寧波市江北區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革調(diào)查思考

摘 要：從寧波市江北區(qū)實施的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的特點出發(fā)，總結(jié)了具有城郊特色的改制亮點和工作經(jīng)驗，并提出了未來改制的發(fā)展方向和重點，為實行城鄉(xiāng)平等高度融合的路徑選擇提供可行方案。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán);財產(chǎn)性收入;路徑

文章編號：1004-7026（2019）04-0044-03? ? ? ? ?中國圖書分類號：F321.32 ? ? ? ? 文獻標志碼：A

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營制度的第二次革命，進一步明晰了集體經(jīng)濟組織成員及其財產(chǎn)權(quán)益，體現(xiàn)了“解放思想、基層創(chuàng)造、總結(jié)提煉、上級肯定、政府規(guī)范”的制度創(chuàng)新模式，構(gòu)建了“資產(chǎn)放心、老人舒心、股民開心、保障安心”的新格局[1]。

寧波市江北區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是以股份合作制的基本原理為指引，緊密圍繞江北當(dāng)?shù)厍闆r，主動適應(yīng)農(nóng)村城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展需求而實施的一項制度創(chuàng)新和探索實踐。

促使農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的有3大動因：傳統(tǒng)的以集體所有制為主的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度與農(nóng)村城市化發(fā)展的要求不適應(yīng)、傳統(tǒng)的“以戶口為主要分配依據(jù)”的“只增不減”的農(nóng)村收益分配制度與市場經(jīng)濟的發(fā)展要求不適應(yīng)、傳統(tǒng)的村級集體資產(chǎn)管理運行機制與日益壯大的經(jīng)濟發(fā)展不適應(yīng)。北京市提出了3大結(jié)構(gòu)變化：土地利用結(jié)構(gòu)的變化需要界定新增財富的產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系、人口結(jié)構(gòu)的變化需要理清組織內(nèi)部成員之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、社會結(jié)構(gòu)的變化需要理清農(nóng)民和集體的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

2? 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的發(fā)展歷程和顯著特點

2.1? 試點探索階段

第一階段：試點探索階段（2001—2005年）。江北區(qū)這項改革最早于2001年5月在甬江街道孔浦村開始，當(dāng)初的改革是一種自發(fā)式、主動式的改革。2003年開始江北區(qū)進入城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展的階段，農(nóng)村集體土地大量被征用，為了解決集體資產(chǎn)分配矛盾，在甬江街道包家村試點，進行了股權(quán)量化試點工作，并取得了成功。

2.2? 強勁推進階段

第二階段：強勁推進階段（2005—2009年）。這一階段是江北區(qū)城市化大踏步推進的階段，是股份合作制重點推開和改革攻堅階段。改革從最初的主動改革向行政推動轉(zhuǎn)變，在推行中呈現(xiàn)出“推進快速、形式多樣、成效顯著”的良好局面。短短3年時間里全區(qū)完成了87個行政村股改工作，占總村數(shù)的79%。

2.3? 深化改革階段

第三階段：深化改革階段（2010年至今）。這一階段實現(xiàn)了兩大轉(zhuǎn)變：從當(dāng)初改革必須具備條件才能改，向只要群眾有愿望，即使沒有集體收益分配的村，也可實施改革的方向發(fā)展，在全區(qū)全面推開普及;股份合作制改革從最初的股權(quán)量化向資產(chǎn)量化轉(zhuǎn)變，主要是根據(jù)股東所擁有的股權(quán)份額予以享受集體收益分配。

江北區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有不尋常的發(fā)展歷程，改制工作有以下5大特點[2]。

一是財產(chǎn)性收入來源多且構(gòu)成比重大。據(jù)統(tǒng)計，全區(qū)村級資產(chǎn)總額達到55.14億元，比改革前的9.47億元增長4.8倍，從2001年開始至今，全區(qū)已經(jīng)股利分配的金額高達38.88億元，其中2017年股份額度為8.11億元，人均6 366.67元，同比增長9.43%，占全區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入32 743元的19.4%。股份分配最高的為甬江街道孔浦股份經(jīng)濟合作社，全額股全年分配9.20萬元。

二是為股東提高社會保障能力與水平創(chuàng)造經(jīng)濟條件。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，各村股份經(jīng)濟合作社均積極鼓勵未參保的股東參加失地農(nóng)民社會保障，已參加失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的股東引導(dǎo)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)社會保障，并向股東提供社會保障補助資金。甬江街道早期為每位臨近退休年齡的股東全額提供4.6萬元養(yǎng)老保障資金，而為促進灣頭地塊的順利開發(fā)，對轄區(qū)股東提供的社會保障資金額度更多。

三是農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民領(lǐng)取的社會保障金差距不斷縮小。股份經(jīng)濟合作制改革的初衷之一，是為了解決失地后農(nóng)民的保障水平不下降，縮小城鄉(xiāng)之間的差距。據(jù)區(qū)社會保障機構(gòu)提供的數(shù)據(jù)，全區(qū)共有42 627位失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保障，目前13 239人已經(jīng)享受保障待遇，每月發(fā)放710～810元不等的養(yǎng)老金。而甬江街道包家股份經(jīng)濟合作社2014年作出決議，由每年向1 226位股東發(fā)放的集體資產(chǎn)納入福利性養(yǎng)老保障基金賬戶進行管理，每月按股東所持股份每股發(fā)放0.13元，年終每股發(fā)放1.60元，這樣每位全額持股股東每月發(fā)放572元股金，這筆福利性養(yǎng)老保障基金，與已有的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障810元加在一起，正好相當(dāng)于目前的寧波市城鎮(zhèn)居民最低養(yǎng)老保障1 400元標準水平。

四是建立人人持有股權(quán)的共享機制。出臺的區(qū)農(nóng)村改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室《關(guān)于農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社股份合作制改革中股權(quán)資格認定的指導(dǎo)意見》（北區(qū)農(nóng)辦[2005]1號）政策文件規(guī)定，分為全額享有、酌情享有及不予以享有3種對象，其中不予以享有僅為以下兩種：國家公務(wù)員、事業(yè)單位編制的人員;在另一方已經(jīng)配置股權(quán)的人員。對戶籍曾在本村的老社員，不是社員的外來種田農(nóng)戶等特殊對象，慈城鎮(zhèn)按安置補助費發(fā)放比例進行股權(quán)配置是一大制度創(chuàng)新，從而在政策層面擴大了股權(quán)享有對象與受益范圍，實現(xiàn)了轄區(qū)內(nèi)居民人人持股的共享目標。據(jù)統(tǒng)計，全區(qū)持股成員達到127 365人，其中社員股東93 238人，占在冊農(nóng)民數(shù)76 319人的167%，讓絕大多數(shù)農(nóng)村居民共同享受到了改革發(fā)展成果。

五是股權(quán)設(shè)置類型適合農(nóng)村實際且公正合理。管理模式有動態(tài)管理、半動態(tài)管理、靜態(tài)管理3種，由當(dāng)?shù)剞r(nóng)民表決選擇;設(shè)置的股種有人口股、農(nóng)齡股，兩者的具體比例由各村根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y產(chǎn)構(gòu)成、歷史形成和福利政策等實際情況確定。大多設(shè)置比例為5∶5，但確定農(nóng)齡股所占比例不低于總額度的40%。也有的股份經(jīng)濟合作社依照當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟組織實際情況，設(shè)置土地承包股。如甬江街道外漕股份經(jīng)濟份合作社作出的決議是：土地承包股的享有對象為2017年11月20日止在冊人口（不包括照顧戶口、原供應(yīng)戶）;2017年11月20日止有土地承包經(jīng)營權(quán)的人員（不包括死亡人員、農(nóng)轉(zhuǎn)非人員、照顧戶口、社供應(yīng)戶）。

通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，制度成效、經(jīng)濟成效和社會成效十分明顯，真正實現(xiàn)了組織制度、民主制度、經(jīng)營制度和分配制度的4大創(chuàng)新，助推了城鎮(zhèn)化進程，摸清了資產(chǎn)家底，明晰了產(chǎn)權(quán)主體，促進了集體經(jīng)濟的發(fā)展與農(nóng)村和諧穩(wěn)定。

3? 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的創(chuàng)新亮點與實踐探索

寧波市江北區(qū)在實施農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，勇于探索，不斷創(chuàng)新，堅持尊重民意，鼓勵農(nóng)民群眾和基層的首創(chuàng)精神，走出了一條具有城郊特色的股改新路子[3]。

第一，形成了完整詳盡的政策體系。在全面推行農(nóng)村經(jīng)濟合作社股份合作制改革之前，經(jīng)反復(fù)研究，形成了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革系列政策文件，都是以農(nóng)村改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的名義發(fā)出，有《關(guān)于農(nóng)村經(jīng)濟合作社股份合作制改革中股權(quán)資格認定的指導(dǎo)意見》《江北區(qū)農(nóng)村股份合作制改革實施意見》《關(guān)于村經(jīng)濟合作社股份合作制改革有關(guān)政策的意見（試行）》《農(nóng)村股份合作制改革工作考核驗收暫行辦法》及《關(guān)于加強農(nóng)村股份股份合作制改革工作檔案管理的意見》等，并對有關(guān)政策進行文件匯編印發(fā)基層作為工作指導(dǎo)。

第二，提出了按安置補助費享有對象和享有比例進行股權(quán)配置。在江北區(qū)農(nóng)村改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)的北區(qū)農(nóng)改[2005]1號文件中規(guī)定：由社員代表大會討論決定的村經(jīng)濟合作社股份合作制改革截止日時，戶籍關(guān)系在冊的其他人員，可參照安置補助費發(fā)放對象及發(fā)放比例進行配置。這一操作規(guī)則首先在城中村甬江街道永紅股份經(jīng)濟合作社實施，在實施方案決議中規(guī)定，按安置補助費享有對象同比例進行股權(quán)配置。然后在慈城鎮(zhèn)41個村全面推行。

第三，予以人性化的處置方法。首先，規(guī)定動靜管理模式不強求一律，由當(dāng)?shù)乩习傩盏囊庠高x擇，當(dāng)出現(xiàn)3種情況之前實施動態(tài)半動態(tài)管理模式，即江北區(qū)人民政府《關(guān)于印發(fā)江北區(qū)土地征用補償安置辦法的通知》（北區(qū)政發(fā)[2003]7號）文件中計稅耕地實全部征用，最后一批計稅耕地征用時批準機關(guān)批準之日;撤村建居批準之日;股份合作經(jīng)濟組織章程通過之日或章程確定的其他日期。其次，對懷孕社員婦女（含社員配偶），洪塘街道21個村可憑準生證和市級醫(yī)院懷孕證明在股東資格截止日前到本村登記，在預(yù)產(chǎn)期后20日以內(nèi)正常出生的新生兒可以享受。再次，對截止日期的新增人員部分股份經(jīng)濟合作社也給予一次性經(jīng)濟補助。

第四，按安置補助費發(fā)放對象同比例享有股權(quán)。江北區(qū)農(nóng)村改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室《關(guān)于農(nóng)村經(jīng)濟合作社股份合作制改革中股權(quán)資格認定的指導(dǎo)意見》（北區(qū)農(nóng)改[2005]1號）文件明確指出：由社員代表會議討論決定的村經(jīng)濟合作社股份合作制改革截止日時，戶籍關(guān)系在冊的其他人員，可參照安置補助費發(fā)放對象及發(fā)放比例進行配置。特別是在慈城鎮(zhèn)均按安置補助費發(fā)放比例進行股權(quán)配置，曾經(jīng)在冊的原社員享有不同比例的股權(quán)，得到各方群體的充分贊許。

第五，制定股權(quán)管理，不斷豐富章程內(nèi)容。主要是莊橋街道24個股份經(jīng)濟合作社全面推行股權(quán)管理辦法，如莊橋街道上邵股份經(jīng)濟合作社的股權(quán)管理有23條，尤其是對通過婚姻遷入的類型作出持續(xù)時間的規(guī)定：本社男性股東第一次婚姻而遷入本村戶籍的配偶，待婚姻關(guān)系滿1年;喪偶后再婚而遷入本村戶籍的配偶，在婚姻關(guān)系滿1年的可成為預(yù)備股東，提出入社申請，待婚姻關(guān)系持續(xù)滿3年;履行股東資格認定程序后，方可成為正式股東，扣除調(diào)整前年份，補發(fā)調(diào)整后年份的分紅。而男方到本社純女或有子嗣但喪失勞動能力的股東家庭入贅的，允許1名戶籍已遷入且居住在本村并承擔(dān)贍養(yǎng)義務(wù)的女婿，具體依照該家庭成員簽定的書面協(xié)議辦理。前置條件如上。如有其他入贅人員需入社的按第五條第八款處置;本社股東離婚后再婚而遷入本村的配偶，在婚姻關(guān)系滿3年的可成為預(yù)備股東，提出入社申請，待婚姻關(guān)系持續(xù)滿5年，履行股東資格認定程序后，方可成為正式股東，扣除調(diào)整前年份，補發(fā)調(diào)整后年份的分紅。

4? 集體產(chǎn)權(quán)制度改革的模式類型與工作經(jīng)驗

從江北區(qū)股份經(jīng)濟合作社類型劃分來看，根據(jù)量化資產(chǎn)來源，有土地補償型股份經(jīng)濟合作社、投資型股份經(jīng)濟合作社;根據(jù)收益分配形式劃分，有經(jīng)營所得分紅的股份經(jīng)濟合作社、福利分配型股份經(jīng)濟合作社。江北區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革自2001年試點，歷經(jīng)17年不懈的艱苦努力，歸納起來的經(jīng)驗?zāi)Ｊ接?條。

一是還權(quán)于民是實施改制成功的前提條件。整個改制工作的實施過程，是一個依法依規(guī)、民主醞釀、充分尊重群眾意愿和選擇的過程。無論是股權(quán)的分配方案和章程的制定，還是人員的界定辦法和決議的通過，均采取民主和說服的方法，再民主討論決定，取得一致意見，從而使廣大農(nóng)村居民的民主法制和維權(quán)意識有了進一步加強。

二是合理設(shè)置股權(quán)是實施改制成功的核心。如孔浦街道里夏集體經(jīng)濟組織改制時具有十分典型的實際意義，該社通過討論，確定基本股和新增人員福利股，享受基本股的股民不再享受福利股，而福利股的年度界限計算從1985年5月1日—2005年4月30日截止;1985年5月1日以后出生的股民子女按實際戶籍在冊年度計算，每年享受福利股2%股權(quán);股民婚娶遷入人員按實際在冊年度享受股2%股權(quán);男方婚遷到女方人員，如女方父母無兒子只能選擇1名女婿，按實際在冊年度享受股2%股權(quán);養(yǎng)子女或繼子女必須是股民夫妻無子女，并按規(guī)定辦妥相關(guān)手續(xù)，按實際在冊年度享受股2%股權(quán);計算年度6個月以上算1年，不足6個月不計年度;父母都是基本股民，子女中途如有戶籍變動不扣年度，現(xiàn)役軍人、大專院校在讀生可列入計算年度。

三是改制工作的流程設(shè)計到位，方案完美，確保弱勢群體的基本利益不受影響，是實施改制成功的關(guān)鍵。每一項決議正式出臺之前，多次征求方方面面的不同意見，聽取不同利益群體的想法，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，突出工作重點，準確把握政策尺度，特別是哪些人員可以享有股權(quán)及享有多少份額的實施意見出臺之前，預(yù)先公布草案，讓利益相關(guān)者多次進行討論、補充和修正，確保了改制辦法得到全體農(nóng)村居民的支持[4]。

5? 對策建議

建議組織一次由省內(nèi)外，有一定影響的股改專家參加的高層論壇，確定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革時代的總體框架和路徑選擇?？偟脑瓌t是：量化到人，確權(quán)到戶，戶內(nèi)共享，社內(nèi)流轉(zhuǎn)，拓權(quán)賦能，長久不變，以此建立起包括成員界定、股權(quán)管理、資產(chǎn)監(jiān)管及收益分配為重點內(nèi)容的系列配套管理制度;實行兩個分開，即經(jīng)營權(quán)資產(chǎn)與資源性資產(chǎn)分開，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會分開;實現(xiàn)3個轉(zhuǎn)變，即社員資格由戶籍身份向股東身份轉(zhuǎn)變，集體所有由共同共有向按份共有轉(zhuǎn)變，集體經(jīng)濟由社區(qū)經(jīng)濟向開放經(jīng)濟轉(zhuǎn)變。

一是注重新型集體經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展能力和水平。重點是增強股份經(jīng)濟合作社的發(fā)展權(quán)，也就是激活內(nèi)生動力，引導(dǎo)物業(yè)經(jīng)濟高端化，支持建設(shè)商鋪、寫字樓等高端物業(yè)，發(fā)展人才公寓、員工宿舍、酒店商務(wù)、物流倉儲、農(nóng)貿(mào)市場等配套服務(wù)項目，并實行經(jīng)濟富裕村與欠發(fā)達村合作進行異地租賃投資，不斷發(fā)揮新型集體經(jīng)濟的制度潛力。

二是有經(jīng)濟實力的村級集體經(jīng)濟組織將農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)收回，由集體統(tǒng)一集中經(jīng)營，培育新的集體經(jīng)濟增長點。在全區(qū)應(yīng)積極推行甬江街道外漕股份經(jīng)濟合作社設(shè)立土地承包股的方法，該村將農(nóng)戶自愿上交的57.3 hm2由集體統(tǒng)一經(jīng)營，如種植蓮藕等既有欣賞價值，又有高效益的經(jīng)濟作物。對遠離城市的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植區(qū)域，也可以在農(nóng)戶自愿上交土地承包經(jīng)營權(quán)的前提下，建立土地股份經(jīng)濟合作社，發(fā)展精品葡萄、火龍果及靈芝等優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)，以此實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟的第二次飛躍。

三是注重股份經(jīng)濟合作社內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善。主要是明確股東代表大會、董事會及監(jiān)事會“三會”職責(zé)邊界。強化股份經(jīng)濟合作社的監(jiān)督管理功能，改革現(xiàn)行股權(quán)設(shè)置模式，實現(xiàn)社區(qū)股份經(jīng)濟合作社的轉(zhuǎn)型升級。在防止出現(xiàn)內(nèi)部人控制現(xiàn)象的前提下，進一步發(fā)揮經(jīng)營者的激勵機制。

四是對無發(fā)展空間且已高度融入城市的股份經(jīng)濟合作社實施終止程序。對30個撤村建居的股份經(jīng)濟合作社和僅有少量資源性資產(chǎn)如綠化用地、林地等股份經(jīng)濟合作社，可以按照《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》第三十三條規(guī)定實施終止手續(xù)，并建立農(nóng)村“三資”托管服務(wù)機構(gòu)，根據(jù)先行地區(qū)的做法，由街道（鎮(zhèn)）農(nóng)村“三資”托管服務(wù)機構(gòu)進行托管。

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