸帶區(qū)域的生物多樣性繼續(xù)減少[1]11。為了保護(hù)海洋的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力使其能很好地服務(wù)于人類(lèi)和地球上其他生命，國(guó)際社會(huì)和國(guó)家應(yīng)該合理規(guī)劃以保護(hù)海洋環(huán)境。海洋空間規(guī)劃(Maritime Spatial Planning，MSP)是一個(gè)面向未來(lái)的海洋環(huán)境管理規(guī)劃過(guò)程，不僅有助于解決人類(lèi)利用海洋和海洋環(huán)境保護(hù)之間的沖突，而且有助于提供適當(dāng)?shù)暮Ｑ蟓h(huán)境管理戰(zhàn)略?？v觀全球海洋空間規(guī)劃的實(shí)踐，歐盟是這一制度的主導(dǎo)者和領(lǐng)頭羊。從法律角度來(lái)看，海洋空間規(guī)劃涉及諸多新的法律問(wèn)題，歐盟成員國(guó)馬耳他的實(shí)踐很好地詮釋了這一點(diǎn)。我國(guó)近年來(lái)較為重視海洋空間規(guī)劃在海洋環(huán)境保護(hù)中的作用，歐盟的相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)?zāi)転槲覈?guó)完善相關(guān)制度提供啟示。

一、 海洋空間規(guī)劃的生成邏輯

何為海洋空間規(guī)劃目前尚未形成定論。譬如，聯(lián)合國(guó)教科文組織在自己的政策文件中將海洋空間規(guī)劃定義為“在空間和時(shí)間上分析和分配人類(lèi)活動(dòng)用海，實(shí)現(xiàn)既定的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)的公共過(guò)程”。英國(guó)環(huán)境、食物和農(nóng)村事務(wù)部(Department of Environment, Food and Rural Affairs)在自己發(fā)布的政策文件中將海洋空間規(guī)劃定義為“為調(diào)節(jié)、管理和保護(hù)海洋環(huán)境以解決海洋環(huán)境多種、積累和潛在的用海沖突的戰(zhàn)略計(jì)劃”[2]15。雖然各國(guó)對(duì)海洋空間規(guī)劃的界定不同，但是海洋空間規(guī)劃本質(zhì)上是分析和調(diào)整海洋區(qū)域內(nèi)人類(lèi)活動(dòng)的公共管理過(guò)程，從而實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)目標(biāo)。在歐盟的立法實(shí)踐中，海洋空間規(guī)劃是一個(gè)包括海洋管理資料收集，涉海利益相關(guān)者協(xié)商參與海洋空間規(guī)劃制定，并貫徹、實(shí)施、評(píng)估和修訂海洋空間規(guī)劃等階段的管理流程。需要指出的是，海洋空間規(guī)劃的核心是人類(lèi)能夠規(guī)劃和管理的只是自身在海域的活動(dòng)，而不是海洋生態(tài)系統(tǒng)以及它的組成部分。

海洋空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)人類(lèi)利用海洋時(shí)應(yīng)該注重規(guī)劃的綜合性、遠(yuǎn)見(jiàn)性和統(tǒng)一性，它在促進(jìn)資源可持續(xù)利用，優(yōu)化海域利用，協(xié)調(diào)解決人類(lèi)利用與自然環(huán)境、使用者之間沖突上可發(fā)揮重要的作用。從各國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，海洋空間規(guī)劃通常具備如下特征。第一，生態(tài)性，即以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，有效平衡海洋生態(tài)、海洋經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)的關(guān)系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展。第二，綜合性，即各行業(yè)部門(mén)、各政府機(jī)構(gòu)和各級(jí)政府之間的綜合。第三，地理性，即以地理位置或區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的規(guī)劃。第四，適應(yīng)性，即具有在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)和改進(jìn)的能力。第五，戰(zhàn)略性和預(yù)見(jiàn)性，關(guān)注長(zhǎng)期效果。第六，參與性，促進(jìn)利益相關(guān)者積極參與規(guī)劃過(guò)程[2]50。

相對(duì)于傳統(tǒng)的海洋環(huán)境管理方法，海洋空間規(guī)劃具有諸多比較優(yōu)勢(shì)。第一，有助于減少部門(mén)之間的沖突，對(duì)不同的活動(dòng)起到協(xié)調(diào)作用。第二，能夠鼓勵(lì)投資，因?yàn)樵撝贫鹊目蓽y(cè)性、透明度以及清晰的規(guī)則有助于推動(dòng)可再生能源和電網(wǎng)的發(fā)展，促進(jìn)對(duì)石油和天然氣的可持續(xù)投資。第三，有助于增強(qiáng)一國(guó)內(nèi)部各管理部門(mén)之間的合作。第四，有助于增加國(guó)家之間的跨界合作，比如，在電纜、管道、航道和風(fēng)裝置等方面進(jìn)行合作。第五，有助于保護(hù)海洋環(huán)境，因?yàn)榭蓪?duì)多層空間利用的影響和機(jī)遇做出早期界定[注]參見(jiàn)http:∥ec.europa.eu/maritimeaffairs/policy/maritime_spatial_planning_en。。

總之，海洋空間規(guī)劃是一個(gè)綜合的以生態(tài)系統(tǒng)管理為基礎(chǔ)的海洋規(guī)制方法，旨在合理規(guī)劃海域的各種使用，實(shí)現(xiàn)海洋的可持續(xù)發(fā)展。海洋空間規(guī)劃不是一次性規(guī)劃程序，而是一個(gè)持續(xù)性、隨時(shí)不斷學(xué)習(xí)和適應(yīng)的反復(fù)過(guò)程。

二、 歐盟海洋空間規(guī)劃立法及其實(shí)踐

(一) 歐盟海洋空間規(guī)劃的立法

受1992年《21世紀(jì)議程》有關(guān)海洋綜合管理規(guī)定的影響，歐盟及其成員國(guó)隨后提出了一系列加強(qiáng)海洋工作的措施和建議。2002年，歐盟委員會(huì)發(fā)布《海岸帶綜合管理建議書(shū)》，確定了海洋空間規(guī)劃是整體區(qū)域資源管理的重要組成。2005年，《歐盟海洋環(huán)境策略綱要》發(fā)布了海洋空間規(guī)劃的支持性框架。2006年，歐盟在名為《面向未來(lái)的歐盟海洋政策：歐洲海洋遠(yuǎn)景》的綠皮書(shū)中提出“建立沿海國(guó)家以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海洋空間規(guī)劃”。在這一綠皮書(shū)中，海洋空間規(guī)劃被認(rèn)為是解決海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海洋生物多樣性保護(hù)之間沖突的重要舉措[3]。2007年，歐盟成員國(guó)經(jīng)過(guò)磋商達(dá)成了《海洋綜合政策藍(lán)皮書(shū)》，將海洋空間規(guī)劃定義為“海洋地區(qū)和沿海地區(qū)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)工具”，同時(shí)該書(shū)第一個(gè)提出“綜合海洋空間規(guī)劃”(integrated maritime spatial planning,IMSP)概念。2014年，歐盟通過(guò)了“空間規(guī)劃法案”，旨在推進(jìn)歐盟及其成員國(guó)的海洋空間規(guī)劃計(jì)劃。根據(jù)該海洋空間規(guī)劃法案要求，成員國(guó)在制定規(guī)劃時(shí)應(yīng)全面考慮現(xiàn)有人類(lèi)活動(dòng)、陸地和海洋的互動(dòng)以及最有效的管理方案，并且加強(qiáng)與其他成員國(guó)的協(xié)調(diào)。歐盟海洋事務(wù)和漁業(yè)委員以及歐盟環(huán)境委員表示，有效的海洋空間規(guī)劃將提高投資者的預(yù)見(jiàn)性并減少對(duì)環(huán)境的影響，為海洋相關(guān)行業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)[注]參見(jiàn)歐洲議會(huì)通過(guò)海洋空間規(guī)劃法案：http:∥www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/201404/20140400557489.shtml。。

(二) 歐盟海洋空間規(guī)劃法制的實(shí)踐

在過(guò)去的十幾年里，歐盟諸國(guó)積極推行海洋空間規(guī)劃，在各自的海洋區(qū)域和海岸帶沿線實(shí)施或嘗試海洋空間規(guī)劃，并取得了較好的環(huán)境和社會(huì)效果。荷蘭、比利時(shí)、德國(guó)和英國(guó)等國(guó)先后完成海域利用規(guī)劃和領(lǐng)海區(qū)劃計(jì)劃。譬如，比利時(shí)自2003 年起，開(kāi)始建立海域總體規(guī)劃(Master Plan)。荷蘭建立了“北海2015 海洋綜合管理計(jì)劃”(Integrated Management Plan for the North Sea 2015)[注]參見(jiàn)Integrated management plan for the North Sea 2015 (IMPNS 2015)， Interdepartmental Directors Consultative Committee, the Netherlands。，該計(jì)劃的關(guān)鍵手段就是歐盟委員會(huì)所倡導(dǎo)的海洋空間規(guī)劃管理手段[4]。2004年，德國(guó)把聯(lián)邦空間規(guī)劃法案擴(kuò)展到海洋專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)建立海洋空間規(guī)劃總體框架，2005年完成北海和波羅的海的海洋空間規(guī)劃草案和相關(guān)的環(huán)境報(bào)告。2005年，英國(guó)提出的愛(ài)爾蘭海域多用途區(qū)劃引起廣泛關(guān)注。2007 年，英國(guó)政府發(fā)表《海洋法白皮書(shū)》，其中重要內(nèi)容之一是為英國(guó)所有管轄海區(qū)引進(jìn)新的海洋空間規(guī)劃體系，采取戰(zhàn)略性計(jì)劃引導(dǎo)方法處理海洋空間利用及各種利用之間的相互作用。早期的海洋空間規(guī)劃實(shí)踐推進(jìn)了海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)，使得相關(guān)區(qū)域免遭人類(lèi)活動(dòng)導(dǎo)致的損害。近年來(lái)，海洋空間規(guī)劃轉(zhuǎn)向?qū)Ｑ罂臻g多種利用的管理(參見(jiàn)下頁(yè)表1)[5]68。

表1 從海洋保護(hù)區(qū)管理到多種目標(biāo)的海洋空間規(guī)劃 [注]英國(guó)作為歐盟的前成員國(guó)，在2003—2005年進(jìn)行了愛(ài)爾蘭海試點(diǎn)項(xiàng)目。

三、 海洋空間規(guī)劃涉及的法律問(wèn)題：以馬耳他為例

(一) 海上船舶安全、無(wú)害通過(guò)的法律規(guī)定

如果海洋空間規(guī)劃全部或者部分在領(lǐng)海開(kāi)展或者實(shí)施，一國(guó)必須確保外國(guó)籍船有安全、無(wú)害通過(guò)的權(quán)利，并且一國(guó)需要設(shè)計(jì)出交通運(yùn)輸?shù)穆肪€方案。然而，一點(diǎn)限制和改變就會(huì)使通過(guò)極不方便，這就會(huì)產(chǎn)生外交上或者實(shí)踐上的困難。在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的約束下，一國(guó)也必須想出各種方案以確保在其內(nèi)水或者領(lǐng)海范圍內(nèi)，航運(yùn)不被阻礙。

(二) 保護(hù)和控制海洋污染措施的法律義務(wù)

依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定，沿海國(guó)家必須要采取以下措施：“最大限度地減少”來(lái)自?xún)A瀉(危險(xiǎn)物質(zhì))的污染；保護(hù)、減少以及控制在管轄權(quán)范圍內(nèi)來(lái)自使用科學(xué)技術(shù)的污染；維護(hù)和保存稀有且脆弱的生態(tài)系統(tǒng)。簡(jiǎn)言之，沿海國(guó)有義務(wù)確保不將損害和危險(xiǎn)從一個(gè)地區(qū)轉(zhuǎn)移到另一個(gè)地區(qū)或者將一種污染轉(zhuǎn)化成另一種污染。

海洋空間規(guī)劃是沿海國(guó)履行上述義務(wù)的一種必要手段。因?yàn)楹Ｑ罂臻g規(guī)劃既調(diào)整點(diǎn)源的污染，又調(diào)整擴(kuò)散源導(dǎo)致的污染；既調(diào)整危險(xiǎn)物質(zhì)的海上傾倒，又控制來(lái)自陸源的海洋環(huán)境污染。海洋空間規(guī)劃保證沿海國(guó)對(duì)海洋環(huán)境的適當(dāng)檢測(cè)，并讓當(dāng)?shù)夭块T(mén)去評(píng)估正在試用的法律是否滿(mǎn)足預(yù)想的結(jié)果，以及相關(guān)法律制度是否需要檢測(cè)和調(diào)整。

(三) 捕魚(yú)業(yè)和魚(yú)類(lèi)棲息地相關(guān)的法律制度

馬耳他的法律在管理可獲、不可獲海洋生物資源的地方存在重疊交叉的部分，它們分別規(guī)定在不同的法律制度下(參見(jiàn)表2)。海洋空間規(guī)劃則將會(huì)克服碎片式的管理辦法，以更全面的方式保護(hù)海洋物種和他們的棲息地。同時(shí)海洋空間規(guī)劃也能更好地協(xié)調(diào)負(fù)責(zé)可獲物種的漁業(yè)主管與保護(hù)不可獲物種的主管部門(mén)——馬耳他環(huán)境規(guī)劃局之間的工作?？色@物種由《漁場(chǎng)保護(hù)與管理法案》保護(hù)，這個(gè)法案保護(hù)魚(yú)類(lèi)、漁區(qū)和規(guī)范捕魚(yú)權(quán)。在這個(gè)法案下，魚(yú)和捕魚(yú)的定義顯得非常寬泛，似乎包括各種來(lái)自野生的水生物種。漁區(qū)在《漁場(chǎng)保護(hù)與管理》中被定義為： (1) 內(nèi)水區(qū)域；(2) 《領(lǐng)海毗連區(qū)法案》第3條第2款所稱(chēng)的領(lǐng)海水域；(3) 馬耳他主權(quán)范圍內(nèi)，在有約束力的法律和公約所稱(chēng)的區(qū)域內(nèi)，以開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和管理生物資源為目的的任何其他水域。海洋空間規(guī)劃能夠確保漁業(yè)部門(mén)采取的任何行為與其他海事政策相一致、相協(xié)調(diào)。

表2 馬耳他島關(guān)于海洋資源管理的相關(guān)法律

(續(xù)表2)

法律義務(wù)和責(zé)任國(guó)際條約國(guó)家法律確?？色@以及不可獲海洋生物資源的保存《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》 Part V, Part VII and Part XII《生物多樣性公約》《巴塞羅那特別保護(hù)區(qū)公約》議定書(shū)《拉姆薩公約》《波恩野生動(dòng)物遷徙物種公約》《漁區(qū)管理與保護(hù)法案》425章《環(huán)境保護(hù)法案》435章《Flora動(dòng)物物種自然棲息地保護(hù)法案》 LN 311/2006通知和咨詢(xún)其他國(guó)家國(guó)際組織,給公眾提供信息,讓公眾參與決策《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第205條《關(guān)于獲取信息、公眾參與和訪問(wèn)的奧胡斯公約》《發(fā)展規(guī)劃條例》356章《環(huán)境保護(hù)條例》435章《獲取環(huán)境相關(guān)信息的自由規(guī)定》LN 116/2005《策略性環(huán)境評(píng)估規(guī)定》LN 418/2006《公眾參與計(jì)劃項(xiàng)目規(guī)定》LN 74/2006《環(huán)境影響評(píng)估規(guī)定》LN114/2007在項(xiàng)目的戰(zhàn)略性和實(shí)施階段規(guī)定影響評(píng)估《發(fā)展規(guī)劃條例》356章《環(huán)境保護(hù)條例》425章《策略性環(huán)境評(píng)估規(guī)定》LN 418/2006《環(huán)境影響評(píng)估規(guī)定》LN114/2007

依照《動(dòng)物群自然棲息保護(hù)條例》，海洋空間規(guī)劃也包括對(duì)不可獲生物資源的保護(hù)。鑒于《聯(lián)合國(guó)生物多樣性公約》《拉姆薩爾濕地公約》《伯爾尼歐洲野生動(dòng)物公約》《波恩野生動(dòng)物物種遷徙公約》和《歐盟棲息地指令》的義務(wù)規(guī)定，這些保護(hù)條例轉(zhuǎn)化成了馬耳他法律。馬耳他已向歐盟提交了特別保護(hù)區(qū)和被指定為特別保護(hù)區(qū)的地點(diǎn)名單。馬耳他主管部門(mén)在沒(méi)有海洋空間規(guī)劃的前提下，認(rèn)真履行保護(hù)海洋物種的義務(wù)不大可能，因?yàn)槿祟?lèi)的海上作業(yè)與公共利益優(yōu)先的物種保護(hù)區(qū)域緊密相連。只有實(shí)施有效的海洋空間規(guī)劃，才能確保如此高效的管理和良好的透明度。

(四) 關(guān)于信息公布和公眾參與的法律規(guī)定

依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定，國(guó)家有義務(wù)把海洋環(huán)境將受到破壞或正被污染損害的情況告知其他國(guó)家和相關(guān)主管?chē)?guó)際組織?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定，國(guó)家有義務(wù)“維持住國(guó)家許可或正著手的監(jiān)測(cè)活動(dòng)的影響，以此決定這些活動(dòng)是否有污染海洋環(huán)境的可能性”并定期對(duì)結(jié)果報(bào)道。歐盟環(huán)境影響評(píng)估指令公布了建設(shè)工程、其他設(shè)施、方案以及其他影響自然環(huán)境(包括海岸環(huán)境和海洋化境)的措施[注]參見(jiàn)Directive 85/337 on Assessment of the Effects of Certain Public and Private Projects on the Environment。，并規(guī)定環(huán)境影響評(píng)估必須在計(jì)劃發(fā)展階段實(shí)施。歐盟指令傾向在跨界的情境下交換信息和咨詢(xún)，即使人為作業(yè)在某個(gè)特別國(guó)家的沿海或者內(nèi)水區(qū)域受到限制。在很多情況下，海洋空間規(guī)劃促使和幫助了這種跨界咨詢(xún)。

為了履行《奧胡斯公約》和相關(guān)歐盟指令的義務(wù)，無(wú)論是在國(guó)家層面還是跨國(guó)層面，所收集到的海洋數(shù)據(jù)必須是可用的、可靠的、持續(xù)的并且科學(xué)有效的。與海洋環(huán)境相關(guān)的數(shù)據(jù)收集是海洋空間規(guī)劃必不可少的構(gòu)成部分。如果沒(méi)有數(shù)據(jù)保障，馬耳他公民在一些決策過(guò)程中將會(huì)失去獲取信息的渠道，尤其是當(dāng)其他國(guó)家會(huì)執(zhí)行影響馬耳他海洋環(huán)境的項(xiàng)目時(shí)。海洋空間規(guī)劃將會(huì)為馬耳他提供一個(gè)為自己辯護(hù)的權(quán)利，并且能夠被提前告知這項(xiàng)工程可能帶來(lái)的影響，在完成這個(gè)項(xiàng)目時(shí)可以要求必要的監(jiān)測(cè)措施和緩和措施。

四、我國(guó)海洋空間規(guī)劃法制的不足及其完善

(一) 我國(guó)海洋空間規(guī)劃的法律體系

改革開(kāi)放以來(lái)，為了推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，并有效地保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，國(guó)家不斷健全和強(qiáng)化海洋管理法律法規(guī)體系，先后頒布了諸多涉海法律(參見(jiàn)下頁(yè)表3)。海洋空間規(guī)劃在我國(guó)的實(shí)踐是海洋功能區(qū)。我國(guó)在20世紀(jì)80年代末提出并開(kāi)展了一項(xiàng)海洋管理的基礎(chǔ)性工作——海洋功能區(qū)劃，目的是為海域的合理使用提供科學(xué)的管理方法，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障。

表3 我國(guó)涉海法律法規(guī)體系

以上涉海法律法規(guī)的全面實(shí)施，為推進(jìn)我國(guó)海域使用的科學(xué)管理，加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)，實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供了必要的法律機(jī)制保障。1999年修訂的《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定了海洋功能區(qū)劃在海洋管理工作中的法律應(yīng)然地位，在實(shí)踐中取得了一定的成效。2001年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》將海洋功能區(qū)劃的法律地位提升到了一個(gè)新高度[6]，為中國(guó)的海洋開(kāi)發(fā)和保護(hù)建立了區(qū)域規(guī)劃系統(tǒng)和綜合管理框架[4]。

國(guó)家海洋局于1989年開(kāi)展了第一次全國(guó)海洋功能區(qū)劃。從2000年開(kāi)始，在國(guó)務(wù)院，相關(guān)部委和沿海各省、自治區(qū)和直轄市的全面監(jiān)督下，中國(guó)制定了全面海洋功能區(qū)劃。中國(guó)沿海11個(gè)省、自治區(qū)和直轄市中2/3以上的區(qū)劃已經(jīng)分別由地方政府完成和審批并進(jìn)入實(shí)施。到2008年為止，我國(guó)已經(jīng)有10個(gè)省級(jí)海洋功能區(qū)劃獲得了國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，并由當(dāng)?shù)厥〖?jí)人民政府發(fā)布實(shí)施，沿海市縣級(jí)海洋功能區(qū)劃基本得到批準(zhǔn)實(shí)施，海洋功能區(qū)劃成果已在海洋行政管理工作中得到有效應(yīng)用，成為各級(jí)政府監(jiān)督管理海域使用和海洋環(huán)境保護(hù)的依據(jù)，全國(guó)省級(jí)海洋功能區(qū)劃工作穩(wěn)步推進(jìn)。2012年3月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《全國(guó)海洋功能區(qū)劃(2011—2020年)》，該批復(fù)明確海洋功能區(qū)劃是合理開(kāi)發(fā)利用海洋資源、有效保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的法定依據(jù)，各級(jí)政府和相關(guān)企業(yè)必須嚴(yán)格執(zhí)行。 2015年8月1日，國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)〔2015〕42號(hào)印發(fā)《全國(guó)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》，再一次強(qiáng)調(diào)海洋空間規(guī)劃在海洋生態(tài)環(huán)境治理中的重要性。

(二) 我國(guó)海洋空間規(guī)劃法制的不足及其完善

如上所述，我國(guó)頒布的與海洋空間規(guī)劃相關(guān)的法律法規(guī)數(shù)量不少。但是，我國(guó)現(xiàn)行的相關(guān)法制存在諸多不足。第一，缺乏專(zhuān)門(mén)的立法，導(dǎo)致這一制度在實(shí)踐中效果不佳。第二，部門(mén)協(xié)作不夠，海洋空間規(guī)劃需要涉海管理部門(mén)協(xié)同作戰(zhàn)。第三，公眾參與不夠，這是確保海洋空間規(guī)劃具有適應(yīng)性管理的前提。

從歐盟海洋空間規(guī)劃的運(yùn)行來(lái)看，這一制度能否成功取決于是否有完善的法律加以保障。我國(guó)在推行相關(guān)制度時(shí)，應(yīng)該在如下方面進(jìn)行法律完善：

一是制定專(zhuān)門(mén)的海洋空間規(guī)劃法律。譬如，英國(guó)為了有效實(shí)施海洋空間規(guī)劃，出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)的海洋空間規(guī)劃法律，并成立了“海洋管理組織”來(lái)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)海洋空間規(guī)劃的編制。我國(guó)要制定體現(xiàn)“生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)”原則的“海洋基本法”，以此來(lái)進(jìn)行海洋資源開(kāi)發(fā)、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、海洋生態(tài)保護(hù)。如果制定新的法律短期內(nèi)無(wú)法達(dá)成，可以考慮通過(guò)解釋相關(guān)法律來(lái)推動(dòng)海洋空間規(guī)劃。

二是強(qiáng)化部門(mén)間的合作和協(xié)調(diào)機(jī)制。我國(guó)海洋管理部門(mén)較多，各部門(mén)通常從自身的利益出發(fā)各自制定用海規(guī)劃，導(dǎo)致海洋空間規(guī)劃難以形成合力[7]。鑒于短期內(nèi)實(shí)行高度集中統(tǒng)一的海洋管理體制的可能性不大，我國(guó)應(yīng)該建立統(tǒng)籌陸海管理部門(mén)間的協(xié)調(diào)機(jī)制。

三是提高公眾的參與度[8]。公眾參與對(duì)于海洋空間規(guī)劃的意義在于信息優(yōu)勢(shì)，即公眾提供的信息有助于海洋功能區(qū)劃管理。因?yàn)橛行У暮Ｑ罂臻g規(guī)劃需要持續(xù)的監(jiān)測(cè)和評(píng)估，因政府資源有限而難以獲得各種信息數(shù)據(jù)時(shí)，公眾參與可以彌補(bǔ)這方面的缺陷。

我國(guó)沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與海洋環(huán)境污染之間的關(guān)系日趨緊張，隨著沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，海域水質(zhì)變差的面積越來(lái)越大[9]。解決這一問(wèn)題急需海洋空間規(guī)劃的大力推廣。海洋空間規(guī)劃是一個(gè)持續(xù)的、不斷學(xué)習(xí)和適應(yīng)的反復(fù)過(guò)程，海洋數(shù)據(jù)能以零星的方式收集，并被傳送到一個(gè)完整的、持續(xù)更新的地理信息系統(tǒng)中。海洋空間規(guī)劃被視為保護(hù)海洋環(huán)境的最有效手段，歐盟是這方面的領(lǐng)頭羊和先行者。從歐盟的立法經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，海洋空間規(guī)劃想要取得實(shí)效，必須有完備的法律加以保障。我國(guó)現(xiàn)行的法律體系雖有不少涉及相關(guān)議題的規(guī)定，但是尚存在諸多不足。我國(guó)可以參照歐盟的海洋空間規(guī)劃及其法制，來(lái)完善我國(guó)的海洋空間規(guī)劃法制，確保其發(fā)揮預(yù)期的海洋環(huán)境保護(hù)功效。