國(guó)務(wù)院、省級(jí)政府行政區(qū)劃變更決策機(jī)制法治化問(wèn)題研究

盡管?chē)?guó)務(wù)院、省級(jí)政府行政區(qū)劃變更決策機(jī)制存在法治基因不足的先天缺陷，但是我國(guó)卻仍未就此有針對(duì)性地構(gòu)建社會(huì)公眾廣泛參與、地方權(quán)力機(jī)關(guān)有效制衡和行政區(qū)劃變更爭(zhēng)議預(yù)防等必要的補(bǔ)強(qiáng)機(jī)制。根據(jù)行政區(qū)劃變更決策機(jī)制法治化形態(tài)可以多樣化的研究結(jié)論，在尊重我國(guó)現(xiàn)行憲法已為國(guó)務(wù)院、省級(jí)政府分別配置行政區(qū)劃變更決定權(quán)的框架下，提升其行政區(qū)劃變更決策機(jī)制法治化水平的改革方案主要包括構(gòu)建公眾參與的法定必經(jīng)程序、賦予地方權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)議決權(quán)、設(shè)立專(zhuān)門(mén)組織以預(yù)防行政區(qū)劃變更爭(zhēng)議和完善行政區(qū)劃變更法律責(zé)任追究機(jī)制等內(nèi)容。

在沿襲中華蘇維埃共和國(guó)臨時(shí)中央政府《劃分行政區(qū)域暫行條例》的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上[1]，中華人民共和國(guó)在成立之時(shí)，就立即啟動(dòng)了行政區(qū)劃變更機(jī)制的法治化建設(shè)進(jìn)程。為此，當(dāng)時(shí)的內(nèi)務(wù)部和政務(wù)院先后在1949年12月和1952年11月分別頒發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)一行政區(qū)劃變更權(quán)限的規(guī)定》和《關(guān)于處理行政區(qū)劃變更事項(xiàng)的規(guī)定》。不過(guò)，令人遺憾的是，我國(guó)此后的行政區(qū)劃變更機(jī)制法治化建設(shè)進(jìn)程，不僅因?yàn)椤拔母铩钡仍蚨鴼v經(jīng)急速大幅倒退階段，而且此后再也未能返回法治化軌道。這其中，基于行政區(qū)劃在地方權(quán)責(zé)及利益分配機(jī)制中的基礎(chǔ)性、龐雜性，以及行政區(qū)劃變更問(wèn)題自身的敏感性，不僅少有學(xué)者及文獻(xiàn)對(duì)行政區(qū)劃變更決策機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)和深入研究，甚至就連國(guó)務(wù)院于2018年11月發(fā)布的《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》也未能就此問(wèn)題取得實(shí)質(zhì)性的改革突破。鑒于此，對(duì)承擔(dān)絕大部分行政區(qū)劃變更事宜之國(guó)務(wù)院、省級(jí)政府行政區(qū)劃變更決策機(jī)制的法治化問(wèn)題進(jìn)行研究實(shí)屬必要。另外，本文還將包括還原行政區(qū)劃變更機(jī)制在憲法學(xué)理論中的應(yīng)有地位，并喚醒法學(xué)界對(duì)行政區(qū)劃變更機(jī)制及理論能給予“起碼的關(guān)注和回應(yīng)”。[2]為此，本文圍繞如何對(duì)國(guó)務(wù)院、省級(jí)政府行政區(qū)劃變更決定權(quán)施以有效法律規(guī)制這一主線（下文除特別指明，行政區(qū)劃變更決策機(jī)制不涉及全國(guó)人大的行政區(qū)劃變更決定權(quán)）就如下問(wèn)題展開(kāi)研究：國(guó)務(wù)院、省級(jí)政府行政區(qū)劃變更決策機(jī)制的法治化現(xiàn)狀、行政區(qū)劃變更決策機(jī)制的法治化形態(tài)，以及如何根據(jù)此法治化形態(tài)對(duì)國(guó)務(wù)院、省級(jí)政府行政區(qū)劃變更決策機(jī)制進(jìn)行改革和完善。

一、國(guó)務(wù)院、省級(jí)政府行政區(qū)劃變更決策機(jī)制的法治化現(xiàn)狀

行政區(qū)劃變更決策機(jī)制是指行政區(qū)劃變更決定主體及其他相關(guān)主體針對(duì)特定行政區(qū)劃變更事宜就具體的變更方案進(jìn)行溝通、討論、協(xié)商，并最終作出行政區(qū)劃變更決定的方式和程序等制度性安排。依據(jù)憲法及《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》等相關(guān)規(guī)定，考慮到國(guó)務(wù)院行政區(qū)劃變更決策機(jī)制和省級(jí)政府行政區(qū)劃變更決策機(jī)制僅在行政區(qū)劃變更決定主體和行政區(qū)劃變更對(duì)象等方面存在少許差異，故而本文選擇對(duì)兩者的法治化現(xiàn)狀進(jìn)行集中研究和分析。

（一）行政機(jī)關(guān)的行政區(qū)劃變更決定權(quán)存在法治基因不足缺陷

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行憲法，除了省、自治區(qū)、直轄市的建置和特別行政區(qū)的設(shè)立等行政區(qū)劃變更事宜分別由全國(guó)人大批準(zhǔn)、決定外，其余所有行政區(qū)劃變更事宜的決定權(quán)則都被分別配置給了國(guó)務(wù)院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府。具體情況，可參見(jiàn)表1。

表1 我國(guó)行政區(qū)劃變更決定權(quán)配置圖

根據(jù)表1，不難看出，在選擇誰(shuí)來(lái)承擔(dān)行政區(qū)劃變更決定權(quán)這一關(guān)鍵問(wèn)題上，我國(guó)既沒(méi)有徹底堅(jiān)持中央機(jī)關(guān)決策型模式，也沒(méi)有徹底堅(jiān)持權(quán)力機(jī)關(guān)決策型模式，而是選擇了中央機(jī)關(guān)決策與地方機(jī)關(guān)決策共存，以及權(quán)力機(jī)關(guān)決策與行政機(jī)關(guān)決策共存的模式。[3](P68-70)但問(wèn)題是，國(guó)務(wù)院、省級(jí)政府行政區(qū)劃變更決定權(quán)卻存在法治基因不足的先天缺陷：一方面，從國(guó)家機(jī)關(guān)屬性角度看，由于國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府都屬于行政機(jī)關(guān)，而非權(quán)力機(jī)關(guān)，故而其無(wú)法更好地滿(mǎn)足行政區(qū)劃變更的民主性需求。因?yàn)?，不論是在行政區(qū)劃變更對(duì)社會(huì)公眾權(quán)益所造成的影響上，還是就行政區(qū)劃變更自身所必須考量的政治、經(jīng)濟(jì)、歷史和文化等因素之各自權(quán)重而言，由于暫時(shí)還無(wú)法找到一種非?？茖W(xué)的方法以對(duì)其作出精準(zhǔn)評(píng)估和比較，故而，最好的對(duì)策其實(shí)應(yīng)是通過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)的民主議決方式以彌補(bǔ)相關(guān)不足。另一方面，從國(guó)家機(jī)關(guān)層級(jí)角度看，由于省級(jí)政府屬于地方機(jī)關(guān)，故而為其配置行政區(qū)劃變更決定權(quán)的最大風(fēng)險(xiǎn)之一就在于其往往會(huì)因囿于地方利益的考量而忽略行政區(qū)劃變更的整體性。例如，實(shí)踐中，湖南省人民政府竟然通過(guò)下達(dá)指標(biāo)任務(wù)的運(yùn)動(dòng)型方式來(lái)批量推進(jìn)撤鄉(xiāng)減鎮(zhèn)工作，以至于全省僅用一年時(shí)間就減少了527個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。[4]而問(wèn)題是，此舉顯然與行政區(qū)劃變更應(yīng)堅(jiān)持的個(gè)別、審慎和科學(xué)等原則相違背。另外，由于目前我國(guó)不僅沒(méi)有就行政區(qū)劃變更的實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)制定《行政區(qū)劃法》《省組織法》或《縣組織法》等法律[5]，而且《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》也存在內(nèi)容不夠全面，以及效力層級(jí)依舊屬于行政法規(guī)等諸多立法缺陷。如此一來(lái)，這不僅使國(guó)務(wù)院、省級(jí)政府之行政區(qū)劃變更決定權(quán)本就存在的諸多缺陷無(wú)法得到足夠補(bǔ)強(qiáng)，而且還會(huì)因?yàn)槿狈ψ兏鼧?biāo)準(zhǔn)而存在助長(zhǎng)其恣意行使行政區(qū)劃變更決定權(quán)的可能。

（二）公眾參與仍未成為行政區(qū)劃變更決策過(guò)程中的必經(jīng)程序

一方面，我國(guó)現(xiàn)行憲法沒(méi)有為社會(huì)公眾配置行政區(qū)劃變更決定權(quán)。對(duì)于凡是有行政區(qū)劃的國(guó)家來(lái)說(shuō)，由于行政區(qū)劃變更必然涉及國(guó)家權(quán)力的重新配置，故而行政區(qū)劃變更決定權(quán)當(dāng)然不會(huì)被單獨(dú)配置給社會(huì)民眾，相反卻必須交由國(guó)家來(lái)控制，且一般是交由憲法或法律授權(quán)的特定國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)行使。當(dāng)然，在這里，需要特別注意的是，肯定國(guó)家的行政區(qū)劃變更決定權(quán)，卻并不意味著社會(huì)民眾就不能分享該項(xiàng)權(quán)力。畢竟，行政區(qū)劃變更在重新配置國(guó)家權(quán)力的同時(shí)，也必然會(huì)對(duì)社會(huì)民眾的特定權(quán)益造成諸多直接或間接的影響。對(duì)此，德國(guó)和意大利等國(guó)家就是通過(guò)全民公決制度以保證社會(huì)公眾能夠分享該項(xiàng)權(quán)力。但是，就我國(guó)大陸地區(qū)來(lái)看，由于缺少地方自治傳統(tǒng)等原因，故而暫時(shí)不宜推行社會(huì)公眾可以分享行政區(qū)劃變更決定權(quán)的決策模式。

另一方面，公眾參與仍未成為行政區(qū)劃變更決策過(guò)程中的法定必經(jīng)程序。從理論上來(lái)看，不允許社會(huì)公眾分享行政區(qū)劃變更決定權(quán)，卻并不必然意味著社會(huì)公眾就不應(yīng)或不能參與到行政區(qū)劃變更決策過(guò)程中來(lái)。事實(shí)上，早在1961年，國(guó)務(wù)院就曾專(zhuān)門(mén)頒發(fā)《關(guān)于調(diào)整行政區(qū)劃必須同群眾商量的通知》，要求“今后各地在進(jìn)行調(diào)整行政區(qū)劃的工作中，都必須注意通過(guò)各種方式，征求當(dāng)?shù)厝罕娀蛉罕姶砗透刹康囊庖?jiàn)，組織他們對(duì)調(diào)整方案進(jìn)行認(rèn)真的充分的討論”。但令人遺憾的是，也許是出于過(guò)分擔(dān)心行政區(qū)劃變更可能會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)潛在風(fēng)險(xiǎn)的考量，目前我國(guó)不僅沒(méi)有認(rèn)真貫徹和執(zhí)行這一具有較強(qiáng)法治理念的規(guī)定，相反卻在行政區(qū)劃變更決策模式上走向了另一極端，即把社會(huì)公眾基本排除在行政區(qū)劃變更決策過(guò)程之外?？梢哉f(shuō)，在絕大多數(shù)情況下，社會(huì)公眾連起碼的參與權(quán)和知情權(quán)都不享有。與之相反，相較于國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》和《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》所規(guī)定的重大行政決策機(jī)制而言，公眾參與和合法性審查等制度一樣都屬于其必經(jīng)程序之一。由此可見(jiàn)，對(duì)于地位并不一定弱于甚至強(qiáng)于重大行政決策事項(xiàng)的行政區(qū)劃變更決策事項(xiàng)而言，其自然也應(yīng)將公眾參與確立為必經(jīng)程序。

（三）地方權(quán)力機(jī)關(guān)不享有行政區(qū)劃變更決策的實(shí)質(zhì)性否決權(quán)

國(guó)務(wù)院、省級(jí)政府所負(fù)責(zé)行政區(qū)劃變更事宜的申報(bào)進(jìn)程可以分為兩類(lèi)：一是主動(dòng)變更制，即根據(jù)民政部《關(guān)于對(duì)國(guó)發(fā)[1993]38號(hào)文件具體問(wèn)題的解釋》第19條規(guī)定，在具有政治、軍事、外交等極其特殊情況的地方，相關(guān)設(shè)立縣級(jí)市的行政區(qū)劃變更程序，一般是由國(guó)家有關(guān)部門(mén)共同認(rèn)定，然后上報(bào)國(guó)務(wù)院進(jìn)行審批。另一是逐級(jí)上報(bào)審批制，即根據(jù)《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》第2條規(guī)定，有關(guān)地方政府逐級(jí)向上一級(jí)政府上報(bào)行政區(qū)劃變更申請(qǐng)，并最終上報(bào)省級(jí)政府或國(guó)務(wù)院進(jìn)行審批。相關(guān)情況參見(jiàn)圖1。

圖1 縣級(jí)行政區(qū)劃變更事宜逐級(jí)上報(bào)審批制運(yùn)行圖

這其中，由于主動(dòng)變更制的適用情況極其有限，故本文僅對(duì)逐級(jí)上報(bào)審批制進(jìn)行分析。根據(jù)圖1，不難發(fā)現(xiàn)，實(shí)行逐級(jí)上報(bào)審批制的行政區(qū)劃變更過(guò)程系由各級(jí)政府及其主管部門(mén)所控制和壟斷。隨之，實(shí)踐中，在絕大部分情況下，相關(guān)行政區(qū)劃變更過(guò)程既不向社會(huì)公眾開(kāi)放，也不向包括權(quán)力機(jī)關(guān)在內(nèi)的其他國(guó)家機(jī)關(guān)開(kāi)放?？梢哉f(shuō)，除了行政區(qū)劃變更決定主體及具體職能部門(mén)中的少數(shù)黨政決策者、主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人員外，包括地方權(quán)力機(jī)關(guān)在內(nèi)的其他國(guó)家機(jī)關(guān)及工作人員和社會(huì)公眾一樣都很難獲得知曉和參與行政區(qū)劃變更過(guò)程的機(jī)會(huì)。[6](P145-149)對(duì)此，正如有觀點(diǎn)所言：“各地在作鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整時(shí)，市縣政府?dāng)M訂好有關(guān)調(diào)整方案，報(bào)省級(jí)政府批準(zhǔn)，整個(gè)過(guò)程完全是在行政框架內(nèi)‘秘密'進(jìn)行，而作為本行政區(qū)域權(quán)力機(jī)關(guān)的省、市、縣人大常委會(huì)，乃至作為直接當(dāng)事者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大自始至終都被晾在了一邊，直到省政府的決定下達(dá)后才知道詳情?！盵7]如此一來(lái)，這自然就使得我國(guó)行政區(qū)劃變更決策機(jī)制的民主性和公開(kāi)性受到嚴(yán)重影響并大打折扣。對(duì)此，也正如馬懷德教授所言：“我國(guó)行政區(qū)劃的變更完全依靠國(guó)家機(jī)關(guān)的提議、審批等內(nèi)部程序進(jìn)行，對(duì)公眾是不開(kāi)放的，缺乏民主參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等必要環(huán)節(jié)，甚至地方權(quán)力機(jī)關(guān)都無(wú)權(quán)決定轄區(qū)內(nèi)區(qū)劃的變更?！盵8]

目前，盡管有些地方已經(jīng)開(kāi)始對(duì)行政機(jī)關(guān)壟斷行政區(qū)劃變更決策過(guò)程的做法作了一定程度的改革，即要求地方政府向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告或備案有關(guān)行政區(qū)劃變更事宜。例如，《浙江省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》第5條第1項(xiàng)就規(guī)定：“本行政區(qū)域內(nèi)的下列事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)征求本級(jí)人大常委會(huì)意見(jiàn)后，再按照審批權(quán)限報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)，并將批準(zhǔn)情況報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)備案：行政區(qū)域的調(diào)整方案和行政區(qū)域名稱(chēng)變更、政府駐地的遷移?！钡珕?wèn)題是，在這些行政區(qū)劃變更決策過(guò)程中，地方人大常委會(huì)意見(jiàn)的效力卻僅限于參考性質(zhì)，而并不具有實(shí)質(zhì)意義上的否決權(quán)。如此一來(lái)，這就使得社會(huì)公眾原本還可以經(jīng)由權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政區(qū)劃變更方案表達(dá)意見(jiàn)的路徑也被阻斷，進(jìn)而，國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府的行政區(qū)劃變更決定權(quán)就基本處于缺乏有效外部制約的境地。

（四）行政區(qū)劃變更爭(zhēng)議不屬于行政復(fù)議或行政訴訟受案范圍

不可否認(rèn)的是，不論我們采用何種方式以最大限度平衡各方利益，任何行政區(qū)劃變更方案都不可能同時(shí)獲得地方政府或所有社會(huì)公眾的滿(mǎn)意。也就是說(shuō)，從理論上來(lái)看，行政區(qū)劃變更爭(zhēng)議的產(chǎn)生幾乎無(wú)法避免，且既可能產(chǎn)生于中央政府與地方政府之間，也可能產(chǎn)生于上下級(jí)或同級(jí)地方政府之間，甚至還有可能產(chǎn)生于政府與公民之間。[9]再進(jìn)一步來(lái)看，既然行政區(qū)劃變更爭(zhēng)議是一種真實(shí)存在，那么，構(gòu)建行政區(qū)劃變更爭(zhēng)議解決機(jī)制就具有必要性和正當(dāng)性。但令人遺憾的是，目前我國(guó)大陸地區(qū)不僅沒(méi)有針對(duì)行政區(qū)劃變更爭(zhēng)議設(shè)立專(zhuān)門(mén)救濟(jì)機(jī)制，而且也沒(méi)有其他替代性的糾紛解決機(jī)制，相反，卻往往是選擇通過(guò)簡(jiǎn)單的強(qiáng)行啟動(dòng)或否決申請(qǐng)這兩種行政命令方式來(lái)解決上下級(jí)或同級(jí)政府之間的行政區(qū)劃變更爭(zhēng)議。例如，2003年，貴州省的六枝特區(qū)和赫章縣都曾通過(guò)各自上級(jí)政府向貴州省政府提交了擬更名為夜郎縣的申請(qǐng)，但是，貴州省均否決了相關(guān)申請(qǐng)。另外，又由于行政區(qū)劃變更申請(qǐng)不能越級(jí)申報(bào)，以至于這兩個(gè)地方的變更請(qǐng)示都未能進(jìn)入國(guó)務(wù)院審批階段。[10](P157)在這里，盡管六枝特區(qū)或赫章縣都認(rèn)為貴州省政府不予上報(bào)國(guó)務(wù)院的決定損害了其自身利益，但是卻都只能最終選擇服從貴州省政府的否決性決定，因?yàn)槠涓緵](méi)有其他救濟(jì)途徑可供選擇。另外，實(shí)踐中，盡管也早已出現(xiàn)多起地方民眾向法院提起行政區(qū)劃變更訴訟的案例，但是，無(wú)一例外的是，這些案件都因不屬于行政訴訟受案范圍而未能獲得立案。最后，就檢索情況來(lái)看，目前也尚未發(fā)現(xiàn)有地方已經(jīng)出現(xiàn)允許民眾可以就行政區(qū)劃變更事宜提起行政復(fù)議的相關(guān)案例。

二、行政區(qū)劃變更決策機(jī)制的法治化形態(tài)比較

誠(chéng)然，在法治現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中，我們絕不應(yīng)把包括西方在內(nèi)的域外經(jīng)驗(yàn)或法治形態(tài)奉為圭臬。但是，毫無(wú)疑問(wèn)的是，在探索中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的過(guò)程中，我們也絕不能悖逆全球化的時(shí)代潮流，相反卻應(yīng)主動(dòng)吸收和積極采納能夠反映世界法律文明通行規(guī)則的一些西方法治經(jīng)驗(yàn)。[11]由此，在推進(jìn)我國(guó)行政區(qū)劃變更決策機(jī)制法治現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中，必要功課之一就是考察域外行政區(qū)劃變更決策機(jī)制的法治化情況，從而以觀察自身不足，并尋找解決路徑。

（一）代議機(jī)關(guān)決策型與行政機(jī)關(guān)決策型

盡管行政區(qū)劃變更決定權(quán)最終應(yīng)由國(guó)家來(lái)負(fù)責(zé)行使，但是，對(duì)于究竟該將此項(xiàng)權(quán)力配置給何種屬性國(guó)家機(jī)關(guān)這一關(guān)鍵問(wèn)題而言，世界各國(guó)并沒(méi)有作出同一選擇。

一方面，有近49個(gè)國(guó)家的憲法明確將行政區(qū)劃變更決定權(quán)只配置給代議機(jī)關(guān)，這在147個(gè)涉及行政區(qū)劃變更制度之國(guó)家的憲法中，占比高達(dá)32.7%。其中，根據(jù)相關(guān)憲法條文的具體表述方式來(lái)看，具體配置方式又主要分為三種：第一，從總體上將行政區(qū)劃變更決定權(quán)明確規(guī)定為代議機(jī)關(guān)的法定職權(quán)之一。第二，通過(guò)將行政區(qū)劃變更法律屬性定性為立法行為的方式將行政區(qū)劃變更決定權(quán)配置給代議機(jī)關(guān)。第三，明確將行政區(qū)劃變更決定權(quán)配置給代議機(jī)關(guān)。

另一方面，有些國(guó)家選擇將行政區(qū)劃變更決定權(quán)同時(shí)配置給代議機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。其中，可能是基于減輕代議機(jī)關(guān)工作量等原因，這些國(guó)家又往往作出將行政區(qū)劃變更決定權(quán)在代議機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間進(jìn)行適度整體分解的理性選擇，即一般將高層級(jí)行政區(qū)劃變更事宜的決定權(quán)配置給代議機(jī)關(guān)，而將低層級(jí)行政區(qū)劃變更事宜的決定權(quán)配置給行政機(jī)關(guān)，且變更決定主體在各自行使行政區(qū)劃變更決定權(quán)時(shí)相互獨(dú)立、互不干涉。當(dāng)然，至于該項(xiàng)權(quán)力究竟被配置給哪一行政機(jī)關(guān)，不同國(guó)家的選擇也不盡相同。其中，有的國(guó)家將其配置給中央政府或地方政府，有的國(guó)家則將其配置給總統(tǒng)。

（二）社會(huì)參與決策型與排斥社會(huì)參與決策型

根據(jù)明確涉及行政區(qū)劃變更制度之147個(gè)國(guó)家的憲法文本來(lái)看，盡管絕大部分國(guó)家都不允許社會(huì)公眾分享行政區(qū)劃變更決定權(quán)，但是，仍有德國(guó)和意大利等少數(shù)國(guó)家通過(guò)設(shè)置前置性的全民公決或其他類(lèi)似公民投票制度以保障社會(huì)公眾在部分行政區(qū)劃變更事宜上能夠分享到相應(yīng)的行政區(qū)劃變更決定權(quán)，即如果相關(guān)行政區(qū)劃變更方案無(wú)法獲得一定數(shù)量社會(huì)公眾的支持，則其無(wú)法被提交國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行最終審議。例如，根據(jù)《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》第29條規(guī)定，德國(guó)在組建新州或?qū)ζ溥M(jìn)行重新劃界時(shí)，就必須先要在相關(guān)各州舉行全民公決，且只有獲得全民公決支持后，變更方案才能被提交國(guó)家議會(huì)進(jìn)行最終表決，否則，行政區(qū)劃變更程序?qū)⒈唤K止。[12](P181-182)其中，就具體案例來(lái)看，在1996年，關(guān)于柏林和勃蘭登堡州準(zhǔn)備合并的行政區(qū)劃變更方案，就是因?yàn)椴m登堡州沒(méi)有通過(guò)全民公決而被迫流產(chǎn)。[13]另外，對(duì)于其他不允許社會(huì)公眾分享行政區(qū)劃變更決定權(quán)的絕大多數(shù)國(guó)家而言，其雖然在行政區(qū)劃變更決策過(guò)程中沒(méi)有實(shí)行全民公決制度或其他類(lèi)似公民投票制度，但是卻往往會(huì)通過(guò)實(shí)行公開(kāi)制度以充分保障社會(huì)公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。最后，即使有些排斥社會(huì)公眾參與行政區(qū)劃變更決策過(guò)程的國(guó)家也沒(méi)有實(shí)行行政區(qū)劃變更公開(kāi)制度，但是由于其將行政區(qū)劃變更決定權(quán)配置給了代議機(jī)關(guān)，如此一來(lái)，則在一定程度上通過(guò)間接民主的形式彌補(bǔ)了社會(huì)公眾無(wú)法參與行政區(qū)劃變更決策過(guò)程的不足?？偠灾M管允許社會(huì)公眾分享國(guó)家行政區(qū)劃變更決定權(quán)并非各國(guó)的一致選擇，但是，構(gòu)建特定機(jī)制以保證行政區(qū)劃變更決策過(guò)程的民主性和公開(kāi)性卻是法治國(guó)家的不二選擇。

（三）中央機(jī)關(guān)決策型與地方機(jī)關(guān)決策型

在行政區(qū)劃變更決定權(quán)的縱向配置問(wèn)題上，世界各國(guó)的選擇也不盡相同。第一，大部分國(guó)家都按行政層級(jí)高低對(duì)行政區(qū)劃變更事宜進(jìn)行分類(lèi)，并根據(jù)分類(lèi)結(jié)果再將行政區(qū)劃變更決定權(quán)分別配置給中央機(jī)關(guān)和地方機(jī)關(guān)，即中央機(jī)關(guān)往往負(fù)責(zé)高級(jí)地方層級(jí)的行政區(qū)劃變更事宜，而地方機(jī)關(guān)則往往負(fù)責(zé)低級(jí)地方層級(jí)的行政區(qū)劃變更事宜。第二，絕大部分行使行政區(qū)劃變更決定權(quán)的中央機(jī)關(guān)都是代議機(jī)關(guān)，同時(shí)，更為關(guān)鍵的是，如果未取得地方代議機(jī)關(guān)的事先同意，那么中央代議機(jī)關(guān)則無(wú)權(quán)作出肯定性的行政區(qū)劃變更決定。例如，美國(guó)憲法第4條第3款就規(guī)定，未經(jīng)相關(guān)州議會(huì)的同意，國(guó)會(huì)不得批準(zhǔn)合并兩州或從數(shù)州分出部分區(qū)域以組成新州。[14](P618)第三，絕大部分行使行政區(qū)劃變更決定權(quán)的地方機(jī)關(guān)都是代議機(jī)關(guān)，而且地方代議機(jī)關(guān)有權(quán)獨(dú)立行使行政區(qū)劃變更決定權(quán)，理由是實(shí)體性的變更標(biāo)準(zhǔn)和程序性的變更制度都已事先由憲法或法律作出規(guī)定。

總而言之，一方面，不僅大部分國(guó)家將行政區(qū)劃變更決定權(quán)配置給中央機(jī)關(guān)中的代議機(jī)關(guān)，而且往往通過(guò)賦予地方代議機(jī)關(guān)前置性的否決權(quán)以限制中央代議機(jī)關(guān)的行政區(qū)劃變更決定權(quán)。另一方面，不僅大部分國(guó)家允許地方代議機(jī)關(guān)享有針對(duì)其轄區(qū)的行政區(qū)劃變更決定權(quán)，而且往往通過(guò)法律事先規(guī)定變更標(biāo)準(zhǔn)和變更程序等方式來(lái)限制地方代議機(jī)關(guān)的行政區(qū)劃變更決定權(quán)。

（四）行政區(qū)劃變更爭(zhēng)議解決機(jī)制的排斥與選擇

在是否敢于直面行政區(qū)劃變更爭(zhēng)議，以及是否努力構(gòu)建行政區(qū)劃變更爭(zhēng)議解決機(jī)制等問(wèn)題上，并非所有國(guó)家都做出相同選擇。

一方面，由于很多國(guó)家在行政區(qū)劃變更過(guò)程中都設(shè)置了事先征求社會(huì)公眾及地方代議機(jī)關(guān)意見(jiàn)的制度，且這些意見(jiàn)又往往具有實(shí)質(zhì)性的法律效力，故而，我們有理由認(rèn)為，對(duì)于在相關(guān)意見(jiàn)獲得充分尊重后仍然對(duì)行政區(qū)劃變更決定產(chǎn)生不滿(mǎn)的社會(huì)公眾或地方政府而言，其應(yīng)當(dāng)負(fù)有為相關(guān)各地方整體利益或其他多數(shù)社會(huì)公眾利益做出必要犧牲的義務(wù)。如此一來(lái)，鑒于已經(jīng)最大限度減少行政區(qū)劃變更爭(zhēng)議出現(xiàn)概率的前提，這些國(guó)家自然就會(huì)主張，另行構(gòu)建行政區(qū)劃變更爭(zhēng)議機(jī)制沒(méi)有必要。

另一方面，盡管有些國(guó)家在行政區(qū)劃變更程序中也設(shè)置了事先征求社會(huì)公眾及地方代議機(jī)關(guān)意見(jiàn)的制度，但是，其仍然構(gòu)建了專(zhuān)門(mén)的行政區(qū)劃變更訴訟制度。例如，在德國(guó)，如果地方政府認(rèn)為行政區(qū)劃變更決定會(huì)使其利益受損，則可以直接向聯(lián)邦憲法法院提起訴訟；如果社會(huì)公眾認(rèn)為行政區(qū)劃變更決定會(huì)使其利益受損，則不是以其個(gè)人名義直接向聯(lián)邦憲法法院提起訴訟，而是聯(lián)名提起集體訴訟。[15]由此可見(jiàn)，德國(guó)對(duì)于行政區(qū)劃變更爭(zhēng)議的事前預(yù)防和事后救濟(jì)方面都做出了很大努力。這同時(shí)也說(shuō)明，在是否一定要構(gòu)建行政區(qū)劃變更爭(zhēng)議解決機(jī)制的選擇上，世界各國(guó)也無(wú)須選擇相同模式，相反，根據(jù)各自國(guó)情作出理性選擇即可。

三、我國(guó)行政區(qū)劃變更決策機(jī)制的法治化改革方案

關(guān)于我國(guó)行政區(qū)劃變更決策機(jī)制的法治化改革方案，較為務(wù)實(shí)的做法應(yīng)是在尊重現(xiàn)行憲法已為國(guó)務(wù)院、省級(jí)政府明確配置行政區(qū)劃變更決定權(quán)的框架下來(lái)進(jìn)行討論，否則，不但可能會(huì)使其行政區(qū)劃變更決策機(jī)制的法治化改革目標(biāo)落空，甚至還有可能進(jìn)一步破壞和惡化基于憲法權(quán)威所取得的已有行政區(qū)劃變更法治化成果。由此，本文將主要針對(duì)現(xiàn)行憲法沒(méi)有涉及的行政區(qū)劃變更決策程序，從民主、公開(kāi)，以及權(quán)力制約等法治視角，提供相關(guān)改革方案。

（一）充分保障社會(huì)公眾在行政區(qū)劃變更決策過(guò)程中的深度參與權(quán)

第一，社會(huì)公眾參與行政區(qū)劃變更決策過(guò)程具有正當(dāng)性和可行性。如果說(shuō)讓行政機(jī)關(guān)分享行政區(qū)劃變更決定權(quán)具有一定的必要性，那么讓社會(huì)公眾分享行政區(qū)劃變更決定權(quán)就不只是具有必要性的問(wèn)題，甚至還具有天然的正當(dāng)性。理由是，相較于代議民主而言，在行政區(qū)劃變更決策機(jī)制中，充分凸顯和保障直接民主的價(jià)值則顯得更有必要。一方面，在代議民主機(jī)制中，代議機(jī)關(guān)仍存在可能與社會(huì)公眾真實(shí)意愿之間出現(xiàn)一定程度脫節(jié)的缺陷；另一方面，對(duì)于任何地方行政區(qū)域而言，其不僅是國(guó)家行政權(quán)力的載體，更是承載社會(huì)公眾日常生活方式和維持地方文化多樣性的載體，且“這種地域文化經(jīng)過(guò)時(shí)間和空間的傳承與兼容，凝聚成一股無(wú)形而強(qiáng)大的力量，時(shí)刻而深層次地影響著該區(qū)域里人們的思維方式和行為方式，并通過(guò)區(qū)域居民的發(fā)揚(yáng)和傳承，逐步滲透并參與到行政區(qū)劃體制設(shè)計(jì)和調(diào)整的過(guò)程中，潛移默化地影響著行政區(qū)劃體制的形成與發(fā)展”[16]。這也就充分說(shuō)明，行政區(qū)劃變更的影響范圍絕不僅僅只局限于具有公法性質(zhì)的國(guó)家或地方，而且也應(yīng)包括具有私法性質(zhì)的社會(huì)公眾在內(nèi)。由此，行政區(qū)劃變更決策過(guò)程就更有理由和義務(wù)來(lái)尊重和體現(xiàn)直接民主，并充分保障社會(huì)公眾在行政區(qū)劃變更事宜上所應(yīng)享有的決策權(quán)、知情權(quán)和意見(jiàn)權(quán)等參與權(quán)。另外，隨著現(xiàn)代化通行效率的大幅提高，以及通信技術(shù)的全面提升，社會(huì)公眾參與行政區(qū)劃變更決策的方式和途徑其實(shí)已經(jīng)非常便捷了。由此可見(jiàn)，為社會(huì)公眾提供廣泛和深度參與行政區(qū)劃變更決策過(guò)程的渠道，并不會(huì)存在任何技術(shù)上的障礙。

第二，我國(guó)行政區(qū)劃變更決策機(jī)制不宜立即推行直接民主制度。盡管社會(huì)公眾參與行政區(qū)劃變更決策過(guò)程具有正當(dāng)性和可行性，但是這并不意味著，我國(guó)也一定要在行政區(qū)劃變更決策過(guò)程中實(shí)行全民公決或其他類(lèi)似公民投票制度。個(gè)中理由，主要包括兩個(gè)方面：一方面，在行政區(qū)劃變更決策過(guò)程中實(shí)行直接民主制度，必定會(huì)出現(xiàn)因社會(huì)公眾觀點(diǎn)各異而難以平衡并進(jìn)而導(dǎo)致決策效率降低的現(xiàn)象，尤其是隨著行政層級(jí)的提升，行政區(qū)劃變更事宜所影響到的社會(huì)公眾數(shù)量更會(huì)呈幾何級(jí)增長(zhǎng)，隨之，行政區(qū)劃變更效率因此而受到的影響則更是難以評(píng)估。更何況，我國(guó)大陸地區(qū)國(guó)土面積廣袤，地方行政層級(jí)多達(dá)4級(jí)，地方行政建制實(shí)體總數(shù)多達(dá)43104個(gè)[17](P1)，且人口總量已近14億人，對(duì)于是否必須在行政區(qū)劃變更決策機(jī)制中實(shí)行直接民主制度，更要持慎重態(tài)度。畢竟，實(shí)行直接民主往往都需要具備一個(gè)基本條件，即這個(gè)組織要么具有區(qū)域性，要么成員數(shù)量有限。另一方面，相較于在行政區(qū)劃變更決策機(jī)制中實(shí)行全民公決制度的國(guó)家而言，我國(guó)其實(shí)并不具備實(shí)行直接民主制度的土壤——議會(huì)政治和地方自治傳統(tǒng)。

第三，公眾參與作為行政區(qū)劃變更決策過(guò)程的法定必經(jīng)程序。盡管我國(guó)暫時(shí)不宜為社會(huì)公眾配置行政區(qū)劃變更決定權(quán)，但是，這卻并不意味著社會(huì)公眾就不具備參與到行政區(qū)劃變更決策過(guò)程中的應(yīng)然權(quán)利。與此相反，黃錦堂就曾主張，不論何種行政區(qū)劃變更決策機(jī)制都應(yīng)充分傾聽(tīng)和尊重社會(huì)公眾的意見(jiàn)，而唯一的區(qū)別其實(shí)僅在于傾聽(tīng)程度可能會(huì)有強(qiáng)弱之分。具體言之，其一，在實(shí)行全民公決制度的變更機(jī)制中，社會(huì)公眾意見(jiàn)會(huì)因直接民主而得以充分表達(dá)；其二，在代議機(jī)關(guān)行使變更決定權(quán)的變更機(jī)制中，社會(huì)公眾意見(jiàn)會(huì)通過(guò)民選代表途徑而得以體現(xiàn)；其三，在政府成立專(zhuān)門(mén)委員會(huì)以行使變更決定權(quán)的變更機(jī)制中，社會(huì)公眾意見(jiàn)可以經(jīng)由專(zhuān)家管道而得以體現(xiàn)；其四，即使在純粹由行政主管機(jī)關(guān)行使變更決定權(quán)的變更機(jī)制中，一般情況下，社會(huì)公眾意見(jiàn)也會(huì)經(jīng)由聽(tīng)證會(huì)途徑而得以體現(xiàn)。[18]根據(jù)這一觀點(diǎn)，筆者建議，我們其實(shí)完全可以借鑒重大行政決策機(jī)制的法治化經(jīng)驗(yàn)，在行政區(qū)劃變更決策過(guò)程中也引入公眾參與機(jī)制。具體言之，可以通過(guò)新聞發(fā)布會(huì)、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)，以及電視廣播等多種途徑，甚至是聽(tīng)證會(huì)[19]、座談會(huì)和民意調(diào)查等方式，將行政區(qū)劃變更信息及時(shí)進(jìn)行全方位公開(kāi)，并以最大誠(chéng)意來(lái)聽(tīng)取社會(huì)公眾的意見(jiàn)。令人欣慰的是，目前已有地方開(kāi)始嘗試允許社會(huì)公眾參與討論行政區(qū)劃變更方案。例如，2016年7月，陜西省勉縣擬撤縣設(shè)市，并更名為定軍山市，就曾發(fā)布《關(guān)于勉縣撤縣設(shè)市公開(kāi)征集市名的通告》。當(dāng)然，也可能會(huì)有人擔(dān)心一旦允許社會(huì)公眾可以就行政區(qū)劃變更方案進(jìn)行公開(kāi)討論，則不僅可能會(huì)使行政區(qū)劃變更方案因爭(zhēng)議不斷而胎死腹中，甚至還有可能會(huì)引發(fā)群體事件。對(duì)此，筆者以為，此種觀點(diǎn)背后其實(shí)隱藏著三個(gè)錯(cuò)誤的預(yù)設(shè)前提：其一，行政區(qū)劃變更程序一旦啟動(dòng)，則變更方案必須要獲得通過(guò)；其二，行政區(qū)劃變更和社會(huì)公眾不存在任何利害關(guān)系，只要行政區(qū)劃變更申請(qǐng)被最終批準(zhǔn)，社會(huì)公眾就必須認(rèn)可和接受，根本沒(méi)有異議的權(quán)利；其三，避免讓社會(huì)公眾知悉行政區(qū)劃變更信息，必定會(huì)減少引發(fā)群體事件的概率。這其中，對(duì)于前兩者而言，其實(shí)根本無(wú)須去證明其內(nèi)含的謬誤性。不過(guò)，就第三點(diǎn)而言，事實(shí)上，結(jié)合已發(fā)生的行政區(qū)劃變更群體事件來(lái)看，無(wú)一例外，其最主要的原因之一都是因?yàn)樯鐣?huì)公眾往往事先對(duì)行政區(qū)劃變更過(guò)程并不知情，且相關(guān)意見(jiàn)沒(méi)有被充分尊重和有效傾聽(tīng)。

（二）賦予地方權(quán)力機(jī)關(guān)在行政區(qū)劃變更決策過(guò)程中的實(shí)質(zhì)議決權(quán)

盡管早有觀點(diǎn)明確主張，“將行政區(qū)的區(qū)域建置和區(qū)域劃分的最后決定權(quán)由政府明確劃歸相應(yīng)級(jí)別的人大及其常委會(huì)，這既體現(xiàn)了憲法原則精神，也可以使這類(lèi)重大決策更為科學(xué)、民主”[7]。但是，就實(shí)際情況來(lái)看，筆者卻不主張將所有行政區(qū)劃變更決策機(jī)制徹底改革為代議機(jī)關(guān)決策型，而僅主張?jiān)谧鹬貒?guó)務(wù)院和省級(jí)政府之行政區(qū)劃變更決定權(quán)的前提下，在變更決策機(jī)制中，為地方權(quán)力機(jī)關(guān)配置前置性的實(shí)質(zhì)議決權(quán)。個(gè)中理由，主要如下：

第一，我國(guó)具有將行政區(qū)劃變更決定權(quán)配置給行政機(jī)關(guān)的歷史傳統(tǒng)。首先，自秦朝實(shí)行郡縣制以來(lái)直至清末皇權(quán)體制解體，我國(guó)就一直實(shí)行皇權(quán)型行政區(qū)劃變更決策機(jī)制，即皇帝對(duì)任何行政區(qū)劃變更事宜都擁有單獨(dú)，且絕對(duì)的決定權(quán)。[20](P511-513)其次，即使在民國(guó)時(shí)期，《省政府組織法》《市組織法》和《縣組織法》等法律也都延續(xù)這一歷史傳統(tǒng)，并明確將部分行政區(qū)劃變更事宜的變更決定權(quán)配置給國(guó)民政府和省政府委員會(huì)等行政機(jī)關(guān)。再次，就目前而言，不論是大陸地區(qū)的國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府，還是我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“行政院”和“內(nèi)政部”，也都各自享有相應(yīng)的行政區(qū)劃變更決定權(quán)。由此可見(jiàn)，尊重國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府的行政區(qū)劃變更決定權(quán)具有歷史合理性。

第二，地方權(quán)力機(jī)關(guān)最適宜代表地方行政建制實(shí)體就行政區(qū)劃變更方案發(fā)表意見(jiàn)。在行政區(qū)劃變更決策過(guò)程中，相關(guān)受影響之地方行政建制實(shí)體的意見(jiàn)無(wú)疑要被尊重和傾聽(tīng)?？蓡?wèn)題是，誰(shuí)最有資格代表這些地方行政建制實(shí)體來(lái)發(fā)表意見(jiàn)呢？從理論上來(lái)看，毫無(wú)疑問(wèn)，地方權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)該是最適格的主體，但是，在我國(guó)大陸地區(qū)行政區(qū)劃變更實(shí)踐中，大部分地方則都將地方政府當(dāng)作最適格的主體。例如，2012年，在南京市溧水和高淳兩地撤縣設(shè)區(qū)的過(guò)程中，兩地縣政府都分別向南京市政府遞交了《關(guān)于同意撤銷(xiāo)溧水縣設(shè)立南京市溧水區(qū)的報(bào)告》和《關(guān)于同意撤銷(xiāo)高淳縣和設(shè)立南京市高淳區(qū)的報(bào)告》。僅根據(jù)這兩個(gè)報(bào)告的名稱(chēng)，我們就可以體會(huì)到，溧水和高淳兩地的縣政府其實(shí)是應(yīng)南京市政府的要求被動(dòng)提交報(bào)告（如果是主動(dòng)，文件名稱(chēng)就應(yīng)該含有“請(qǐng)示”二字）。進(jìn)而，這也就更意味著下級(jí)政府一般不會(huì)對(duì)上級(jí)政府制定的行政區(qū)劃變更方案提出實(shí)質(zhì)性的否決意見(jiàn)。由此可見(jiàn)，只有征求地方權(quán)力機(jī)關(guān)意見(jiàn)，才能既反映地方行政建制實(shí)體的真實(shí)意愿，又會(huì)對(duì)地方政府上報(bào)的行政區(qū)劃變更方案起到一定程度的制約作用。另外，關(guān)于此處的地方權(quán)力機(jī)關(guān)到底是僅指地方人大，還是也可以包括地方人大常委會(huì)？筆者認(rèn)為，我們應(yīng)根據(jù)地方各級(jí)人大實(shí)際的組織架構(gòu)及運(yùn)行狀況，而采取不同的方案。具體如，征求鎮(zhèn)權(quán)力機(jī)關(guān)的意見(jiàn)可以落實(shí)為征求鎮(zhèn)人大的意見(jiàn)，而征求縣級(jí)及其以上地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的意見(jiàn)則可以落實(shí)為征求人大常委會(huì)的意見(jiàn)。這里，還需要注意的是，我們應(yīng)當(dāng)要禁止出現(xiàn)安徽省六安市和河南省伊川縣等地將征求人大常委會(huì)意見(jiàn)錯(cuò)誤地簡(jiǎn)化為征求人大常委會(huì)主任會(huì)議意見(jiàn)的做法，因?yàn)椤兜胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》并未將重大事項(xiàng)決定權(quán)配置給主任會(huì)議。

第三，在行政區(qū)劃變更決策過(guò)程中事先征求地方權(quán)力機(jī)關(guān)意見(jiàn)并不存在制度障礙。目前，盡管大部分地方之涉及地方人大或常委會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，都規(guī)定行政區(qū)劃變更事宜屬于事后向地方權(quán)力機(jī)關(guān)報(bào)告、備案或抄報(bào)的事項(xiàng)，但是，河南、湖北和浙江等地卻采用了前置程序，即相關(guān)行政區(qū)劃變更方案只有獲得同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的事先批準(zhǔn)，然后才能繼續(xù)履行隨后的上報(bào)手續(xù)。事實(shí)上，不少其他類(lèi)型的地方重大事項(xiàng)也都采用了事前向地方權(quán)力機(jī)關(guān)報(bào)告的前置程序。由此可見(jiàn)，在國(guó)務(wù)院、省級(jí)政府行政區(qū)劃變更決策機(jī)制中，為地方權(quán)力機(jī)關(guān)配置前置性的實(shí)質(zhì)議決權(quán)，其實(shí)也并不存在制度上的障礙。

第四，地方權(quán)力機(jī)關(guān)在行政區(qū)劃變更決策過(guò)程中的意見(jiàn)必須能發(fā)揮實(shí)質(zhì)性制約作用。在國(guó)務(wù)院或省級(jí)政府負(fù)責(zé)的行政區(qū)劃變更決策過(guò)程中，如果要想真正發(fā)揮地方權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)地方政府的制約作用，就必須要為地方權(quán)力機(jī)關(guān)配置前置性的實(shí)質(zhì)議決權(quán)，即如果相關(guān)行政區(qū)劃變更方案得不到地方權(quán)力機(jī)關(guān)的肯定性同意，則行政區(qū)劃變更程序?qū)⒈唤K止。對(duì)此，我們完全可以吸收我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“地方制度法”第7條之1第3款規(guī)定的經(jīng)驗(yàn)，即“縣（市）擬與其他直轄市、縣（市）合并改制為直轄市者，相關(guān)直轄市政府、縣（市）政府的共同擬定改制計(jì)劃，經(jīng)各該直轄市議會(huì)、縣（市）議會(huì)同意后，由‘內(nèi)政部'報(bào)請(qǐng)‘行政院'核定之?！贝送?，對(duì)于地方權(quán)力機(jī)關(guān)可能會(huì)基于地方利益保護(hù)需要而利用實(shí)質(zhì)議決權(quán)來(lái)故意終止行政區(qū)劃變更程序的缺陷，我們可以參照1965年日本制定《市町村合并特例法》和1972年英國(guó)制定《地方政府法》的經(jīng)驗(yàn)，以特別立法的方式來(lái)彌補(bǔ)這一缺陷。[21]也就是說(shuō)，對(duì)于那些確有特殊需要，但又因地方權(quán)力機(jī)關(guān)否決而致使變更程序被終止的行政區(qū)劃變更事宜來(lái)說(shuō)，可以由全國(guó)人大通過(guò)專(zhuān)門(mén)決定的方式來(lái)予以直接變更。相關(guān)法理基礎(chǔ)，主要在于行政區(qū)劃自身同時(shí)兼具地方利益和國(guó)家利益的屬性，而一旦當(dāng)?shù)胤嚼媾c國(guó)家利益產(chǎn)生沖突時(shí)，在是否同意行政區(qū)劃變更方案的最終決定權(quán)上，代表國(guó)家整體意志的全國(guó)人大顯然具有可以否決僅代表地方意志之地方人大的權(quán)力。

（三）設(shè)立專(zhuān)門(mén)組織充分協(xié)商和全程參與以預(yù)防行政區(qū)劃變更爭(zhēng)議

第一，不宜立即將行政區(qū)劃變更爭(zhēng)議納入行政復(fù)議或行政訴訟受案范圍。盡管行政區(qū)劃變更爭(zhēng)議是一種真實(shí)存在，但是，筆者卻并不主張?jiān)谖覈?guó)立即將其納入行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍。理由主要包括：一方面，不論是《行政復(fù)議法》，還是2017年新修訂的《行政訴訟法》都未將行政區(qū)劃變更爭(zhēng)議納入受案范圍。此時(shí)，如果強(qiáng)行推進(jìn)的話，則勢(shì)必會(huì)在一定程度上影響到法的穩(wěn)定性。另一方面，不論是行政區(qū)劃變更對(duì)地方行政建制實(shí)體及社會(huì)公眾或其他組織所造成的影響，還是行政區(qū)劃變更自身所需要考量的綜合因素，其實(shí)都具有難以精確計(jì)算性，故而行政機(jī)關(guān)和法院其實(shí)也都不具備認(rèn)識(shí)和解決這些問(wèn)題的能力。隨之，這也就在一定程度上弱化了將其納入行政復(fù)議或行政訴訟受案范圍的正當(dāng)性和可行性。

第二，在民政部門(mén)中設(shè)立專(zhuān)門(mén)組織以應(yīng)對(duì)各種行政區(qū)劃變更異議。既然我國(guó)目前尚不具備構(gòu)建具有事后制約性質(zhì)的行政區(qū)劃變更復(fù)議或行政區(qū)劃變更訴訟制度的空間，那么，我們不妨將這一制約功能進(jìn)行前移，即可以在行政區(qū)劃變更決策階段構(gòu)建具有事前制約性質(zhì)的協(xié)商機(jī)制，從而確保能充分預(yù)防、消化和減少產(chǎn)生行政區(qū)劃變更爭(zhēng)議的可能。正如馬懷德所言，在行政區(qū)劃變更決策過(guò)程中，除了應(yīng)落實(shí)信息公開(kāi)和聽(tīng)取公眾意見(jiàn)等公民參與機(jī)制外，還應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)專(zhuān)家論證機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制等補(bǔ)充機(jī)制。[8]與此同時(shí)，考慮到各具體行政區(qū)劃變更事宜之間的差異性，以及為了節(jié)約成本，筆者建議，可以在省級(jí)民政部門(mén)之區(qū)劃地名機(jī)構(gòu)內(nèi)部另行設(shè)立專(zhuān)門(mén)組織，以完成專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、成本估算和合法性審查等任務(wù)，并受理和解決地方行政建制實(shí)體、社會(huì)公眾及其他組織所提出的異議或意見(jiàn)，從而為行政區(qū)劃變更主管部門(mén)和社會(huì)公眾提供一種良性互動(dòng)的管道。當(dāng)然，也許有人會(huì)主張通過(guò)舉行聽(tīng)證會(huì)以發(fā)揮相關(guān)功能。對(duì)此，我們不僅要謹(jǐn)慎對(duì)待聽(tīng)證制度在當(dāng)下的實(shí)際效果[22]，而且還要注意到聽(tīng)證制度的最大缺陷就是無(wú)法貫穿行政區(qū)劃變更過(guò)程的始終。如此一來(lái)，可以預(yù)見(jiàn)的是，該專(zhuān)門(mén)組織將在一定程度上起到類(lèi)似于申訴、復(fù)議和訴訟等機(jī)制所具有的溝通和協(xié)商等功能，從而把各種不滿(mǎn)的情緒和風(fēng)險(xiǎn)降低到最小，否則，社會(huì)公眾和地方政府很有可能會(huì)寄希望于非制度性的暴力方式以解決相關(guān)問(wèn)題，而這無(wú)疑又會(huì)為群體性事件的發(fā)生埋下導(dǎo)火索。

第三，專(zhuān)門(mén)組織的運(yùn)行機(jī)制主要包括如下三個(gè)方面內(nèi)容。首先，就成員背景來(lái)看，專(zhuān)門(mén)組織應(yīng)當(dāng)實(shí)行多元化，即可以由人大代表、機(jī)關(guān)代表、專(zhuān)家代表、律師代表和民眾代表等共同組成。如此一來(lái)，將可以通過(guò)成員身份的專(zhuān)業(yè)性和廣泛性以最大程度保障行政區(qū)劃變更方案的民主性、科學(xué)性和合法性。例如，不僅民國(guó)時(shí)期最后一任內(nèi)政部方域司司長(zhǎng)傅角今曾建議可以由行政院邀請(qǐng)專(zhuān)家代表組成審查委員會(huì)[23](P301)，而且薛剛凌和劉雄智也曾明確主張可以設(shè)立“由多學(xué)科專(zhuān)家參加的行政區(qū)劃設(shè)置委員會(huì)”[9]。目前，不僅民政部已經(jīng)制定了《行政區(qū)劃調(diào)整專(zhuān)家論證辦法》，并完成了首輪行政區(qū)劃調(diào)整論證專(zhuān)家的遴選工作，而且黑龍江、江西、河南和江蘇等省份也都相繼構(gòu)建了行政區(qū)劃調(diào)整專(zhuān)家論證制度。其次，就成員人數(shù)來(lái)看，專(zhuān)門(mén)組織成員總數(shù)可以設(shè)定為15名左右的單數(shù)。其中，不僅專(zhuān)家代表和民眾代表人數(shù)應(yīng)不低于成員總數(shù)的50%，而且行政區(qū)劃變更所涉行政區(qū)域的民眾代表更應(yīng)不低于總數(shù)的30%。至于理由，主要還是考慮到既要通過(guò)尊重專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)以保證行政區(qū)劃變更方案的科學(xué)性，也要充分尊重行政區(qū)劃變更所涉行政區(qū)域內(nèi)社會(huì)公眾的真實(shí)意愿。最后，就表決機(jī)制來(lái)看，專(zhuān)門(mén)組織應(yīng)以合議制最為適宜。對(duì)此，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“《行政區(qū)劃法（草案）》”第12條可以在一定程度上驗(yàn)證這一觀點(diǎn)，即“各級(jí)主管機(jī)關(guān)為審議行政區(qū)劃計(jì)劃，應(yīng)邀集學(xué)者、專(zhuān)家、社會(huì)公正人士及相關(guān)行政機(jī)關(guān)之代表，以合議制方式辦理”[24](P257)。

（四）細(xì)化和完善《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》中的法律責(zé)任追究條款

第一，行政區(qū)劃變更法治化改革方案必須包括完備的法律責(zé)任追究機(jī)制。國(guó)務(wù)院《關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》（已廢止）的最大問(wèn)題之一就是沒(méi)有規(guī)定法律責(zé)任問(wèn)題，進(jìn)而，這自然就會(huì)導(dǎo)致該規(guī)定中的諸多規(guī)制條款必將因缺乏法律責(zé)任追究機(jī)制而無(wú)法得到真正落實(shí)。隨之，這也就意味著，不僅行政區(qū)劃變更法治化的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，而且違法變更行政區(qū)劃的現(xiàn)象也難以得到有效遏制。事實(shí)上，天津等地也早已認(rèn)識(shí)到了這一問(wèn)題，并曾嘗試通過(guò)制定地方政府規(guī)章以對(duì)相關(guān)主體的法律責(zé)任作出明確規(guī)定。例如，《天津市行政區(qū)劃管理辦法》第10條就曾作出類(lèi)似規(guī)定：“對(duì)行政區(qū)劃變更執(zhí)行不力，貽誤工作，以及無(wú)正當(dāng)理由拒不執(zhí)行引起糾紛的，按《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》處理。”

第二，《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》中“擅自變更行政區(qū)劃的法律責(zé)任”之條款應(yīng)當(dāng)予以完善。對(duì)于《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》第22條、23條、24條和25條等四個(gè)專(zhuān)門(mén)涉及法律責(zé)任追究機(jī)制的條文而言，由于第22條所規(guī)定的“違反變更實(shí)施、備案及信息報(bào)送時(shí)限的法律責(zé)任”系發(fā)生在行政區(qū)劃變更決定作出之后，而非發(fā)生在行政區(qū)劃變更決策過(guò)程之中，且第24條所規(guī)定的“弄虛作假的法律責(zé)任”和第25條所規(guī)定的“行政區(qū)劃管理工作中的瀆職責(zé)任”相對(duì)比較簡(jiǎn)單，故而本文僅就第23條關(guān)于“擅自變更行政區(qū)劃的法律責(zé)任”的規(guī)定來(lái)進(jìn)行分析?？偟膩?lái)看，該條需要進(jìn)一步明確、完善和細(xì)化的空間主要包括：其一，此處“擅自變更行政區(qū)劃的”情形，僅指非行政區(qū)劃變更決定主體在尚未獲得肯定性行政區(qū)劃變更決定的情況下就擅自變更行政區(qū)劃的行為，且只是諸多違法變更行政區(qū)劃情形中的一種。其二，此處“擅自變更行政區(qū)劃的”情形，僅指擅自變更行政區(qū)劃行為中的“作為”行為，并不包括擅自變更行政區(qū)劃行為中的“不作為”行為--違反法定程序擅自終止行政區(qū)劃變更程序的行為。其三，此處“擅自變更行政區(qū)劃的”情形，應(yīng)當(dāng)將“擅自啟動(dòng)”行政區(qū)劃變更審批程序的行為排除在外，這不僅是因?yàn)椤缎姓^(qū)劃管理?xiàng)l例》第4條為縣級(jí)以上地方人民政府及其民政部門(mén)配置相應(yīng)的行政區(qū)劃變更程序啟動(dòng)權(quán)力，而且該啟動(dòng)程序并未對(duì)行政區(qū)劃管理工作及特定社會(huì)民眾的權(quán)益造成實(shí)質(zhì)損害。其四，此處“擅自變更行政區(qū)劃的”情形，還應(yīng)包括超越審批權(quán)限或未經(jīng)法定程序擅自作出行政區(qū)劃變更決定（既包括肯定性的決定，也包括否定性的決定）的行為。其中，超越審批權(quán)限擅自作出行政區(qū)劃變更決定的情形，既包括無(wú)權(quán)行政區(qū)劃變更決定主體作出行政區(qū)劃變更決定的行為，也包括有權(quán)行政區(qū)劃變更決定主體超越法定職權(quán)作出行政區(qū)劃變更決定的行為?？偠灾缎姓^(qū)劃管理?xiàng)l例》應(yīng)以第23條為基礎(chǔ)，對(duì)包括“擅自變更行政區(qū)劃”情形在內(nèi)的違法變更行政區(qū)劃情形予以系統(tǒng)梳理和完善。

第三，《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》應(yīng)當(dāng)增設(shè)社會(huì)公眾尊重合法行政區(qū)劃變更決定的法律責(zé)任條款。如前所述，只要社會(huì)公眾在行政區(qū)劃變更決策過(guò)程中的意見(jiàn)或聲音能得到充分尊重和保障，那么對(duì)于經(jīng)由合法程序所作出的行政區(qū)劃變更決定，其也必須保持應(yīng)有的尊重。也就是說(shuō)，不論是在行政區(qū)劃變更決定作出之前，還是在行政區(qū)劃變更決定作出之后，社會(huì)公眾都有尊重行政區(qū)劃變更決策程序和行政區(qū)劃變更決定之法律效力的義務(wù)。否則，對(duì)于凡是阻撓行政區(qū)劃變更決策程序依法開(kāi)展和行政區(qū)劃變更決定順利實(shí)施的公民而言，如果行為違反《治安管理處罰法》的，應(yīng)依法予以治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，則應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。

四、結(jié) 語(yǔ)

對(duì)于國(guó)務(wù)院、省級(jí)政府行政區(qū)劃變更決定權(quán)來(lái)說(shuō)，目前，其最大問(wèn)題在于，由其主導(dǎo)的行政區(qū)劃變更決策過(guò)程，既不具備權(quán)力機(jī)關(guān)決策型模式所具有的天然民主性，也因?yàn)闆](méi)有被當(dāng)作重大行政決策對(duì)待而實(shí)行公眾參與等法治程序。由此，對(duì)其進(jìn)行法治化改革是必需的，且改革方案必須從公開(kāi)、民主以及權(quán)力制約等視角來(lái)選擇和設(shè)計(jì)。當(dāng)然，相關(guān)改革方案是否一定能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，這還有待實(shí)踐檢驗(yàn)。畢竟，行政區(qū)劃變更制度及其影響確實(shí)過(guò)于龐大和繁雜，更何況，我們還必須要通過(guò)制定《行政區(qū)劃法》等配套舉措來(lái)保證改革的效果。