長江保護(hù)立法的體系化功能之思考

余 俊

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院， 安徽 蕪湖 241002)

水資源和水環(huán)境是相互聯(lián)系、相互作用的整體性生態(tài)系統(tǒng)。2016年長江中下流洪水內(nèi)澇時(shí)期，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《水污染防治法》修訂草案征求意見，有學(xué)者建議將濕地保護(hù)納入修法草案，但遺憾的是2017年十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過的《水污染防治法》修改案還是沒有將濕地保護(hù)納入其中[1]。從長江中下游多次洪澇災(zāi)害來看，濕地維護(hù)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)意義重大?？珊礉竦亓⒎?，起草決策主體在國家機(jī)構(gòu)改革前歸屬在林業(yè)部門而不是環(huán)保部門，環(huán)保部門將其納入《水污染防治法》確有難處。在我國法律體系中，水生態(tài)保護(hù)立法涉及林業(yè)、環(huán)保、水利等多家部門，如何處理這種水資源和水環(huán)境綜合保護(hù)問題，是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

一、 長江保護(hù)立法的體系化功能概述

在立法方法論中，大陸法系的體系化立法思維對(duì)法律體系的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性及其適用功能的強(qiáng)調(diào)為長江保護(hù)立法提供了一些思想元素[2]。以一部法律的整體功能設(shè)計(jì)及其與其他法律的規(guī)范融貫性為判斷良法的標(biāo)準(zhǔn)[3]，這對(duì)我們思考在我國水法體系較多的情況下為什么制定《長江保護(hù)法》，具有很強(qiáng)的理論和實(shí)踐意義。

(一) 水資源和水環(huán)境保護(hù)的分開立法問題

廣義水法包括水資源法和水環(huán)境保護(hù)法，涵蓋了各種涉水法律法規(guī)以及地方性法規(guī)，包括全國人大常委會(huì)出臺(tái)的《水污染防治法》《水土保持法》等法律。而我國1988年公布、2002年修訂、2016年再次修訂的《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》)僅僅是水資源法，屬于狹義的水法。因此，我國水安全立法呈現(xiàn)“兩張皮”的現(xiàn)象。

1. 狹義水法的由來。中華人民共和國成立以來，中國共產(chǎn)黨就一直高度重視水利事業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管的法制保障。1949年頒布的具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》就有“注意興修水利、防洪防旱”的規(guī)定。1950年政務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于治理淮河的決定》，就是按照水資源和水環(huán)境整體開發(fā)保護(hù)的，但還不是現(xiàn)代意義上的法律規(guī)范。

改革開放后，從1978年起水電部在國家計(jì)委的大力支持下，開始了《水法》的起草工作。1987年11月17日在第六屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)上水利電力部部長錢正英在做《中華人民共和國水法(草案)》的說明時(shí)，講到我國當(dāng)時(shí)所面臨的水安全問題有“水資源嚴(yán)重不足”“水污染日趨嚴(yán)重”“地下水過量開采”等[4]。由此可見，現(xiàn)在覺得“狹義的水法”一開始是以廣義的水法定位的，只是當(dāng)時(shí)水污染問題還沒有凸顯，水法對(duì)此沒有具體規(guī)定。1988年六屆全國人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議審議通過的《水法》，是新中國第一部現(xiàn)代意義上的管理水事活動(dòng)的法律，標(biāo)志著我國水利建設(shè)與管理步入了法制軌道[5]。但是，1988年水法不包括水生態(tài)與環(huán)境保護(hù)，原規(guī)劃的“廣義水法”變成了狹義的“水利法”[6]。2002年《水法》加強(qiáng)了水資源開發(fā)、利用中對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，特別強(qiáng)調(diào)了水質(zhì)管理，確立了水質(zhì)保護(hù)相應(yīng)的法律制度。但由于解決的問題與立法目的不同，我國《水法》還主要是解決“水多、水少、用水”問題，“水臟”問題則留給了《水污染防治法》解決，處于水質(zhì)與水量管理分離的狀態(tài)。而城市、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃區(qū)域中的湖泊、灘涂等濕地水安全保護(hù)則既不能全部納入《水法》，也不能全部納入《水污染防治法》，成為水安全法律體系整體保護(hù)的缺口，不利于國家進(jìn)行水安全整體規(guī)劃和保護(hù)。例如，一些地方政府將湖泊濕地圍起來開發(fā)，這樣做不僅會(huì)失去湖泊濕地的防汛抗旱功能，也會(huì)造成整體性的湖泊濕地污染?？墒菍?duì)此情況，《水污染防治法》和《水法》的執(zhí)法機(jī)構(gòu)都不好管理。

2. 水污染防治法的立法過程。改革開放以來，水污染雖然一直是我國環(huán)境保護(hù)中的一個(gè)突出問題，但很長一段時(shí)間內(nèi)環(huán)境保護(hù)部門都不是一個(gè)單獨(dú)的國家部委機(jī)構(gòu)。1980年6月，由原國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組(1984年改為國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì))提議并主持成立了《中華人民共和國水污染防治法》起草小組，由原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部環(huán)境保護(hù)局負(fù)責(zé)具體起草事務(wù)。1984年5月11日，全國人大常委會(huì)審議通過《水污染防治法》后，國家環(huán)境保護(hù)局也從城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部分離出來，在國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下主管水污染等防治工作。

20世紀(jì)80年代初我國的水污染防治主要是工業(yè)污染源的防治，流域污染和非點(diǎn)源農(nóng)村水污染問題還不嚴(yán)重，水資源和水環(huán)境的整體生態(tài)效益問題還沒有引起關(guān)注，城市與鄉(xiāng)村、水質(zhì)與水量分開立法保護(hù)暫時(shí)還能維持局面。但隨著流域污染和非點(diǎn)源水污染的嚴(yán)重化，水質(zhì)與水量的分開立法的問題就凸顯出來了。例如，1994年7月間淮河流域的水污染事情，引起百萬淮河民眾飲水告急。這一污染案件說明，加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、強(qiáng)化水質(zhì)與水量的整體生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法是十分必要的。

1994年初，全國人大環(huán)資委托國家環(huán)境保護(hù)局等有關(guān)機(jī)構(gòu)起草《水污染防治法》(修改草案)。1996年5月15日第八屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議通過了《水污染防治法》，該法確立的水污染防治規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、重點(diǎn)水體總量控制、飲用水地表水源保護(hù)區(qū)、限期治理等基本制度，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、水質(zhì)與水量整體保護(hù)的立法趨勢。但是，由于狹義的《水法》和《水污染防治法》分開立法的體制沒有被突破，留下了《水法》與《水污染防治法》中流域管理與行政區(qū)劃管理執(zhí)法沖突的隱患問題。2005年松花江水污染事故發(fā)生后[7]，《水法》確定的流域管理體制與《水污染防治法》確立的行政區(qū)劃管理體制的不協(xié)調(diào)問題就顯示出來了。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中水生態(tài)環(huán)境整體保護(hù)的需要，《水污染防治法》在2008年又進(jìn)行了修改，增強(qiáng)水流域管理部門與行政區(qū)域內(nèi)地方政府之間在污染應(yīng)急反應(yīng)、水污染事故處理的組織協(xié)調(diào)，完善了相關(guān)法律責(zé)任。這一系列案件顯示出建立水安全綜合立法決策體制非常有必要。

(二) 長江保護(hù)立法的理論和實(shí)踐的意義

我國現(xiàn)有的水法體系，還存在“部門立法”“地方立法沖突”等不協(xié)調(diào)的問題。所謂部門立法，指法律主要由各個(gè)行政主管部門主持起草[8]。 從理論上來講，不同行政主管部門起草法律，必然形成不同的行政管理法律規(guī)范結(jié)構(gòu)體系。我國現(xiàn)行的《水法》《水污染防治法》主要是由中央不同的行政主管部門來起草的，這就造成了《水法》僅為水資源法的事實(shí)。而“地方立法沖突”則是由于地方協(xié)同發(fā)展中出現(xiàn)的新問題，長江經(jīng)濟(jì)帶在各地的江河湖泊管理中就有一些不協(xié)調(diào)的法規(guī)。

目前我國大多數(shù)“水法”(廣義)主要是由水利部或是環(huán)保部先行起草。人們普遍認(rèn)為這些部門因有著豐富的管理經(jīng)驗(yàn)且比較了解現(xiàn)實(shí)存在什么樣的問題，所以起草的內(nèi)容往往就更有針對(duì)性和可操作性，于是起草的重任就落到了涉水行政主管部門身上。但是不同的行政主管部門，由于職責(zé)權(quán)限不同，對(duì)同一事物觀察的角度不同，所立的法律難免有不協(xié)調(diào)之處。例如，從水安全立法的法律問題來看，水利部門側(cè)重對(duì)干旱、洪澇問題解決的關(guān)注，由水利部牽頭起草的《水法》難免考慮水資源利用的問題多些。而對(duì)環(huán)境部而言，則主要考慮水質(zhì)問題，其牽頭起草的《水污染防治法》也就更多關(guān)注水質(zhì)問題。對(duì)于濕地保護(hù)，水利部、環(huán)保部雖然意識(shí)到其對(duì)水生態(tài)安全保障的意義，可是由于濕地管理屬于林業(yè)部門或城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃部門，所以在水利部起草的《水法》和環(huán)保部起草的《水污染防治法》中，都沒有將濕地保護(hù)納入調(diào)整范圍。流水不腐、戶樞不蠹，讓湖泊濕地動(dòng)起來，不僅有利于解決水污染，也可以蓄洪排澇。全國人大常委會(huì)將《長江保護(hù)法》納入立法計(jì)劃，就是為了解決我國現(xiàn)有水安全法律淵源的體系化不協(xié)調(diào)問題。

我國在經(jīng)過多年的水法建設(shè)后，形成了如今以水利部起草形成的《水法》、環(huán)保部起草形成的《水污染防治法》等多部單行法律構(gòu)成的水安全法律體系。地方政府也根據(jù)各地水資源和水環(huán)境情況，制定了水安全地方性法規(guī)。這些立法，為我國水資源綜合開發(fā)和水生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)揮了重要的作用。但也在法律實(shí)施中暴露出各種各樣的問題，比如《水法》不能“上岸”，《水污染防治法》不能“下水”，部門立法模式的弊端逐步顯現(xiàn)出來。具體到長江經(jīng)濟(jì)帶水安全保障立法方面，由于國家層面立法的分散現(xiàn)象，長江流域保護(hù)面臨巨大壓力，上中下游對(duì)水資源開發(fā)、管理缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，各行政部門之間、流域與區(qū)域的立法方案缺乏協(xié)調(diào)。例如，如何防范類似2016年長江中下流地區(qū)內(nèi)澇的頻繁發(fā)生，就需要各部門、長江經(jīng)濟(jì)帶各地區(qū)之間的綜合立法和執(zhí)法，可是國家層面兩大涉水法律部門所確立的管理體制不同，地方或流域?qū)λ|(zhì)與水量保護(hù)還是難以協(xié)調(diào)。一些全國人大代表很早就提出了盡快制訂《長江保護(hù)法》的議案，但由于現(xiàn)有的“不成文”的部門立法體制的限制，人大如何主導(dǎo)立法起草《長江保護(hù)法》還有難度[9]?！堕L江保護(hù)法》雖然被全國人大常委會(huì)納入立法計(jì)劃，而且預(yù)計(jì)2019年可能出臺(tái)，可是相關(guān)的立法思路和立法論證還缺乏理論研究和實(shí)踐檢驗(yàn)，這就需要加強(qiáng)對(duì)此問題的研究。

二、與美國流域性水安全保護(hù)公共政策的體系化結(jié)構(gòu)比較

公共政策的體系化結(jié)構(gòu)，是由國家和地方層面的法律法規(guī)、行政規(guī)定或命令、政策、政府規(guī)劃等構(gòu)成的規(guī)范化系統(tǒng)。對(duì)國家立法的過分依賴，使我國法治模式主要沿襲的是大陸法系的體系化立法推進(jìn)模式，在流域性水安全整體保護(hù)方面立法不足。在立法體例的創(chuàng)新方面，美國摸索出了一套將立法決策置于公共政策分析的法治模式，從而調(diào)動(dòng)了聯(lián)邦、州、區(qū)域之間各方面主體的積極性。這里比較下美國水法的立法之道，以此推進(jìn)長江保護(hù)立法的公共政策體系化結(jié)構(gòu)的完善。

(一) 美國聯(lián)邦與州分權(quán)立法模式

美國是一個(gè)聯(lián)邦制國家，關(guān)于水安全的法律體系更為復(fù)雜，有聯(lián)邦水法與各州水法之分，還有一些區(qū)域性、流域性的水安全法律。但從法律體系的形式結(jié)構(gòu)看，美國也不存在一部綜合性的水資源與水環(huán)境整體保護(hù)的《美利堅(jiān)合眾國水法》。由于美國東部與西部、各州之間水資源分布不同，美國聯(lián)邦關(guān)于水資源的立法主要是在各州立法的基礎(chǔ)上通過水權(quán)市場調(diào)劑的立法，主要有《清潔水法》《安全飲用水法》等。至于州的涉水法律，有《美國弗吉尼亞州水法》《美國俄勒岡州水法》等。聯(lián)邦水法用以約束全國水事活動(dòng)，各州水法用以約束各自州內(nèi)水事活動(dòng)，表現(xiàn)出一種聯(lián)邦與州的二元立法模式[10]237。

美國作為聯(lián)邦制國家，州政府在水資源管理方面有很大的立法決策權(quán)，所以很多時(shí)候美國各州立法能夠帶動(dòng)聯(lián)邦立法。美國聯(lián)邦水安全立法模式的形成過程，在一定程度上就是州立法帶動(dòng)聯(lián)邦立法的過程，體現(xiàn)了以州為法律實(shí)施主體的立法模式。這種“州帶動(dòng)聯(lián)邦”的模式，為促進(jìn)美國水安全立法提供了問題導(dǎo)向，使其立法具有明確的目的和操作性。例如，水污染防治立法就是從州立法開始的，19世紀(jì)50年代中期芝加哥就建立了美國第一個(gè)主要的廢水處理系統(tǒng)。很快，美國其他城市跟進(jìn)，聯(lián)邦也介入公共河流的管理。1898年，《河流和港口法》通過。這是第一個(gè)聯(lián)邦層面解決水體污染的立法，主要關(guān)注保持水域通航和清除有可能造成危險(xiǎn)的垃圾。

(二) 美國聯(lián)邦水安全立法權(quán)的擴(kuò)張

美國的水資源管理主要是以州為單位進(jìn)行的，故在絕大多數(shù)時(shí)候的絕大多數(shù)領(lǐng)域都是由各州自行立法，但20世紀(jì)60年代以后，聯(lián)邦關(guān)于水安全的立法權(quán)逐步擴(kuò)張起來。1948年冬天，底特律和胭脂河的水污染事件標(biāo)志著聯(lián)邦水污染防治立法權(quán)限擴(kuò)張的開始，由此引發(fā)了1948年《清潔水法案》(CWA)的制定。該法的作用主要是為州和地方政府提供技術(shù)、資金來幫助解決水污染的問題，但是水污染仍然被看作主要是州和地方的問題，聯(lián)邦立法局限在涉及州際的水域，對(duì)州內(nèi)水污染問題只有在州同意的情況下才能干預(yù)[10]236。

后來，1948年的清潔水法經(jīng)歷了四次修訂，聯(lián)邦水安全立法權(quán)逐步得到擴(kuò)張。1969年美國俄亥俄州凱霍加河的大火加速了《清潔水法》的誕生。1972年《清潔水法》要求聯(lián)邦提供資金來改善各州污水處理廠，并設(shè)置行業(yè)和污水處理廠排放污水的限制標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，1970年美國環(huán)境保護(hù)局(EPA)開始運(yùn)營，以協(xié)調(diào)旨在減少污染和保護(hù)環(huán)境的方案。至此，聯(lián)邦水法優(yōu)于各州水法[11]202。

(三) 美國流域性水安全立法的公共政策特色

美國水安全立法特別注重聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)與州之間合作立法模式，它通過聯(lián)合政府相關(guān)部門、環(huán)保協(xié)會(huì)、公眾等多方力量，在政策、技術(shù)、資金等方面形成合力，有效地保障了水生態(tài)環(huán)境的整體安全。

美國是一個(gè)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家，在實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置過程中，市場機(jī)制扮演了非常重要的角色。發(fā)揮市場機(jī)制對(duì)水資源進(jìn)行優(yōu)化配置，是促進(jìn)聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)與州之間合作立法的動(dòng)力機(jī)制。例如，為了對(duì)水資源綜合管理，美國創(chuàng)新制定了田納西河流域管理局法案。該法案授權(quán)田納西河流域管理局從整個(gè)流域綜合開發(fā)的角度去考慮整體規(guī)劃7個(gè)州之間的水土保持、糧食生產(chǎn)、水庫、發(fā)電、交通，并協(xié)助田納西州和阿拉巴馬州建立自然資源保護(hù)部，組織人力植樹造林，還幫助地方建設(shè)了公園等，這是美國歷史上第一次巧妙地安排一整個(gè)流域及其居民命運(yùn)的有組織嘗試，是聯(lián)邦與州、州與州之間協(xié)同立法的典型范例[12]109-120。1996年，美國環(huán)保局頒布了《流域保護(hù)方法框架》，進(jìn)一步加強(qiáng)了各州之間、社區(qū)之間的合作來綜合開發(fā)水資源和治理水污染，從而強(qiáng)化了田納西河流域的以立法政策為核心的協(xié)調(diào)性的美國水安全保護(hù)公共政策體系。

三、 長江保護(hù)立法的體例設(shè)計(jì)建議

立法體例，就是法律規(guī)范的表現(xiàn)形式與結(jié)構(gòu)布局。十三屆全國人大一次會(huì)議審議通過的機(jī)構(gòu)改革方案后，水安全管理的綜合執(zhí)法職能得到強(qiáng)化，但立法的碎片化仍然存在。流域性水安全綜合立法決策需要將水資源開發(fā)利用和水環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來，將長江經(jīng)濟(jì)帶的地方立法協(xié)調(diào)起來，通過全國人大的主導(dǎo)立法，建立部門與部門、中央與地方、地方與地方之間的綜合集成立法決策支持系統(tǒng)，增強(qiáng)法律體系的協(xié)調(diào)性[13]。與美國從下至上的立法模式相比，中國是從上至下的授權(quán)立法。適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的新形勢、新要求，我國長江保護(hù)立法的體例設(shè)計(jì)需要做到如下幾點(diǎn)。

(一) 建構(gòu)長江流域政府之間聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制

比較美國水資源和水環(huán)境保護(hù)法律體系，我們可以看到美國區(qū)域性的合作較多。這是因?yàn)槲覈乃踩⒎ㄒ灾醒霝橹?，地方只享有?zhí)行和部分創(chuàng)設(shè)性的立法權(quán)，地方之間的立法合作也需要納入國家發(fā)展戰(zhàn)略才有驅(qū)動(dòng)力；而美國給予州更大的水安全立法權(quán)，各州在不違背聯(lián)邦法律的情況下都可以制定符合各州實(shí)際情況的水法，州與州之間的協(xié)定立法也較普遍。美國的這種聯(lián)邦與州二元立法體制雖然有利于發(fā)揮州的立法主體作用，但聯(lián)邦層面的宏觀調(diào)控常常不夠。與之不同，我國中央層面的立法較充分，但地方層面的立法卻顯得不足。我國的新《立法法》將環(huán)境立法權(quán)下放，這為改善長江保護(hù)綜合立法決策體制提供了機(jī)會(huì)，長江經(jīng)濟(jì)帶的地方政府應(yīng)積極參與，打造區(qū)域性的“長江協(xié)同保護(hù)法”。如，可以率先通過地方立法將長江流域的湖泊濕地保護(hù)納入水安全整體法治體系，從下至上探索長江經(jīng)濟(jì)帶的水安全立法保障。2016年9月22日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，明確了地方黨委政府對(duì)生態(tài)環(huán)境負(fù)總責(zé)的要求，強(qiáng)化了地方黨委和政府生態(tài)環(huán)境主體責(zé)任，這種制度有利于明晰條塊關(guān)系，授權(quán)地方具有更大的綜合立法決策權(quán)[14]。

在長江協(xié)同保護(hù)的具體制度立法方面，建構(gòu)長江流域政府之間聯(lián)防聯(lián)控的水安全保障機(jī)制尤為必要。如，在長三角地區(qū)，安徽、江蘇、浙江、上海等雖然都已經(jīng)將河長制納入地方性湖泊管理?xiàng)l例之中，但是區(qū)域之間的法規(guī)還存在沖突和執(zhí)法不能銜接的問題。如何改變長江保護(hù)中地方立法不協(xié)調(diào)的問題，就需要在長江保護(hù)的國家立法中設(shè)立專章建構(gòu)長江流域政府之間聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，改善條塊結(jié)合的協(xié)同立法執(zhí)法決策體制。同時(shí)，在長江保護(hù)的地方立法中，長江經(jīng)濟(jì)帶各行政區(qū)域內(nèi)地方黨委政府也要高度重視水安全協(xié)同保護(hù)的大局觀，在全國人大常委會(huì)主導(dǎo)下進(jìn)行跨行政區(qū)域間協(xié)同立法的法案備案審查，形成水安全綜合立法的地方立法協(xié)同模式。對(duì)于跨行政區(qū)域的省際協(xié)同立法，為什么需要全國人大常委會(huì)主導(dǎo)立法，這是因?yàn)樵诜ò柑峤蝗舜蟪Ｎ瘯?huì)后，人大常委會(huì)可以根據(jù)需要邀請(qǐng)水利部門、環(huán)保部門、各省市之間領(lǐng)導(dǎo)參加立法會(huì)商程序。在長江保護(hù)立法中，沒有全國人大常委會(huì)的主導(dǎo)，長江流域政府之間聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制就難以合法化。

長江流域政府之間聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的建構(gòu)，需要地方立法的協(xié)同化，從而解決地方性法規(guī)之間的沖突和銜接問題。近年來，安徽長江沿岸因從江蘇、浙江等地“跨省轉(zhuǎn)運(yùn)”固體廢物造成的環(huán)境污染案件頻繁，如“1·26”長江安徽段跨省非法傾倒固廢案、“10·12”寶勛精密螺絲(浙江)有限公司重大污染環(huán)境案等。為什么不法分子多選擇往安徽傾倒廢物，其中原因之一是江蘇等地加強(qiáng)了環(huán)境治理的立法執(zhí)法工作。江蘇是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)省份，2017年1月就制定了《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，并在安徽海德化工科技有限公司生態(tài)損害賠償一案中得到適用[15]。2017年12月，中辦、國辦印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，要求從2018年1月1日起，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。2018年8月31日舉行的安徽省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第17次會(huì)議審議通過了《安徽省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，使得生態(tài)環(huán)境損害賠償于法有據(jù)。2018年9月28日上午，“10·12”跨省污染長江環(huán)境案在蕪湖宣判，一審判處被告單位污染環(huán)境罪外，法院還判決各附帶民事訴訟被告單位及被告人連帶賠償因非法處置危險(xiǎn)廢物和非法傾倒固體廢膠木產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、應(yīng)急處置費(fèi)用、鑒定評(píng)估費(fèi)用合計(jì)6 657 850.37元[16]。由此可見，區(qū)域之間的協(xié)同立法建立在各地方完善自身地方立法的基礎(chǔ)上。

(二) 授權(quán)立法建構(gòu)水資源和水生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法機(jī)制

為什么要制定長江保護(hù)法，其規(guī)范的對(duì)象不僅是在“塊塊”的長江經(jīng)濟(jì)帶政府之間水安全立法執(zhí)法中，更主要是解決我國水資源與水生態(tài)環(huán)境分開執(zhí)法的問題，謀求在國家法律框架下厘清《水法》與《水污染防治法》等法律在地方操作層面的銜接關(guān)系。因此，在目前我國中央層面的《水法》和《水污染防治法》等還呈現(xiàn)部門分割的情況下，長江保護(hù)立法可以授權(quán)地方先行進(jìn)行綜合立法決策改革。

黨的十八大以來，中央提出了關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的新思想、新舉措，對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《水法》在內(nèi)的相關(guān)法律等進(jìn)行了修訂修正，出臺(tái)了黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案，強(qiáng)化了自然資源部、生態(tài)環(huán)境部的職能，這些都為建構(gòu)水資源和水生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法機(jī)制打下了基礎(chǔ)。在長江經(jīng)濟(jì)帶，可以整合《水污染防治法》和《水法》的交叉條款，試驗(yàn)建立區(qū)域間行政部門的綜合執(zhí)法制度，形成兼顧流域和行政區(qū)劃特點(diǎn)的水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理體系和生態(tài)流量保障制度等。各地區(qū)的人大也可以建立交流渠道，通過協(xié)商起草、分別審議、協(xié)同頒布的形式[17]，構(gòu)筑水資源和水生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法機(jī)制的會(huì)商制度，在各自的行政區(qū)劃內(nèi)打破因部門立法造成的水質(zhì)和水量分離保護(hù)問題。

長江經(jīng)濟(jì)帶雖然水資源豐富，但也要注意水生態(tài)環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)防范。近些年來，隨著長江沿岸城市化進(jìn)程的加快以及長三角一體化上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，人民群眾對(duì)實(shí)現(xiàn)長江經(jīng)濟(jì)帶水資源的優(yōu)質(zhì)供給以及水資源的可持續(xù)利用更加關(guān)心，如何做到生態(tài)環(huán)境保護(hù)與發(fā)展的雙贏，也成為長江經(jīng)濟(jì)帶水安全立法工作的首要任務(wù)。由于地方政府需要規(guī)劃地方經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、生態(tài)和文化發(fā)展的全局，所以中央可以授權(quán)長江經(jīng)濟(jì)帶地方政府將《水法》和《水污染防治法》整合起來的立法試驗(yàn)權(quán)，建立地方性乃至流域性的整體性“清潔水法”或“長江法”。如，為了防范長江沿岸跨省的固體廢物傾倒，可以建立流域性水生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范綜合管理協(xié)商機(jī)制，通過對(duì)船舶運(yùn)輸?shù)墓腆w廢物的界定，解決環(huán)保部門難以介入船舶運(yùn)輸固體廢物管理的問題，加強(qiáng)跨省之間水上和水下運(yùn)輸?shù)呢涍\(yùn)管理規(guī)范，克服《水污染防治法》和《水法》分開立法帶來的執(zhí)法碎片化問題[18]。

(三) 長三角區(qū)域在水安全立法協(xié)同立法執(zhí)法機(jī)制建構(gòu)中應(yīng)發(fā)揮的作用

為了實(shí)施長三角一體化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，2018年由長三角聯(lián)合辦公室編制的《長三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃(2018—2020)》指出，要立足地方人大職能，發(fā)揮地方協(xié)同立法對(duì)長三角一體化發(fā)展的推動(dòng)作用。

2014年，蘇浙皖滬四地從建構(gòu)大氣污染防治區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制為抓手，建立了大氣污染區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制，并取得了一些成績，目前三省一市正在進(jìn)行水污染防治協(xié)同立法項(xiàng)目探索，但仍然面臨著一些問題。例如皖浙兩省于2018年10月中旬簽署了《關(guān)于新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議》，這是全國首個(gè)跨省流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，但上下游在水體的功能、標(biāo)準(zhǔn)、管理上存在不協(xié)調(diào)。因此，如何處理區(qū)域協(xié)同合作發(fā)展中的各省(市)利益平衡，需要尊重市場規(guī)律和行政協(xié)定的拘束力，這就是三省一市進(jìn)行長江保護(hù)區(qū)域協(xié)同立法要思考解決的法規(guī)問題。換言之，要想更好地實(shí)現(xiàn)長江經(jīng)濟(jì)帶水資源管理，就需要加強(qiáng)地方政府之間行政協(xié)定的法律效力。

隨著十九大報(bào)告提出了“依法立法”原則，以及我國《立法法》將城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)立法權(quán)下放，這為地方政府推進(jìn)區(qū)域協(xié)同立法提供了機(jī)會(huì)，也帶來了責(zé)任壓力。地方政府應(yīng)積極謀求在國家憲法和法律框架下厘清地方性法規(guī)與國家法律的銜接關(guān)系以及地方性法規(guī)之間的協(xié)調(diào)工作。目前我國區(qū)域間合作主要是由政府間行政協(xié)議為主體的，這是因?yàn)檫@些行政協(xié)議是市場機(jī)制對(duì)資源配置起決定作用的體現(xiàn)，有利于政府解決現(xiàn)實(shí)存在什么樣的問題，所以行政協(xié)議的內(nèi)容往往就更有針對(duì)性和可操作性。可是，地方政府不是立法主體，地方政府間的行政協(xié)定不是地方性法規(guī)和規(guī)章，并沒有法規(guī)效力。地方政府之間的行政協(xié)定須經(jīng)地方人大批準(zhǔn)和法規(guī)化后才能成為地方性法規(guī)。即便行政協(xié)議轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)的時(shí)機(jī)不成熟，也可以通過地方性規(guī)章來落實(shí)。因此，建立科學(xué)有力的區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制，就需要發(fā)揮市場對(duì)資源配置的決定作用，確立政府間行政協(xié)議的法規(guī)或規(guī)章效力，從而從行動(dòng)方案上落實(shí)長三角一體化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。一方面，在國家層面的長江保護(hù)法出臺(tái)之前，長三角區(qū)域的地方政府可以分別從湖泊濕地保護(hù)協(xié)定、水權(quán)協(xié)定、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、跨區(qū)域固體廢物轉(zhuǎn)移、跨區(qū)域環(huán)境糾紛處理等方面簽訂具體的行政協(xié)定，從局部到整體、從地方到中央逐步摸索出一套綜合性執(zhí)法的法治化機(jī)制。另一方面，即便國家層面的長江保護(hù)法出臺(tái)后，也不能完全希望于“畢其功于一‘法’”，長江水資源與水環(huán)境綜合保護(hù)還是需要地方立法等落實(shí)配套。因此，通過立法確認(rèn)長三角一體化中行政協(xié)定等公共政策的功能，這樣才能從法律體系的內(nèi)部協(xié)調(diào)性中尋找到保障長江經(jīng)濟(jì)帶水安全的具體方案。