城市化進(jìn)程中的土地制度改革比較研究

摘要：在城市化進(jìn)程中，研究典型發(fā)達(dá)地區(qū)蘇南和珠三角土地制度改革的現(xiàn)狀、績效及其歷史邏輯，有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。從比較來看，蘇南采用政府統(tǒng)一土地征收的方式，經(jīng)濟(jì)發(fā)展單位上升為各類開發(fā)區(qū)，珠三角采用集體土地入市的方式，經(jīng)濟(jì)發(fā)展單位仍然維持為村集體，對土地利用規(guī)劃影響極大。影響地區(qū)土地制度改革實(shí)踐的根本因素是農(nóng)村工業(yè)化歷史進(jìn)程中形成的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系。不同區(qū)域的農(nóng)村工業(yè)化路徑不同，農(nóng)民和土地的關(guān)系、農(nóng)民地權(quán)意識及對征地態(tài)度均不同，從而影響了地方土地制度改革的政治空間。當(dāng)下的土地制度改革及《土地管理法》修訂應(yīng)著眼于土地制度在不同地方的長期地方實(shí)踐，分析造成差異的原因，汲取歷史的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

關(guān)鍵詞：土地制度改革;土地利用規(guī)劃;農(nóng)村工業(yè)化;征地制度;城市化

中圖分類號：C912.82文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：0257-5833（2019）02-0081-08

作者簡介：夏柱智，武漢大學(xué)社會學(xué)系副教授（湖北武漢430072）

一、問題的提出

中國目前正處于快速的城市化進(jìn)程中，焦點(diǎn)是土地制度改革。它涉及兩個相互交織的方面：一是城市化進(jìn)程中的土地資源有效利用問題，二是城市郊區(qū)土地非農(nóng)化的增值收益分配問題①。為有利于審慎穩(wěn)妥地推進(jìn)土地制度改革，十八屆三中全會后，國家開始部署33個土地制度改革試點(diǎn)，試點(diǎn)期限為2015-2017年。2017年和2018年，國土資源部連續(xù)兩次申請延長1年試點(diǎn)期限，表面原因是試點(diǎn)內(nèi)容復(fù)雜、爭議性很大，從根本來說，這是由于土地制度是基礎(chǔ)性制度，對經(jīng)濟(jì)社會的影響短期內(nèi)難以表現(xiàn)出來。有效的辦法是深入典型試點(diǎn)地區(qū)九十年代以來的不同土地制度改革方向的做法、效果和原因，通過比較研究的框架，形成對全國土地制度改革有益的政策建議。

九十年代中后期，國家就率先在發(fā)達(dá)地區(qū)開始試點(diǎn)土地制度改革，內(nèi)容包括集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和征地制度改革，有力地影響了國家相關(guān)土地法律和政策的制定，也為當(dāng)下的土地制度改革提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。本文選擇的研究區(qū)域是是蘇南和珠三角，蘇州和中山是實(shí)地調(diào)查的城市。這樣選擇有兩個原因：第一，土地作為生產(chǎn)要素只有參與到經(jīng)濟(jì)活動中才有價值，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)化和城市化較早，土地資源稀缺，土地價值很高，引發(fā)的問題最多，地方政府推動土地制度改革的動力最強(qiáng)賀雪峰：《論土地資源與土地價值——當(dāng)前土地制度改革的幾個重大問題》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2015年第3期。。第二，從現(xiàn)有文獻(xiàn)和筆者調(diào)查來看，自九十年代末以來，蘇南和珠三角地區(qū)的土地制度改革走上了不同的方向，蘇南強(qiáng)調(diào)政府統(tǒng)一的土地征收，珠三角強(qiáng)調(diào)集體土地直接入市張夢琳：《農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)：績效分析及政策選擇——基于蘇州、蕪湖、南海三地的流轉(zhuǎn)實(shí)踐》，《國土資源》2008年第11期。，不同的改革方向均有長期實(shí)踐，能提供充分的比較資料。

從已有研究來看，學(xué)界多關(guān)注的是珠三角的具有突破性的土地制度，借以說明集體土地入市的制度優(yōu)勢。這種優(yōu)勢的反面是以蘇南為代表的現(xiàn)行征地制度的劣勢，諸如降低土地利用效率、損害農(nóng)民土地權(quán)利、造成社會沖突等高圣平、劉守英：《集體建設(shè)用地進(jìn)入市場：現(xiàn)實(shí)與法律困境》，《管理世界》2007年第3期。。這類研究的不足是把農(nóng)民是否享有完整的土地權(quán)利作為評判土地制度績效的標(biāo)準(zhǔn)，忽視了對土地制度運(yùn)作過程、機(jī)制和效果的實(shí)證研究。另外一些從事城市規(guī)劃研究的學(xué)者認(rèn)識到了農(nóng)村工業(yè)化過程中土地分散開發(fā)帶來土地碎片化困境朱介鳴：《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展：城市整體桂華與鄉(xiāng)村自治發(fā)展》，《城市規(guī)劃學(xué)刊》2013年第1期。，提出既要加強(qiáng)政府對集體土地利用的規(guī)劃和管理，又要保護(hù)集體自主開發(fā)土地的權(quán)利魏立華、閆小培：《大城市郊區(qū)化中社會空間的“非均衡破碎化”——以廣州市為例》，《城市規(guī)劃》 2006年第5期;田莉、孫玥：《珠三角農(nóng)村地區(qū)分散工業(yè)點(diǎn)整合規(guī)劃與對策——以廣州市番禺工業(yè)園區(qū)整合規(guī)劃為例》，《城市規(guī)劃學(xué)刊》2010年第2期。。問題是這種視角忽略了對土地利用困境背后的政治經(jīng)濟(jì)因素的分析，其提出的解決問題的對策依然包含產(chǎn)生土地利用問題的原因。

基于此，本文試圖采用比較研究的框架。比較的對象是在城市化進(jìn)程中地方為了解決土地問題而建立的地方性土地制度。比較的內(nèi)容比較廣泛：包括土地制度的做法、土地制度的績效及影響土地制度的政治經(jīng)濟(jì)因素。主要目標(biāo)是呈現(xiàn)典型城市擴(kuò)張過程中的土地制度改革實(shí)踐及制度績效，并從政治經(jīng)濟(jì)角度揭示土地制度實(shí)踐的內(nèi)在邏輯，豐富關(guān)于土地制度改革的理論認(rèn)識，為2018年的土地制度改革試點(diǎn)收官和《土地管理法》提供政策建議。本文資料來自于兩個方面：一是實(shí)地調(diào)查，2017年5-7月，筆者對蘇南的蘇州市和珠三角的中山市所轄的鎮(zhèn)村干部和群眾進(jìn)行半結(jié)構(gòu)性訪談，獲得了獲得豐富的質(zhì)性資料，對地方政治、經(jīng)濟(jì)和社會有了深入的理解;二是對國家和地方土地制度改革相關(guān)文本的搜集，包括征地制度、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，對制度主要內(nèi)容、制度變遷及制度之間的關(guān)聯(lián)進(jìn)行了深入的剖析。

二、現(xiàn)行土地制度及差異化的地方實(shí)踐

城市擴(kuò)張的背景下，郊區(qū)集體土地必然快速地城市化，即土地的城市化。土地的城市化不僅是土地利用方式轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)過程，還涉及政治過程，即國家如何處理集體土地上的農(nóng)民利益，主要涉及土地增值收益分配。在中國《憲法》規(guī)定“城市土地屬于國有”的制度條件下，國家通過土地征收來實(shí)現(xiàn)土地的城市化?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定：“任何個人和單位，從事建設(shè)需要占用土地的，必須申請使用國有土地?！薄冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第9條更是明確地規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓?！?/p>

土地征收有重要的功能。它解決了附著于集體土地上的農(nóng)民利益，把土地非農(nóng)化使用形成的土地增值收益主要?dú)w國家所有，形成中國特色的“土地財(cái)政”，成為地方政府主導(dǎo)中國城市建設(shè)的主要資金來源趙燕菁：《土地財(cái)政：歷史、邏輯與抉擇》，《城市發(fā)展研究》2014年第1期。。國家采取安置的方式對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，主要表現(xiàn)為土地補(bǔ)償費(fèi)和勞力安置費(fèi)。2004年以來，征地制度改革的主要方向是如何改革完善征地補(bǔ)償制度，更好地保障被征地農(nóng)民的利益，達(dá)到“生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的目標(biāo)，主要的創(chuàng)新方式包括留地安置、社會保障、安置就業(yè)等唐?。骸墩鞯刂贫雀母锏幕仡櫯c思考》，《中國土地科學(xué)》2011年第11期。。它還為城市擴(kuò)張?zhí)峁┩恋刭Y源，形成“城市綜合開發(fā)”的體制，有助于實(shí)施土地利用規(guī)劃，提高土地利用效率。城市綜合開發(fā)是改革開放以來形成的新型城市建設(shè)體制。1992年的《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制亂占濫用耕地的緊急通知》提出要形成“五統(tǒng)一”的城市開發(fā)體制，指的是“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理”。1994年的《城市房地產(chǎn)管理法》是一部規(guī)范城市土地開發(fā)的重要法律。該法第24條規(guī)定：“房地產(chǎn)開發(fā)必須嚴(yán)格執(zhí)行城市規(guī)劃，按照經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一的原則，實(shí)行全面規(guī)劃、合理布局、綜合開發(fā)、配套建設(shè)。”該條款正式確立了城市綜合開發(fā)的體制。

國家法律雖然確立了城市化的一般土地制度，然而由于各地方歷史不同、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件不同，地方土地制度的實(shí)踐差異很大。從蘇南和珠三角近二十多年的城市擴(kuò)張來看，兩個地區(qū)走上了非常不同的道路。主要表現(xiàn)為征地制度貫徹的程度、征地制度和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的關(guān)系。在蘇南地區(qū)，以蘇州為例，中心城市大規(guī)模擴(kuò)張，地方政府以統(tǒng)一征收的方式不斷把郊區(qū)并入城市，主導(dǎo)城市一級建設(shè)用地市場，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展單位從農(nóng)村集體提升為各類開發(fā)區(qū)，帶動城市快速擴(kuò)張，土地更高效地利用;在珠三角地區(qū)，以中山為例，一直以來土地開發(fā)權(quán)力分散于各個集體經(jīng)濟(jì)組織，城鄉(xiāng)建設(shè)用地急劇擴(kuò)張，城市擴(kuò)張面臨無地可用的土地困境。地方政府試圖通過市場化的“三舊”改造方式盤活存量土地的效果并不如預(yù)期，城市郊區(qū)土地利用鎖定在低效狀態(tài)。參見下表。

具體做法政府對所有土地進(jìn)行統(tǒng)一征收，政府壟斷城市土地一級市場，限制、取消集體土地非農(nóng)使用權(quán)力。允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民集體主導(dǎo)土地一級市場，政府僅僅征收必要的公益性建設(shè)用地。

制度績效郊區(qū)集體土地有序城市化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展單位上升為開發(fā)區(qū)，形成現(xiàn)代城市土地利用格局。郊區(qū)土地難以城市化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展單位仍然限于分散的集體，土地利用仍然高度碎片化。

1.蘇南實(shí)踐：土地統(tǒng)一征收和土地的城市化秩序

蘇南的中心城市蘇州是著名的“蘇南模式”發(fā)源地，經(jīng)過九十年代中期以來的大規(guī)模城市化，如今蘇州已然成為長三角城市群中僅次于上海、杭州、南京的中心城市。

蘇州在九十年代中期之前經(jīng)歷了二十年高速發(fā)展的農(nóng)村工業(yè)化，村集體是土地開發(fā)的單位，各村在工業(yè)化發(fā)展方面形成競爭關(guān)系，大量土地非農(nóng)使用;九十年代中期之后，農(nóng)村工業(yè)化衰退，蘇州開始了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，發(fā)揮征地制度的主導(dǎo)作用，農(nóng)村土地的非農(nóng)使用和分散的土地開發(fā)被嚴(yán)格限制，直至取消。為了盤活存量集體建設(shè)用地，蘇州1996年制定了《蘇州市農(nóng)村集體存量建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》，該辦法規(guī)定了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的對象是“存量集體建設(shè)用地”，流轉(zhuǎn)范圍限制為“城市規(guī)劃區(qū)外”，流轉(zhuǎn)用途限制在“工業(yè)”（不允許用于房地產(chǎn)和高檔商業(yè)）。體現(xiàn)了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的基本目的是解決農(nóng)村工業(yè)化時期遺留下的土地利用歷史遺留問題。

蘇州的征地制度主要體現(xiàn)在2004年蘇州市出臺的《蘇州市征用土地暫行條例》，該條例明確：“蘇州市實(shí)行統(tǒng)一征地的方式”（第6條）。延續(xù)《土地管理法》規(guī)定，征地有三個要件：第一是程序合法;第二是征地目的具有公共性，公共利益是征地的前提;第三是要充足補(bǔ)償，地方政府對被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民給予補(bǔ)償。2004年以來，蘇州征地制度改革在征地程序及征地范圍方面變動不大，改革的重點(diǎn)是如何改革完善征地補(bǔ)償方式，滿足被征地農(nóng)民融入城市的基本需求，主要表現(xiàn)在“土地?fù)Q社?！?、“宅基地?fù)Q房”這兩個基本制度。集體土地上承載的是農(nóng)民的基本生計(jì)，而不是所謂的“財(cái)產(chǎn)權(quán)”。征地拆遷補(bǔ)償?shù)哪康氖前鸭w土地承擔(dān)的農(nóng)民基本保障，置換為城市標(biāo)準(zhǔn)的社會保障。當(dāng)農(nóng)民已經(jīng)被安置妥當(dāng)，那么集體土地就和農(nóng)民沒有關(guān)系了。對過去十多年提供集體經(jīng)濟(jì)收入的農(nóng)村工業(yè)用地（現(xiàn)在稱為“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”），政府采取“重置評估”的方式進(jìn)行資產(chǎn)補(bǔ)償，再給予一定的停業(yè)停產(chǎn)綜合補(bǔ)償。工業(yè)用地則按“未利用地”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，約等于耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的二分之一。這并非不合理。從法律上講，這些工業(yè)用地是八九十年代地方政府無償?shù)刂С旨w發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而形成的。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式改變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展單位提升，那么這塊土地就沒有存在必要了。在城市還未擴(kuò)張到村莊時，這些工業(yè)用地可以有限期地流轉(zhuǎn)出去，一旦城市擴(kuò)張需要征收這塊土地，則集體就要無條件服從。

蘇州土地制度改革取得了顯著的績效，有力地推動了城市化進(jìn)程。蘇州作為地級市，迄今擁有12個國家級開發(fā)區(qū)、5個省級開發(fā)區(qū)，是全國開發(fā)區(qū)和外商投資最密集的城市。而在蘇州中心城區(qū)，已形成了“一核四城”的城市格局，建成區(qū)的總面積已經(jīng)達(dá)到458平方公里。這一發(fā)展成效和土地制度的優(yōu)越性息息相關(guān)。相對于許多地區(qū)征地拆遷成為“天下第一大難事”，蘇州城市化進(jìn)程中征地拆遷秩序十分良好。如蘇州市相城區(qū)漕湖產(chǎn)業(yè)園，從2006-2017年，一共50平方公里的集體土地全部由政府統(tǒng)一規(guī)劃和征收，截止到2017年5月份，7000農(nóng)戶至今已經(jīng)拆遷6360戶。這樣大規(guī)模的征地拆遷，尚未出現(xiàn)一例群體性上訪事件，稱得上是典型的“和諧拆遷”。這種秩序?yàn)榫攀甏衅谥筇K州快速的工業(yè)化和城市化建設(shè)提供條件。

2.珠三角實(shí)踐：集體土地入市和土地城市化困境

中山市是珠三角城市群的一個中等城市，經(jīng)濟(jì)體量較大。中山市經(jīng)濟(jì)的特色是建立在專業(yè)鎮(zhèn)基礎(chǔ)上的產(chǎn)業(yè)集群，專業(yè)鎮(zhèn)的工業(yè)又主要由各村組小型工業(yè)點(diǎn)組成。為了有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，珠三角主要城市的地方政府較早地允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)（入市）合法化。這集中體現(xiàn)在廣東省2005年出臺的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，該辦法允許集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押，允許集體向城市一級土地市場出讓土地，開啟了集體土地入市的先河。具體從《中山市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》（2006）的相關(guān)規(guī)定來看，珠三角集體建設(shè)用地的權(quán)能更大，表現(xiàn)為三個相關(guān)的方面：入市范圍更大，可入市土地是所有集體非農(nóng)業(yè)的建設(shè)用地，包括農(nóng)戶宅基地;權(quán)能不限于出租、出讓或轉(zhuǎn)租，還可以出讓和抵押;集體建設(shè)用地的用途有了巨大突破，集體可以申請集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，作為一級土地市場的供給主體。

在征地制度上，地方政府主動縮小征地范圍，退出經(jīng)營性建設(shè)用地征收，僅對必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公益建設(shè)用地動用征地權(quán)。從《中山市人民政府關(guān)于中山市交通基礎(chǔ)設(shè)施及公益性建設(shè)項(xiàng)目征地補(bǔ)償?shù)闹笇?dǎo)意見》（2016）來看，政府把征地限定在公益性項(xiàng)目建設(shè)，但是沒有規(guī)定實(shí)施城市規(guī)劃也屬于“公益利益”的范圍（參見第1條對“公益性建設(shè)征收”應(yīng)當(dāng)符合的情形的規(guī)定）。該意見同時規(guī)定了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：采用貨幣化的補(bǔ)償方式，1畝耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是5萬元/畝，同時政府按照征地面積給集體經(jīng)濟(jì)組織配置15%的留用地指標(biāo)，按照74萬元/畝折算，每畝耕地的征地補(bǔ)償價格約為16萬元/畝左右。同時，該意見還規(guī)定，政府征收集體建設(shè)用地（包括農(nóng)戶宅基地）及資產(chǎn)，需要按第三方的市場評估價。按照2017年的價格，畝平價格一般在300萬元，相當(dāng)于城市經(jīng)營性建設(shè)用地。

在上述制度安排下，珠三角真正形成了集體土地和國有土地“同地、同權(quán)、同價”的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。然而在持續(xù)多年的集體建設(shè)用地規(guī)模高速增長，使得城市擴(kuò)張?jiān)庥鐾恋刭Y源困境，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型失去了土地條件。這是整個珠三角核心地區(qū)城市化過程中的普遍問題叢艷國、魏立華：《珠江三角洲農(nóng)村工業(yè)化的土地問題——以佛山市南海區(qū)為例》，《城市問題》2007年第11期。。地方政府設(shè)想通過“三舊”改造的方式盤活利用土地，主要方式是村集體引入社會資本對存量集體建設(shè)用地進(jìn)行二次開發(fā)。但是簡單地引入社會資本仍然解決不了城市郊區(qū)土地的問題，根本原因是“三舊”改造是以集體土地入市為制度框架的，是以各個分散的集體經(jīng)濟(jì)組織占有土地所有權(quán)和開發(fā)權(quán)為基礎(chǔ)的。這造成了兩個問題：由于巨大的交易成本，分散的集體經(jīng)濟(jì)組織就土地整體開發(fā)的利益分配很難達(dá)到共識，很少有跨越集體土地所有權(quán)邊界的超大規(guī)模三舊改造項(xiàng)目楊廉、袁奇峰：《珠三角“三舊”改造中的土地整合模式——以佛山市南海區(qū)聯(lián)滘地區(qū)為例》，《城市規(guī)劃學(xué)刊》2010年第2期。;由于土地成本過高，開發(fā)商只愿意開發(fā)規(guī)劃為商住用地的集體建設(shè)用地，而一個城市能供給的商住用地是有限的，平均下來大約只能占四分之一。以上因素導(dǎo)致了珠三角城市的現(xiàn)代土地利用格局難以形成，到處可見孤立的房地產(chǎn)和商業(yè)綜合體，工、商和居住用地相互插花嵌套，大量零散的存量建設(shè)用地不得不鎖定在低效利用的狀態(tài)，城市擴(kuò)張無以為繼。

三、形塑土地制度的政治經(jīng)濟(jì)邏輯分析

對蘇南和珠三角的土地制度差異的一種解釋是功能主義的，主要變量是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式蔣省三、劉守英：《土地資本化與農(nóng)村工業(yè)化——廣東省佛山市南海經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)查》，《管理世界》2003年第11期;張清楊：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)者、路徑依賴與地方性制度——以蘇州和東莞農(nóng)地轉(zhuǎn)用開發(fā)模式為例》，載《第十屆中國制度經(jīng)濟(jì)學(xué)年會論文集》，2010。?；镜倪壿嬍牵簝蓚€地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體不一樣，蘇南選擇了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，地方政府就要限制和取消集體土地自主開發(fā)權(quán)，發(fā)揮統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一征收的主導(dǎo)性角色;珠三角選擇了以農(nóng)村工業(yè)為基礎(chǔ)，為了合法化占主導(dǎo)性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，就要合法化集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，允許集體土地和國有土地同等入市，政府退出經(jīng)營性建設(shè)用地的征收，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供空間。這種解釋有一定的道理，注意到了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型對土地制度的功能性需求，不足之處在于忽略了影響土地制度改革的政治經(jīng)濟(jì)條件叢艷國、魏立華：《 2003年以來有關(guān)土地問題的研究述評》，《城市規(guī)劃》2008年第9期。。決定土地制度改革方向的可能不是地方推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的意愿，而是取決于歷史形成的內(nèi)在條件，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的歷史構(gòu)成了這一內(nèi)在條件形成的背景。在方法上，這就需要進(jìn)入歷史形成的區(qū)域發(fā)展模式和社會結(jié)構(gòu)，理解土地制度改革的內(nèi)在的政經(jīng)邏輯，起點(diǎn)是始于八十年代的農(nóng)村工業(yè)化模式。改革開放之后各個地區(qū)因區(qū)位、經(jīng)濟(jì)和歷史條件不同，農(nóng)村工業(yè)化模式不同，這導(dǎo)致農(nóng)民和土地的利益關(guān)系不同，農(nóng)民地權(quán)意識不同，農(nóng)民對征地補(bǔ)償和征地推動城市化的態(tài)度也不同，給地方政府提供了不同的政治空間，最終影響改革方向。參見表2。

1.蘇南土地制度改革的政經(jīng)邏輯

由于靠近上海這一商貿(mào)中心，從七十年代中后期開始，蘇南農(nóng)村工業(yè)蓬勃發(fā)展。蘇南農(nóng)村工業(yè)化的主體是集體企業(yè)，其組織方式是由行政村集體投入土地、資金及勞動力，形成集體所有制企業(yè)。相對于弱小的個體農(nóng)民，集體具有創(chuàng)辦工業(yè)企業(yè)的必要生產(chǎn)要素，連接了農(nóng)民和市場。這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式一直到九十年代城市大規(guī)模工業(yè)化、鄉(xiāng)村集體企業(yè)改制才告終結(jié)潘維：《農(nóng)民與市場：中國基層政權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)》，商務(wù)印書館2003年版。。

在這種工業(yè)化路徑中，土地作為生產(chǎn)要素?zé)o償進(jìn)入企業(yè)生產(chǎn)和再生產(chǎn)，農(nóng)民依賴集體企業(yè)獲得就業(yè)及收入，缺乏以土地承包權(quán)利獲取分紅的實(shí)踐。對于農(nóng)民而言，集體能安排非農(nóng)就業(yè)機(jī)會本身是一種相當(dāng)不錯的福利，這意味著告別辛苦而又低收入的農(nóng)業(yè)。而對于集體而言，農(nóng)村工業(yè)發(fā)展的好壞主要和村干部經(jīng)營能力有關(guān)，而和土地要素最沒有關(guān)系。集體經(jīng)濟(jì)剩余的分配有兩個方向：一方面用于企業(yè)的擴(kuò)大再生產(chǎn)，參與市場競爭;一方面用于維持村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)和公共品供給等公共利益。在九十年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制后，集體退出企業(yè)經(jīng)營，成為集體土地出租者，集體非農(nóng)建設(shè)用地有了貨幣價值，這一經(jīng)濟(jì)剩余分配的邏輯仍然沒有改變。向個人分紅是不存在的，也被認(rèn)為是沒有理由的。即使蘇南農(nóng)村也進(jìn)行了集體資產(chǎn)的股份制改革，農(nóng)民甚至拿到了股民證，集體對農(nóng)民的分紅也是象征性的。農(nóng)民并不認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)收入應(yīng)當(dāng)拿出來分紅，政府也規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)收入再多也不能夠用于直接分到農(nóng)民個人。

其結(jié)果是，無論城市擴(kuò)張過程中，土地非農(nóng)使用產(chǎn)生了多么巨額的利益，農(nóng)民也不認(rèn)為這種利益是他們應(yīng)得的，農(nóng)民沒有形成以承包地分享土地增值收益乃至致富的地權(quán)意識。這是蘇州征地制度有效運(yùn)行的政治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)收入和農(nóng)民沒有直接關(guān)系，集體能夠提供的福利非常有限，而政府征地將為農(nóng)民帶來多得多的利益，農(nóng)民因此普遍歡迎征地。國家征地之前，農(nóng)民通過務(wù)工獲得收入，正在逐漸融入城市。蘇州郊區(qū)大多數(shù)農(nóng)民從事普通工作，收入一般只有3000多元/月，除了有健全的社會保障，工資收入和外地農(nóng)民工差異不大，他們大多數(shù)也難以承擔(dān)城區(qū)高昂的房價。老年人則大多缺乏城鎮(zhèn)居民保障，政府提供的農(nóng)保金為270元/月，無力支撐城市生活。國家征地拆遷則給農(nóng)民帶來了實(shí)實(shí)在在的好處。國家征地后，農(nóng)民都成為“失地農(nóng)民”，由國家保障，在“土地?fù)Q社?！边^程中，老年人獲得了870元/月的退休金;如果繳納社保滿15年，則退休的老人獲得約1200元/月的退休金。拆遷帶來的利益更多。凡是列入拆遷范圍的農(nóng)民，均可以獲得拆遷安置房，一個標(biāo)準(zhǔn)戶可以獲得一大一小一共180平方安置房，如果有四世同堂，則可多獲一套小戶（70平方），如果有雙子女，可以多獲一套大戶（110平方），解決了農(nóng)民進(jìn)城安居的問題。由于拆遷的利益巨大，蘇州甚至出現(xiàn)多數(shù)農(nóng)民排隊(duì)簽字拆遷的盛況，希望早點(diǎn)拿到安置房。

這一套關(guān)于征地制度的正當(dāng)性話語同時是地方政府和農(nóng)民享有的。國家征地推進(jìn)工業(yè)和城市建設(shè)，是解決農(nóng)民利益的根本方式。只有工業(yè)發(fā)展了，政府才有保障農(nóng)民融入城鎮(zhèn)的社保和安置房。農(nóng)民哪有不支持國家征地拆遷搞建設(shè)的道理？在征地拆遷中，農(nóng)民對少數(shù)要價的“釘子戶”是普遍譴責(zé)的。有了大多數(shù)農(nóng)民支持，政府就能制定統(tǒng)一的規(guī)則，“先拆遷不吃虧，后拆遷不加價”，維持征地拆遷補(bǔ)償中的公平公正秩序。蘇州的做法也是符合現(xiàn)行地利共享的土地制度憲法秩序的精神的桂華：《論社會主義地利共享秩序及其制度實(shí)現(xiàn)——兼評《土地管理法》修訂》，《社會科學(xué)》2018年第6期。。集體土地作為生產(chǎn)資料是國家分配給農(nóng)民集體使用的，并不是農(nóng)民的私人財(cái)產(chǎn)?，F(xiàn)在國家需要用地，就有權(quán)利收回集體土地。當(dāng)然國家要充分保障農(nóng)民基本利益，蘇州的“土地?fù)Q社?！薄ⅰ罢?fù)Q房”是實(shí)踐方式，堅(jiān)持和創(chuàng)新了征地制度。

2.珠三角土地制度改革的政經(jīng)邏輯

在八十年代，珠三角的農(nóng)村工業(yè)化依賴的是外來的“三來一補(bǔ)”企業(yè)，資本是外來的，勞動力是外來的，集體在其中扮演的僅僅提供土地及廠房的角色。集體經(jīng)濟(jì)收入表現(xiàn)為貨幣化的地租。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，越來越多的企業(yè)落地時，集體就要劃出專門的工業(yè)區(qū)用于招商引資。而按照土地承包經(jīng)營制度，土地雖然是集體的，卻是承包到一家一戶的，集體需要引入企業(yè)就需要整合承包地。村集體整合承包地，就無形中形成了村集體和農(nóng)民之間的新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。農(nóng)民同意集體整合承包地向外出租獲益，同時要求集體把地租收益向農(nóng)民平均分配，通俗地說就是“分紅”。

在中山市，一些村莊早期還舉辦農(nóng)村工副業(yè)。到八十年代末，隨著外來資本涌入，村集體全面退出經(jīng)營，轉(zhuǎn)向經(jīng)營土地及物業(yè)的“食租經(jīng)濟(jì)”楊廉、袁奇峰：《基于村莊集體土地開發(fā)的農(nóng)村城市化模式研究——佛山市南海區(qū)為例》，《城市規(guī)劃學(xué)刊》 2012年第6期。。這些收入，除了必要的村級管理和公共品開支外，其余則拿出來按人口分紅。這一集體收入的分配方式產(chǎn)生的重要結(jié)果是，農(nóng)民的收入日益嵌入集體經(jīng)濟(jì)。隨著城市擴(kuò)張帶來的土地增值，分紅越來越多，農(nóng)民日益把集體分紅作為致富方式。這對村干部造成很大的壓力。村干部除了必要的行政管理職能之外，最主要的工作是如何最大化集體經(jīng)濟(jì)收入，為農(nóng)民提供更多的分紅。這種利益的緊密關(guān)聯(lián)促使農(nóng)民形成了愈來愈強(qiáng)的土地利益“歸私”意識賀雪峰：《論農(nóng)民的地權(quán)意識與公共治理——以珠三角地區(qū)為例》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版） 》2018年第1期。，這種地權(quán)意識實(shí)際上就是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)意識。農(nóng)民認(rèn)為土地是集體所有的，根本上是個體所有的，集體經(jīng)營土地是為農(nóng)民個體經(jīng)營的，目的是向農(nóng)民分紅。這種利益關(guān)系和地權(quán)意識背景下，珠三角的農(nóng)民集體成為制度化的“土地利益集團(tuán)”，構(gòu)成了國家征地制度難以實(shí)行的原因賀雪峰：《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與烏坎事件的教訓(xùn)》，《行政論壇》2017年第3期。。

這種地權(quán)意識和土地股份制相互作用深刻地影響了土地制度改革。股份制改革發(fā)源于珠三角的南海地區(qū)。和蘇南不同，珠三角的股份制改革是實(shí)質(zhì)性的。由于集體經(jīng)濟(jì)的分紅意味著有巨大的利益，一些集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的村莊內(nèi)部對分紅資格產(chǎn)生了激烈的爭奪，迫切需要通過制度變革將農(nóng)民所享有的股份固定下來。地方政府從農(nóng)村內(nèi)部變革中汲取經(jīng)驗(yàn)推行股份制改革，緩解政治社會不穩(wěn)定桂華：《論法治剩余的行政吸納——關(guān)于“外嫁女”上訪的體制解釋》，《開放時代》2017年第2期。。不過也正是因?yàn)楣煞葜聘母锴逦亟缍宿r(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，反過來強(qiáng)化了農(nóng)民的土地權(quán)利意識，形成了農(nóng)村集體和國家之間的緊張關(guān)系，這是該地區(qū)征地制度無法運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)制。隨著土地非農(nóng)使用價值不斷提高，地方政府所面臨的征地阻力越來越來大。在早期，土地農(nóng)用收益不高，非農(nóng)使用收益也不高，農(nóng)民歡迎征地，征地給村集體帶來了資金積累。隨著城市擴(kuò)張和土地價值日益提高，農(nóng)民越來越反對政府征地。農(nóng)民理性地對政府征地利益和集體自行開發(fā)土地的收益進(jìn)行比較。即使政府的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)提到很高，農(nóng)民也不再感興趣。因?yàn)檗r(nóng)民認(rèn)為集體土地帶來的收益是持續(xù)和穩(wěn)定的，而政府征用土地的補(bǔ)償是一次性的。即使村干部同意，村民代表大會和村民大會也不會通過。

當(dāng)征地制度日益難以實(shí)施，為了推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張，地方政府不得不變通和改變征地制度，確立另外一套以集體土地入市為特征的土地制度，形成與之匹配的正當(dāng)性話語體系。這一套話語體系強(qiáng)調(diào)“還權(quán)賦能”、強(qiáng)調(diào)集體土地入市是農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享受的權(quán)利。當(dāng)然地方政府在賦予集體土地入市權(quán)利的同時，還把征地制度對農(nóng)民承擔(dān)的所有義務(wù)，全部打包交給了集體。因此在珠三角農(nóng)村基層治理中，集體經(jīng)濟(jì)組織既是一個“大公司”，又是一個“小政府”，完全不同于蘇南地區(qū)的農(nóng)村。“大公司”的性質(zhì)表明其經(jīng)營土地的基本職能，集體必然要和政府爭奪土地市場權(quán)力獲得利益最大化;“小政府”表明集體要對其成員負(fù)責(zé)任，承擔(dān)農(nóng)民社會保障乃至致富的責(zé)任。這是珠三角土地制度的根本特征，是珠三角城市化和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的根本制度困境。

四、結(jié)論及政策建議

本文是一項(xiàng)對土地制度的經(jīng)驗(yàn)研究。通過比較蘇南和珠三角典型城市的土地制度，揭示了差異化的土地制度特征和績效，并進(jìn)一步分析造成差異性的土地制度的政治經(jīng)濟(jì)因素，建立了更加全面的比較分析框架。從土地城市化的秩序來看，蘇南地區(qū)在征地制度基礎(chǔ)上順利解決了農(nóng)民問題，通過統(tǒng)一的開發(fā)建立了高度現(xiàn)代化的城市，而珠三角地區(qū)不得不通過集體土地入市解決農(nóng)民問題——最終難以解決農(nóng)民問題，農(nóng)民集體形成土地分利集團(tuán)，集體土地?zé)o法有效利用，政府又難以統(tǒng)一進(jìn)行開發(fā)，土地城市化陷入困境。即使是引入社會資本投入“三舊”改造，仍然無法根本解決土地城市化困境。

土地制度的形成在區(qū)域內(nèi)部具有合理性，盡管不同區(qū)域的土地制度具有不同的績效。從政治經(jīng)濟(jì)的角度，不同地區(qū)形成不同制度安排的源于八十年代農(nóng)村工業(yè)化方式不同，不同的工業(yè)化方式塑造了不同的農(nóng)民和土地的關(guān)系、不同的農(nóng)民地權(quán)意識和征地態(tài)度，構(gòu)成了征地制度實(shí)施的有利或阻礙條件?，F(xiàn)在的問題并不是肯定或否定某一個地區(qū)的土地制度，而是首先進(jìn)行實(shí)事求是、歷史的分析。我們需要反思的是學(xué)界要求將珠三角的土地制度改革復(fù)制到全國，忽視同樣是發(fā)達(dá)地區(qū)的蘇南地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。

筆者以為評判土地制度是否先進(jìn)不應(yīng)當(dāng)從單一的土地權(quán)利維度，而是要顧及多元性的目標(biāo)，比如土地管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市擴(kuò)張、社會公正等。通過對兩個地區(qū)的比較研究，從有利于中國城市化和更普遍地保障農(nóng)民利益的角度，我們認(rèn)為國家應(yīng)當(dāng)主要從蘇南地區(qū)的制度優(yōu)勢中汲取土地制度改革的經(jīng)驗(yàn)，利用我國特色社會主義的土地制度，通過統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一征地快速地推進(jìn)城市化和工業(yè)化。國家尤其要避免把已經(jīng)造成諸多土地利用困境的珠三角土地制度改革復(fù)制到全國，把局部地區(qū)由于歷史原因、不得不形成的地方土地制度變成全國土地制度，否則就根本損害了中國現(xiàn)代化和城市化的整體利益。

（責(zé)任編輯：薛立勇）