江西環(huán)境經(jīng)濟政策整體績效水平評估

當前，環(huán)境經(jīng)濟政策仍作為政府環(huán)境管制的一種輔助手段，但其有效性仍需實踐進一步檢驗。江西省環(huán)境經(jīng)濟政策整體績效水平中等偏低，仍有較大提升空間；各類環(huán)境經(jīng)濟政策使用非均衡、績效差異顯著；協(xié)調(diào)性、完整性、成果性三維度是短板。為此，要強化全局意識，在政策設(shè)計和實施過程中加強環(huán)保部門和相關(guān)經(jīng)濟部門溝通協(xié)調(diào)；建立規(guī)制手段、經(jīng)濟手段與公眾手段共同著力的多元環(huán)境治理體系，推進“綠色債券、資源使用市場”等政策的制度化；完善環(huán)境經(jīng)濟政策體系建設(shè)路線圖，為各地區(qū)制定科學合理的環(huán)境經(jīng)濟政策提供現(xiàn)實支撐。

一、引 言

環(huán)境經(jīng)濟政策相對于傳統(tǒng)的命令－控制型環(huán)境管制手段具有“成本有效性高、靈活性好、資源配置能力強”等突出優(yōu)勢，已經(jīng)被世界各國普遍認為是當前解決環(huán)境問題最有效、最能形成長效機制的辦法。我國從2007年環(huán)境經(jīng)濟政策路線圖推出至今，其試點效果如何？政策效果影響因素有哪些？如何準確了解這些問題，只有通過環(huán)境經(jīng)濟政策評估來實現(xiàn)。當前，環(huán)境經(jīng)濟政策仍作為政府環(huán)境管制的一種輔助手段，但其有效性仍需實踐進一步檢驗。

現(xiàn)有環(huán)境經(jīng)濟政策研究呈現(xiàn)出以下特點。一是更為有效的環(huán)境經(jīng)濟政策手段應(yīng)用及研究尚顯不足。僅有的環(huán)境經(jīng)濟政策評估方法主要有三種：問卷調(diào)查法結(jié)合有效性評價標準[1]，借助一般博弈均衡模型分析環(huán)境政策與企業(yè)環(huán)境行為[2]，利用內(nèi)容分析法、政策量化賦值法和統(tǒng)計分析法進行績效評估分析[3]。二是我國環(huán)境經(jīng)濟政策及其研究未成體系。田淑英等[4]認為，環(huán)境保護中的財政政策手段是未來研究的重點，但單一的環(huán)境經(jīng)濟政策難以實現(xiàn)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；李創(chuàng)[5]建議從財稅扶持政策、法律法規(guī)和監(jiān)督機制等三個方面完善河南排污權(quán)交易制度；杜小偉[6]提出通過發(fā)展和完善稅收、排污收費、排污交易制度等經(jīng)濟手段，來構(gòu)建多樣化的節(jié)能減排政策體系；許傳陽、郝成元[7]認為構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的環(huán)境政策體系，是解決跨區(qū)域環(huán)境沖突難題的正確途徑和方法；董戰(zhàn)峰等[8]建議在綠色發(fā)展理念指導下構(gòu)建環(huán)境經(jīng)濟政策體系。三是國外發(fā)達國家實施的環(huán)境經(jīng)濟政策對我國極具借鑒意義。例如，日本環(huán)境與經(jīng)濟雙向優(yōu)化發(fā)展模式的成功，主要得益于其完善的環(huán)境經(jīng)濟政策體系和執(zhí)行保障體系的完美結(jié)合[9]，科學的環(huán)境經(jīng)濟政策可以促使環(huán)境管理系統(tǒng)以最小的經(jīng)濟代價獲得所需要的環(huán)境效果；美國環(huán)境經(jīng)濟政策的成功經(jīng)驗表明，保護生態(tài)環(huán)境需要運用多種管理手段[10]。相對于我國生態(tài)文明制度在目標體系、環(huán)境經(jīng)濟手段和治理機制等方面存在的弊端，瑞典環(huán)境經(jīng)濟手段依據(jù)環(huán)境質(zhì)量目標體系而制定，實現(xiàn)規(guī)制手段、經(jīng)濟手段、公眾手段共同著力的多元環(huán)境治理體系[11]。

可見，多種環(huán)境經(jīng)濟政策該如何組合是今后我國學術(shù)界需要進一步研究的方向。此外，盡管我國環(huán)境經(jīng)濟政策已取得突破性進展，但鮮有研究進行環(huán)境經(jīng)濟政策實施效果評價，下一步應(yīng)重點關(guān)注環(huán)境經(jīng)濟政策的評估機制建設(shè)。如何采用科學的評估方法，構(gòu)建科學、合理、有效的評價維度是開展環(huán)境經(jīng)濟政策評估的關(guān)鍵。本文引入李志青等[3]的方法，將江西省2013—2018年環(huán)境經(jīng)濟政策分為財政政策，綠色金融政策，排污權(quán)交易、綠色貿(mào)易和市場政策，環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策和其他配套與監(jiān)督措施等五大類政策，從政策的完整性、明確性、可執(zhí)行性、協(xié)調(diào)性和成果性五個維度，采用定性與定量相結(jié)合的方法對上述五大類政策進行評價。

二、江西省環(huán)境經(jīng)濟政策內(nèi)容分析

本文主要通過對2013—2018年（個別發(fā)布于2011年和2012年）江西省頒布實施的62份資源環(huán)境經(jīng)濟政策文件進行內(nèi)容分析，通過政策量化評估和數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析，判斷一項政策是否收到了預期效果，從而作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據(jù)。統(tǒng)計數(shù)據(jù)主要來自江西省環(huán)境生態(tài)廳公布的財政資金年度預算和決算數(shù)據(jù)。非統(tǒng)計數(shù)據(jù)主要來自江西省人民政府、江西省環(huán)境生態(tài)廳及其他相關(guān)部門官網(wǎng)公布的有關(guān)江西省環(huán)境經(jīng)濟政策。

（一）公共財政政策

1.環(huán)保公共投資。通過搜集江西省環(huán)保廳歷年財政預算、決算說明及環(huán)保專項資金使用管理辦法，以此作為江西省環(huán)保公共投資政策的文件來源。

環(huán)保專項資金亟須整合，資金使用效率有待提升。環(huán)保專項資金為環(huán)境保護提供了有力支持。2013年10月，江西省出臺《江西省省級環(huán)境保護專項資金使用管理辦法》，規(guī)定省級環(huán)境保護專項資金主要用于省重點區(qū)域或流域治理項目；2017年10月發(fā)布的《專項資金管理暫行辦法》，明確了專項資金管理原則及專項資金的“因素分配法”。這些政策文件進一步加強和規(guī)范了我省省級環(huán)保趟項資金的使用和管理，但使用效率還有待提升。

環(huán)保資金投入總量不足，且增長緩慢。2014—2017年，江西省每年環(huán)保財政資金投入總量基本維持在1.3～1.4億元左右，四年間增長率僅為0.7%。同為國家生態(tài)文明試驗區(qū)的貴州省和福建省環(huán)保財政資金投入都遠高于江西省，其中貴州省和福建省在2017年分別共計投入環(huán)保財政資金3.57億和2.77億元，較之于2014年的1.6億和1.09億元，分別增長了122%和154%，尤其是貴州省在2017年增幅達106%之多（見圖1）。江西省環(huán)保財政資金增長緩慢，以2017年為例，資金決算（1.3億）完成年初預算（1.8億）的72%，個別項目執(zhí)行進度緩慢，“項目經(jīng)費執(zhí)行率低、系統(tǒng)功能優(yōu)化不到位”等問題較為突出。

圖1 2014—2017年江西省、福建省和貴州省環(huán)保支出增長率比較

環(huán)保資金結(jié)構(gòu)扭曲，防治思路貫徹存偏差。圖2顯示，江西省環(huán)保財政資金結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“污染減排>污染防治和環(huán)保管理事務(wù)>環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)察”的格局，以“污染減排”為首要任務(wù)，亟須回歸“預防為主、防治結(jié)合、綜合治理”的防治思路。如圖3、圖4所示，2017年貴州省和福建省分別投入環(huán)保財政資金3.57億元和2.77億元，其中貴州省用于“污染防治”的資金多達2.81億元，福建省用于“環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)察”多達1.46億元，“預防為主”原則在以上兩省得以貫徹落實。尤其值得注意的是，在各支出項均保持持續(xù)增長的基礎(chǔ)上，貴州省“污染防治”資金和福建省“環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)察”資金在四年間增長比率高達680%和564%?？梢?，江西省環(huán)保財政資金“結(jié)構(gòu)扭曲、防治思路貫徹偏差”問題應(yīng)得到充分重視。

圖2 2014—2017年江西省環(huán)保財政支出結(jié)構(gòu)

圖3 2014—2017年福建省環(huán)保財政支出結(jié)構(gòu)

圖4 2014—2017年貴州省環(huán)保財政支出結(jié)構(gòu)

2.環(huán)保稅費征收。為貫徹落實《環(huán)保稅法》，2018年3月，江西省發(fā)文明確了環(huán)保稅應(yīng)稅污染物排放量計算方法和環(huán)保稅核定計算管理辦法，明確了適用范圍，制定了應(yīng)納稅額的核定計算方法，并與《環(huán)保稅法》同步實施。在經(jīng)濟下行、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難背景下，2017年11月江西省對全省應(yīng)稅大氣污染物和應(yīng)稅水污染物適用稅額實行最低限額標準，將排污費制度向環(huán)保稅制度平穩(wěn)轉(zhuǎn)移，有助于推動企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級。

強化排污費征收稽查問題整改。自2014年9月國家發(fā)布《調(diào)整排污費征收標準等有關(guān)問題的通知》以來，各地積極貫徹落實。2016年1月，江西省出臺《污水處理費征收使用辦法》，按照“污染者付費”原則，征收全額上繳地方國庫，?？顚Ｓ?；11月，江西省開始對揮發(fā)性有機物排污實行差別化收費政策，實行“收支兩條線”管理，全額繳入國庫。同年，新余市和上饒市開展了排污費征收專項稽查。從稽查結(jié)果看，“排污費應(yīng)征未征、排污量核定與實際排污量不符、未按征收標準少征”等問題較為突出。另外，在煤炭鋼鐵行業(yè)中還存在“征收標準及計算方法不規(guī)范、污染源監(jiān)測報告不全、環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員嚴重不足”等問題。

節(jié)能補貼政策頗為豐富。補貼范圍涵蓋了“節(jié)能產(chǎn)品惠民工程高效節(jié)能產(chǎn)品、節(jié)能標準化重點科研項目單位以及承擔節(jié)能標準化試點示范的單位、取得國家規(guī)定星級標準的綠色建筑、農(nóng)機報廢更新、電機系統(tǒng)-能效提升項目、新能源汽車、光伏項目”等眾多領(lǐng)域。以新能源汽車補貼為例，南昌市制定的財政補助方式多樣，補助和獎勵資金專款專用，補助標準依據(jù)節(jié)能減排效果動態(tài)調(diào)整。

3.生態(tài)環(huán)境補償與轉(zhuǎn)移支付制度。江西省在全國率先建立全境流域生態(tài)補償機制，較好地補齊了江西省生態(tài)補償制度建設(shè)的短板。通過設(shè)立全省流域生態(tài)補償專項資金，將國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金與省級專項資金進行整合，成效顯著。2016年，在資金整合的第一年就籌集了全省流域生態(tài)補償資金20.91億元。經(jīng)過一年的努力，2017年全省流域生態(tài)補償資金增加了6.9億元，達到26.9億元。至此，江西省成為全國流域生態(tài)補償覆蓋范圍最廣、貧困地區(qū)補償資金籌集量最大的省份，在實現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、推進生態(tài)文明建設(shè)方面取得成效。

（二）綠色金融政策

為加快落實由國家七部委共同發(fā)布的 《江西省贛江新區(qū)建設(shè)綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)總體方案》，2017年9月至2018年1月，江西省人民政府相繼印發(fā)了一系列支持綠色金融發(fā)展文件，探索形成支持實體經(jīng)濟綠色發(fā)展的可復制可推廣經(jīng)驗，為全國綠色金融改革提供中部示范樣本。

1.改進PPP模式推進效果。PPP模式利于“調(diào)結(jié)構(gòu)、補短板、惠民生”，江西省開展了一系列扎實有效的推進工作。從推進效果來看，截至2018年6月，全省按照要求審核納入項目庫的項目306個，總投資2683.52億元。其中，全省識別階段項目101個，占33.01%，投資額884.99億元。但是，江西省PPP模式仍存幾個突出問題：一是地方政府對PPP重視程度差異較大，思想觀念需進一步轉(zhuǎn)變；二是PPP項目推廣部門工作欠協(xié)調(diào)，機構(gòu)和能力建設(shè)有待加強；三是PPP項目多是由國有企業(yè)運作，民營資本難進入，參與率不高。

2.擴大綠色債券規(guī)模。2017年9月，出臺《江西省“十三五”建設(shè)綠色金融體系規(guī)劃》，提出到2020年，綠色債券等直接融資發(fā)行規(guī)模達到300億元的工作目標。具體而言，一是計劃通過引導企業(yè)發(fā)行綠色債券，支持大中型、中長期綠色產(chǎn)業(yè)項目投資運營企業(yè)和項目發(fā)行綠色企業(yè)債、公司債、中小企業(yè)集合債。二是支持法人金融機構(gòu)發(fā)行綠色金融債券，鼓勵江西銀行、九江銀行等地方法人金融機構(gòu)發(fā)行綠色金融債券。2016—2017年，江西銀行已發(fā)行80億元綠色金融債，是全國首家發(fā)行綠色金融債的非試點發(fā)行機構(gòu)。與此同時，江西省還將積極探索和發(fā)行綠色金融產(chǎn)品諸如綠色資產(chǎn)支持票據(jù)、綠色非公開定向融資工具、綠色資產(chǎn)支持證券等。

3.擴大綠色信貸覆蓋面，提升綠色項目占比。江西省計劃到2020年末，力爭全省綠色信貸余額達到3000億元。2013—2016年，江西省主要銀行綠色信貸余額呈現(xiàn)快速增長趨勢，年均復合增長率高達55.54%。截至2018年12月，全省綠色信貸余額已達1764億元。為進一步擴大綠色信貸覆蓋面，提升綠色項目占比，一方面，要將增量投向綠色信貸項目；另一方面，強制壓縮不達標的存量項目。

（三）排污權(quán)交易、綠色貿(mào)易及市場政策

1.排污權(quán)交易市場機制缺失。排污權(quán)交易以最小的污染物削減費用來實現(xiàn)環(huán)境容量資源的優(yōu)化配置，是環(huán)境管理政策創(chuàng)新的具體表現(xiàn)。2014年10月發(fā)布的《江西省排污權(quán)有償使用和交易試點工作方案》，是江西省排污權(quán)有償使用與交易工作啟動的標志。

但是，江西省現(xiàn)有的排污交易案例基本上是政府“拉郎配”促成，二級市場的流動性遠未形成，排污權(quán)交易未能形成一個有效的市場體系。一是排污權(quán)指標分配不夠規(guī)范，企業(yè)不缺排污權(quán)指標。目前，排污權(quán)有償使用定價方法和依據(jù)還不夠清晰明確，沒有形成一個公開公正的排污權(quán)初始分配機制。二是多種減排手段擠壓了排污權(quán)交易的空間。嚴格的排放標準、排污收費或收稅等行政和經(jīng)濟手段交叉使用引起沖突，擠壓了排污權(quán)的市場空間。三是價格機制不完善。一二級市場基本靠政府定價，未能形成合理定價機制。

2.資源使用權(quán)市場建設(shè)領(lǐng)域較為單一。江西省資源使用權(quán)市場建設(shè)的相關(guān)環(huán)境經(jīng)濟政策，僅集中在土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上交易方面。2011年12月，江西省出臺了《土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一網(wǎng)上交易管理辦法》，規(guī)定以招標拍賣掛牌方式出讓土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)的，應(yīng)當采取統(tǒng)一網(wǎng)上交易方式進行，并配套發(fā)布《土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一網(wǎng)上交易監(jiān)督辦法》保障貫徹執(zhí)行。

3.環(huán)境污染第三方治理創(chuàng)新顯著。2018年4月印發(fā)的《江西省推進環(huán)境污染第三方治理工作實施細則》具有眾多創(chuàng)新，主要表現(xiàn)在：一是明確污染治理的責任，包括排污單位污染治理的主體責任和第三方治理責任；二是探索第三方新的治理機制和實施措施；三是推動公開第三方治理信息。實踐過程中，“新余做法”極具代表性，新余市積極貫徹“政府購買服務(wù)，推行環(huán)境污染第三方治理”的理念，探索已初見成效。

（四）環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策

1.實施產(chǎn)業(yè)準入淘汰落后產(chǎn)能。淘汰落后產(chǎn)能是促進產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級和提高產(chǎn)業(yè)競爭力的重要途徑。2018年5月，省工信委印發(fā)《江西省工業(yè)行業(yè)利用綜合標準依法依規(guī)推動落后產(chǎn)能退出工作方案》，要求各設(shè)區(qū)市工信委牽頭會同市環(huán)保、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)等部門，以平板玻璃行業(yè)、鋼鐵、水泥為重點，因地制宜制定各地工作計劃。此外，江西省積極運行約束機制，對“三高”行業(yè)列示負面清單，公示了淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)名單，集中以鋼鐵和水泥行業(yè)為主，并具體了淘汰的生產(chǎn)線（設(shè)備）型號及數(shù)量。

2.重點扶持工業(yè)綠色發(fā)展。江西省的產(chǎn)業(yè)扶持政策集中于推動工業(yè)綠色發(fā)展。2016—2018年江西省出臺了一系列工業(yè)綠色發(fā)展扶持政策，回答了省工業(yè)“綠色新政”目標以及如何挖掘新的綠色增長點等關(guān)鍵問題。在產(chǎn)業(yè)布局上，提出要以南昌為核心打造節(jié)能環(huán)保裝備制造基地，以南昌為重點打造LED產(chǎn)業(yè)核心，以昌景撫為重點建特色環(huán)保產(chǎn)業(yè)集群；在重點工程扶持上，提出未來5年打造“四大”綠色工程，力爭建成3個以上國家級綠色工業(yè)園區(qū)。

3.產(chǎn)業(yè)規(guī)制政策助推傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。2018年6月，江西省印發(fā)《江西省傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級行動計劃（2018—2020年）》，立足傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)現(xiàn)狀，發(fā)揮傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的特色優(yōu)勢，聚焦船舶、有色、食品、石化、建材、鋼鐵、紡織、家具等八個產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮省級“中國制造2025”專項資金的作用，為試點的市、縣（區(qū)）的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級行動提供資金支持。到2020年，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將進一步優(yōu)化，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)占比達到35%以上，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)占比達到18%以上，高耗能行業(yè)占比下降到35%以下。

（五）其他配套與監(jiān)督措施

1.加強環(huán)境資本核算，建立健全自然資源資產(chǎn)負債表編制制度。2016年7月印發(fā)的《江西省編制自然資源資產(chǎn)負債表試點方案》，要求全面加強江西省自然資源統(tǒng)計調(diào)查和監(jiān)測基礎(chǔ)工作，摸清自然資源資產(chǎn)“家底”及其變動情況，決定全省和各設(shè)區(qū)市從2018年開始每年試編自然資源資產(chǎn)負債表。2018年9月印發(fā)的《江西省自然資源資產(chǎn)負債表編制制度（試行）的通知》進一步落實了《方案》，對主要目標、試點內(nèi)容、試點地區(qū)、編制內(nèi)容、質(zhì)量控制等方面作了具體要求。

2.明確環(huán)境信用評價程序和環(huán)境信息公開責任。在環(huán)境信用方面，2017年10月印發(fā)的《江西省企業(yè)環(huán)境信用評價及信用管理暫行辦法》，明確了企業(yè)環(huán)境信用評價工作程序。在環(huán)境信息公開方面，2016年12月開始實施的《江西省環(huán)境信息公開管理辦法（試行）》，明確了政府和企業(yè)的環(huán)境信息社會公開責任，要求環(huán)保部門及重點排污單位應(yīng)當主動公開和發(fā)布環(huán)境信息，列入國家重點監(jiān)控企業(yè)名單的重點排污單位還應(yīng)當公開其環(huán)境自行監(jiān)測方案。

3.結(jié)合環(huán)境獎懲機制和配套制度建設(shè)。江西省農(nóng)作物秸稈綜合利用和管理成效顯著。一是加強了機制建設(shè)，秸稈管控制度進一步完善。2018年對全省100個行政縣（市、區(qū)）建立秸稈禁燒工作考核獎罰機制，省市縣三級共籌措9200萬元資金用于獎罰，督促、引導各縣（市、區(qū)）切實取得秸稈禁燒實效。二是嚴格末端禁燒，秸稈露天焚燒管控力度顯著加大。制定了禁燒資金獎罰機制的配套制度，細化了詳細的監(jiān)測和考核辦法。

軌道基礎(chǔ)控制網(wǎng)與線路控制網(wǎng)點和地下平面起算點聯(lián)測時，軌道基礎(chǔ)控制網(wǎng)平面測量每隔300 m左右聯(lián)測一個既有的高等級線路控制網(wǎng)點。外業(yè)測量網(wǎng)型和起算點聯(lián)測示意圖，如圖4。

三、江西省環(huán)境經(jīng)濟政策評估

通過政策評估，能夠判斷一項政策是否收到了預期效果，從而作為決定政策改進和制定新政策的依據(jù)。通過對2013—2018年江西省頒布實施的62份資源環(huán)境經(jīng)濟政策文件的評估，我們得到江西省環(huán)境經(jīng)濟政策績效得分，如表1所示。

表1 江西省各類環(huán)境經(jīng)濟政策績效得分統(tǒng)計表

從表1可看出，2013—2018年，江西省環(huán)境經(jīng)濟政策績效整體得分處于過半水平（2.83分），各類政策得分在2.3～3.3分的區(qū)間范圍內(nèi)波動。從分政策類型來看，公共財政政策績效得分（3.31分）最高，而其他配套與監(jiān)督措施（2.38分）表現(xiàn)最弱，兩類政策差距達0.93分之多。通過進一步分析，我們發(fā)現(xiàn)，其主要原因在于政策“完整性”“協(xié)調(diào)性”和“成果性”不足，具體表現(xiàn)為：一是政策數(shù)量遠低于平均政策數(shù)量標準，同類政策的更新和補充不到位；二是與其他部門以及其他地方的政策銜接有待提升；三是對于制度成果的數(shù)量和目標效果未作定量細化。

圖5 江西省環(huán)境經(jīng)濟政策總體評價

圖5呈現(xiàn)了在一級指標5個維度層面上，江西省環(huán)境經(jīng)濟政策績效得分的總體情況?？蓤?zhí)行性（3.84分）表現(xiàn)最佳，主要得益于各類政策目標清晰，政策內(nèi)容較為真實、具體，使用方法定量和定性結(jié)合且標準較為明確。政策協(xié)調(diào)性（2.15分）短板劣勢最為明顯，政策的協(xié)調(diào)性主要涉及中央和地方之間、地方和地方之間以及部門和部門之間的政策銜接問題，這一問題也是政策落地實施過程中的重點和難點。江西省環(huán)境經(jīng)濟政策在“協(xié)調(diào)性”維度上具有“貫徹中央文件較為積極，銜接說明較為具體，對接部門清晰明了”等特點，但在同其他部門和其他地方的銜接問題上，往往表現(xiàn)差強人意甚至未作涉及，政策協(xié)調(diào)性不足也必將導致政策成果大打折扣。有的政策缺乏明確的授權(quán)，部門之間缺乏溝通，政策制定缺乏有效性、實施效果不佳。

圖6 江西省分類環(huán)境經(jīng)濟政策評估得分圖

圖6反映了從五方面評價維度評價分類環(huán)境經(jīng)濟政策的得分情況，政策得分在“可執(zhí)行性”和“明確性”兩維度上的表現(xiàn)最為理想，平均得分分別為3.54分和3.19分，其他三維度的得分均在3分以下。在同一維度上，不同類型環(huán)境經(jīng)濟政策間的績效得分差異同樣顯著。例如，在“完整性”維度上，公共財政政策（3.75分），綠色金融政策（3.56分），排放權(quán)交易、綠色貿(mào)易及市場政策（3.00分）以及環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策（2.83分）的績效得分，均要遠高于其他配套與監(jiān)督措施（1.50分）。在“協(xié)調(diào)性”維度上，除公共財政政策（2.56分）外，其他4類政策績效得分均處于1.8～2.1分的低水平區(qū)間。

綜合來看，江西省的環(huán)境經(jīng)濟政策整體績效水平中等偏低，仍有較大提升空間。同時，各類型環(huán)境經(jīng)濟政策的使用存在非均衡、績效差異顯著的特征。

四、結(jié)論與政策建議

江西省環(huán)境經(jīng)濟政策體系正逐步完善，環(huán)境經(jīng)濟政策試點工作正穩(wěn)步深化，覆蓋領(lǐng)域逐步擴大，為實現(xiàn)“綠色崛起”發(fā)揮著重要作用。然而，由于江西省環(huán)境經(jīng)濟政策的使用正處于初期探索階段，雖然政策體系基本形成框架，但要形成一個系統(tǒng)化、制度化的環(huán)境經(jīng)濟政策體系尚需實踐。

（一）“協(xié)調(diào)性”普遍偏低

具體而言，問題主要在于江西省環(huán)境經(jīng)濟政策制定部門與其他部門及其他地方間的銜接性較弱。應(yīng)進一步強化全局意識，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門間及地區(qū)間的溝通與協(xié)作，可嘗試建立環(huán)保投資統(tǒng)計信息反饋機制，加強部門之間、地方與地方之間的環(huán)境保護投資信息反饋。此外，兩個關(guān)鍵問題需進一步厘清：一是環(huán)境經(jīng)濟政策是由環(huán)保行政主管部門，還是相關(guān)經(jīng)濟部門制定？二是在制定過程中以哪個部門為主，如何協(xié)調(diào)定位？我們認為，環(huán)境經(jīng)濟政策制定的首要目的在于借助經(jīng)濟手段調(diào)控利益主體的環(huán)境行為，以實現(xiàn)環(huán)境保護目標，而環(huán)保行政主管部門以生態(tài)環(huán)境保護為首要職責，最為熟悉經(jīng)濟活動對生態(tài)環(huán)境的影響。因此，在政策設(shè)計和實施過程中，環(huán)保行政主管部門應(yīng)積極主動，明晰環(huán)境經(jīng)濟政策應(yīng)用于生態(tài)環(huán)境保護的需求，做好與經(jīng)濟部門的溝通協(xié)調(diào)。而相關(guān)經(jīng)濟部門應(yīng)聯(lián)合環(huán)保部門，權(quán)衡經(jīng)濟發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的影響。

（二）“完整性”有待提升

一是環(huán)境經(jīng)濟政策體系有待建立健全；二是以“‘命令-控制'型環(huán)境管制手段為主，環(huán)境經(jīng)濟政策手段為輔”的局面亟須轉(zhuǎn)變；三是現(xiàn)有環(huán)境經(jīng)濟政策的使用非均衡、績效差異顯著。對此，可從兩方面入手：一方面，借鑒日本和瑞典經(jīng)驗，結(jié)合環(huán)境經(jīng)濟政策體系建設(shè)及其執(zhí)行保障體系建設(shè)，建立規(guī)制手段、經(jīng)濟手段與公眾手段共同著力的多元環(huán)境治理體系，獎懲并重以及激勵與約束協(xié)同發(fā)力；另一方面，補齊政策體系短板，加快推進“綠色債券、資源使用市場、第三方治理市場、產(chǎn)業(yè)規(guī)制、環(huán)境資本核算、環(huán)境信用和信息”等政策的試點探索，早日實現(xiàn)制度化。

（三）“成果性”尚且不足

環(huán)境經(jīng)濟政策成果的產(chǎn)出應(yīng)依托充分的市場條件，在市場條件成熟的情況下，運用環(huán)境經(jīng)濟手段才能達到較好的環(huán)保效果。江西省的資源環(huán)境市場仍顯單薄，還是以一種“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的思路在推進環(huán)境經(jīng)濟政策試點探索。在積極培育資源環(huán)境市場要素的同時，成果性的增強還可從時間和空間兩維度著力：一是歸納政策演進規(guī)律，完善環(huán)境經(jīng)濟政策體系建設(shè)路線圖；二是明晰全省11個設(shè)區(qū)市的環(huán)境經(jīng)濟政策差異以及執(zhí)行效果優(yōu)劣，為各地區(qū)制定科學合理的環(huán)境經(jīng)濟政策提供現(xiàn)實支撐。

總的來說，江西省應(yīng)立足《江西方案》，以國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)為契機，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，以制度建設(shè)為突破口，推進環(huán)境經(jīng)濟政策試點、改革與創(chuàng)新，加快建立健全環(huán)境經(jīng)濟政策體系，為實現(xiàn)“綠色崛起”提供長效政策機制，打造美麗中國“江西樣板”。