中國法治發(fā)展的偉大進程

[摘要] 中國改革開放40年的偉大進程與法治發(fā)展的進程緊密相連：改革開放推動著法治的不斷發(fā)展和進步，法治則指導(dǎo)和保障改革開放沿著正確的方向前行。經(jīng)過40年的改革開放，中國法治進入全面推進依法治國的階段。新時代的法治特色主要體現(xiàn)在：更加重視黨對法治的領(lǐng)導(dǎo)和黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動，更加重視保護公民的合法權(quán)益和保障人權(quán)，更加重視控制公權(quán)力和把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，更加重視民主立法和科學(xué)立法，更加重視法治政府建設(shè)，更加重視促進公正司法，更加重視反腐敗和廉政建設(shè)。

[關(guān)鍵詞] 改革開放； 法制； 法治； 依法治國； 治國方略； 治國方式

[中圖分類號] D619 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 0529-1445（2019）02-0018-06

黨的十一屆三中全會開啟了中國改革開放的偉大進程，同時也開啟了中國法治發(fā)展的偉大進程。40年的改革開放，一直伴隨著法治的發(fā)展與進步，改革開放營造了法治生長發(fā)展所需的適宜環(huán)境，不斷產(chǎn)生和形成對法治的巨大需求；而法治則適應(yīng)改革開放的需求，不斷地為之提供規(guī)范和指引，促進和保障改革開放沿著正確的方向不斷前行。

改革開放40年來，中國法治的發(fā)展經(jīng)歷了三大階段。第一階段：從停滯不前到逐步恢復(fù)法制的轉(zhuǎn)變1；第二階段：從重視依法辦事，加強法制到推進法治，建設(shè)法治國家的轉(zhuǎn)變2；第三階段：從確定法治為治國方略到以法治為治國方式，全面推進依法治國的階段3。需要說明的是，本文所說的三個階段、三大“轉(zhuǎn)變”，是指中國法治發(fā)展自身的進步，而非指對法治發(fā)達國家的全面超越；是既有前行，但在某些時候也有后退的進步；是永遠在路上的前行和進步，而非設(shè)定“法治建成”日期、到此日期不再前行的進步。

第一階段： 從停滯不前到逐步恢復(fù)法制的轉(zhuǎn)變

從新中國成立到20世紀(jì)50年代中期，我們黨和國家重視法制，不僅制定了起臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》4和之后的正式根本大法《中華人民共和國憲法》，還制定了各種國家機關(guān)組織法和各種行政管理法規(guī)。雖然整個國家公權(quán)力主要仍是依黨的政策運作，但法制在國家管理中仍起到了一定作用。但到20世紀(jì)50年代中期以后，由于我們對社會主要矛盾認(rèn)識出現(xiàn)偏差，背離了黨的八大對社會主要矛盾的正確認(rèn)識定位1，政治上階級斗爭擴大化的“左”的錯誤一步步發(fā)展，在治國理政上堅持“以階級斗爭為綱”。從那時到1978年黨的十一屆三中全會召開前，中國法制建設(shè)停滯不前。在總結(jié)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，鄧小平同志認(rèn)為，只有法制才是具有穩(wěn)定性和長期性的治國理政方式。因此，他在中央工作會議上提出，“應(yīng)該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律”2。

正是根據(jù)鄧小平同志和當(dāng)時中央其他領(lǐng)導(dǎo)同志的意見，黨的十一屆三中全會作出了停止使用“以階級斗爭為綱”的口號和依靠政治運動執(zhí)政的治國理政方式，提出“把全黨工作的著重點和全國人民的注意力轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來”和健全民主、加強法制的重大決策。黨的十一屆三中全會公報上有一段最精準(zhǔn)、最深刻反映當(dāng)時這一轉(zhuǎn)變，而且對至今依法治國仍有重大現(xiàn)實指導(dǎo)意義的精彩論述：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究……應(yīng)當(dāng)把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的重要議程上來。檢察機關(guān)和司法機關(guān)要保持應(yīng)有的獨立性；要忠實于法律和制度，忠實于人民利益，忠實于事實真相；要保證人民在自己的法律面前人人平等，不允許任何人有超于法律之上的特權(quán)3?！?/p>

自黨的十一屆三中全會始，我們黨和國家的工作重心開始轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟建設(shè)上來。與之相適應(yīng)，治國理政的方式也開始轉(zhuǎn)變，通過逐步完善民主法制，以政策和法制共同治理國家。黨的十一屆三中全會后僅僅半年，1979年7月，第五屆全國人民代表大會第二次會議僅一次人代會即通過7部法律：《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國人民法院組織法》《中華人民共和國人民檢察院組織法》和《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》。黨的十一屆三中全會后，1982年12月，第五屆全國人民代表大會第五次會議更是通過了反映現(xiàn)代民主和法治精神的現(xiàn)行憲法，確立了現(xiàn)代法治的基本原則（盡管當(dāng)時在文字表述上仍稱“法制”而未稱“法治”）：“國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”4。

1984年，彭真同志在與新聞界人士進行座談時指出，今后國家管理“要從依靠政策辦事逐步過渡到不僅依靠政策，還要建立、健全法制，依法辦事”5?？梢?，當(dāng)時中央領(lǐng)導(dǎo)同志對法制的要求是“逐步過渡”而非一步到位，是既靠政策，也靠法制，既依政策辦事，也依法辦事。這種向法制的“逐步過渡”是由當(dāng)時國家整個政治、經(jīng)濟、社會和人大立法的條件決定的。就人大立法而言，當(dāng)時全國人大和人大常委會每年立法不到10部，而各個領(lǐng)域依法辦事所需要的法律則是大量的。整個國民和公職人員的法制意識和法律素質(zhì)也遠遠適應(yīng)不了全面實行法制的要求，從而在中國法制發(fā)展的第一階段，雖然黨中央提出了“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，但真正要做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究還只能“逐步過渡”。

第二階段：從重視依法辦事，加強法制到推進法治，建設(shè)法治國家的跨越

20世紀(jì)90年代，中國的國家管理初步完成了向健全民主法制，以法制作為治國理政輔助方式的轉(zhuǎn)變。1997年，黨的十五大報告鮮明地提出了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略，指出：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標(biāo)志，是國家長治久安的重要保障。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，并在憲法和法律范圍內(nèi)活動。依法治國把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚人民民主和嚴(yán)格依法辦事統(tǒng)一起來，從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。”11999年3月15日，第九屆全國人大第二次會議通過憲法修正案，“法治”正式入憲。憲法第五條增加一款，作為該條第一款，規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家2。”

在20世紀(jì)80年代后期和90年代前期，“法治”入憲前后的十多年，一系列規(guī)范國家治理和行政管理的法律、法規(guī)陸續(xù)出臺。例如，新中國第一次確立“民告官”制度的《行政訴訟法》、第一次確立國家賠償責(zé)任的《國家賠償法》、第一次確立國家行政權(quán)運作的基本規(guī)則和正當(dāng)法律程序的《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》等體現(xiàn)依法治國要求的一大批法律，都是在這個時期制定和實施的。2004年，國務(wù)院頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，確立了建設(shè)法治政府的目標(biāo)和要求。1999年至2014年，最高人民法院連續(xù)發(fā)布了四個《五年改革綱要》，最高人民檢察院先后發(fā)布了兩個《三年改革實施意見》，通過全面改革體制、機制和相關(guān)的制度，確保司法公正、司法效率和司法權(quán)威。這些無疑都是建設(shè)法治國家的重要舉措。

對于中國推進依法治國，建設(shè)法治國家的第二階段的目標(biāo)，黨的十七大報告中有一段比較全面的論述：“依法治國是社會主義民主政治的基本要求。要堅持科學(xué)立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系。加強憲法和法律實施，堅持公民在法律面前一律平等，維護社會公平正義，維護社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威。推進依法行政。深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，保證審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)。加強政法隊伍建設(shè)，做到嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法。深入開展法制宣傳教育，弘揚法治精神，形成自覺學(xué)法守法用法的社會氛圍。尊重和保障人權(quán)，依法保證全體社會成員平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利。各級黨組織和全體黨員要自覺在憲法和法律范圍內(nèi)活動，帶頭維護憲法和法律的權(quán)威”1。

第三階段：從確定法治為治國方略到全面推進依法治國的轉(zhuǎn)變

2012年11月8日，黨的十八大召開開啟了建設(shè)中國特色社會主義的新時代。自此，中國法治發(fā)展進入第三階段：全面依法治國的階段。黨的十八大報告正式提出“法治是治國理政的基本方式”。習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話中指出：“依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，全面推進依法治國，加快建設(shè)社會主義法治國家2?！边@樣，中國法治建設(shè)第二階段確定的以法治為治國基本方略即發(fā)展到新時代的以法治為治國理政基本方式，實現(xiàn)法治從戰(zhàn)略目標(biāo)到全面推進、全面實施的轉(zhuǎn)變。

新時代中國特色社會主義法治相對于前兩個階段的法治，具有以下七個方面的特色：

更加重視黨對法治的領(lǐng)導(dǎo)，更加重視黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動。黨的十八屆四中全會以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央反復(fù)強調(diào)：社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。關(guān)于“社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”的理由和根據(jù)，黨的十八屆四中全會決定將之概括為四個方面：其一，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。其二，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗。其三，我國憲法明確確立了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。其四，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的題中應(yīng)有之義。3關(guān)于“黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動” 的理由和根據(jù)，法學(xué)界將之概括為五個方面：其一，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，直接行使一定國家公權(quán)力。在治理現(xiàn)代化的條件下，執(zhí)政和行使國家公權(quán)力必須以法治為基礎(chǔ)。其二，中國共產(chǎn)黨是帶領(lǐng)人民實行人民民主，并在黨的內(nèi)部實行黨內(nèi)民主的黨。人民民主和黨內(nèi)民主都必須以法治為保障。其三，中國共產(chǎn)黨是不斷推進國家改革開放，以實現(xiàn)中華民族復(fù)興中國夢的偉大事業(yè)的黨。這一偉大事業(yè)必須在法治的指導(dǎo)和指引下進行。其四，中國共產(chǎn)黨是堅持政治文明，堅決反對腐敗，反對濫用權(quán)力的黨。反腐敗和扼制濫用權(quán)力都必須以法治作為基本手段和基本路徑。其五，多年執(zhí)政經(jīng)驗證明，黨依靠法治執(zhí)政，依靠法治領(lǐng)導(dǎo)，國家發(fā)展就快，人民幸福感、獲得感就增強，否則，國家發(fā)展就停滯不前，人民的權(quán)益就受到侵犯。4

更加重視保護公民的合法權(quán)益，更重視保障人權(quán)。黨的十八大以后，黨和國家采取了一系列有效措施，加強人權(quán)保障，加強對公民合法權(quán)益的保護。如第十二屆全國人大常委會第六次會議作出關(guān)于廢止勞動教養(yǎng)制度的決定；人民法院自黨的十八大以來糾正多起重大冤錯案件，彰顯了新時代中國法治對人權(quán)的特別保障和重視。

更加重視控制公權(quán)力，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。黨的十八大以來，中共中央和中紀(jì)委發(fā)布了一系列黨內(nèi)法規(guī)，建立嚴(yán)格的權(quán)力監(jiān)督制約機制（如政務(wù)公開制度、決策程序制度、問責(zé)制度等），限制各級黨政干部，特別是高級領(lǐng)導(dǎo)干部濫用權(quán)力。

更重視民主立法和科學(xué)立法。習(xí)近平總書記曾引用北宋王安石的“善法”說：“立善法于天下， 則天下治；立善法于一國，則一國治1。”作為治國理政基本方式的現(xiàn)代法治，不是簡單的有法可依、有法必依，而是有善法、良法可依，通過善法、良法達到善治。而要創(chuàng)建善法、良法，則必須推進科學(xué)立法和民主立法，在立法過程中堅持公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和立法機關(guān)的審慎審議。第十二屆全國人大第三次會議通過新修正的《立法法》專門就保障和促進民主立法、科學(xué)立法作出了一系列規(guī)定。如規(guī)定人大常委會審議法律案應(yīng)通過多種形式征求全國人大代表的意見；法律委員會有關(guān)的專門委員會和常委會工作機構(gòu)應(yīng)就立法草案舉行立法聽證會，聽取有關(guān)基層、群體代表、部門、人民團體、專家和社會各方面的意見；行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)通過座談會、論證會、聽證會等多種形式廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織、人大代表和社會公眾的意見等。此外，《立法法》還創(chuàng)設(shè)了對立法的可行性評價和立法前評估程序制度、立法后評估程序制度等。

更加重視法治政府建設(shè)。2015年，中共中央和國務(wù)院專門發(fā)布《法治政府建設(shè)實施綱要》，詳細(xì)規(guī)定了法治政府建設(shè)的總體目標(biāo)、基本原則、衡量標(biāo)準(zhǔn)、主要任務(wù)和具體措施，如完善依法行政制度體系、全面推進依法行政，強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督、依法有效化解社會矛盾糾紛、全面提高政府工作人員法治思維和依法行政能力。作為治國理政基本方式的現(xiàn)代法治，特別要求各級行政機關(guān)堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法不是簡單的要求執(zhí)法者執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，而且要求執(zhí)法者規(guī)范執(zhí)法，即嚴(yán)格依法定方式和正當(dāng)法律程序執(zhí)法；公正執(zhí)法，做到執(zhí)法不徇私，不歧視，平等對待行政相對人；文明執(zhí)法，尊重行政相對人人格尊嚴(yán)，嚴(yán)禁暴力執(zhí)法和野蠻執(zhí)法。黨的十九大報告進一步要求加大法治政府建設(shè)力度：改革行政管理體制，完善行政組織法，轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

更加重視促進公正司法。黨的十八屆四中全會決定指出，公正是法治的生命線，而司法公正對整個社會公正具有重要的引領(lǐng)作用。黨的十八大以來，我國為保證和推進司法公正推出了一系列重要的改革措施。如改革司法管理體制，探索設(shè)立跨行政區(qū)域的人民法院和人民檢察院，避免司法機關(guān)辦案受到本行政區(qū)域政府和有關(guān)部門的干預(yù)；推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理；探索實行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離；改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)；最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件；建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度；健全行政機關(guān)依法出庭應(yīng)訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度；改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制；建立司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄制度和責(zé)任追究制度；推進以審判為中心的訴訟制度改革；構(gòu)建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光司法機制，推進審判公開；健全落實罪刑法定、疑罪從無、非法證據(jù)排除等法律原則的法律制度；依法規(guī)范司法人員與當(dāng)事人、律師、特殊關(guān)系人、中介組織的接觸、交往行為。嚴(yán)禁司法人員私下接觸當(dāng)事人及律師等。

更加重視反腐敗和廉政建設(shè)。黨的十八大以來，中國反腐敗力度空前加大，懲治反腐、教育反腐、法治反腐、制度反腐全面推進。反腐敗堅持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，堅定不移打虎（如5年共立案審查省軍級以上黨員干部及其他中管干部440人）、拍蠅（5年共立案審查縣處級干部6.3萬人，處分基層黨員干部27.8萬人）、獵狐（5年共追回外逃人員3453名，“百名紅通人員”48人落網(wǎng)）1，不敢腐的目標(biāo)初步實現(xiàn)；不能腐的籠子（如政務(wù)公開制度、“八不準(zhǔn)”制度、巡視制度、領(lǐng)導(dǎo)干部向組織報告家庭財產(chǎn)及個人事項制度、定期述職述廉制度等）越扎越牢；不想腐的堤壩正在構(gòu)筑，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展。

為了擴大和深化反腐敗斗爭的成果，推進法治建設(shè)，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，要推進反腐敗國家立法，繼續(xù)堅持重遏制、強高壓、長震懾，堅持受賄行賄一起查，堅決防止黨內(nèi)形成利益集團；要在市縣黨委建立巡察制度，加大整治群眾身邊腐敗問題的力度；要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子；要深化國家監(jiān)察體制改革，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀(jì)律檢查機關(guān)合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋；要制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段；要把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力?？傊ㄟ^所有這些措施，全面建立和形成新時代中國特色社會主義法治反腐的體制和機制。

黨的十九大報告有兩個論斷很好地表述了我們黨今天對法治高度深刻的理論認(rèn)識。第一個論斷是：全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。2這個論斷將全面依法治國與中國特色社會主義的本質(zhì)聯(lián)系起來，即堅持中國特色社會主義就必須堅持全面依法治國，否定全面依法治國就是否定中國特色社會主義。第二個論斷是：全面依法治國是國家治理的一場深刻革命。3這個論斷將全面依法治國與推進國家治理現(xiàn)代化聯(lián)系起來，即要通過推進國家治理的深刻革命來推進全面依法治國（國家治理現(xiàn)代化的最重要內(nèi)容之一），因為沒有全面依法治國就沒有國家治理現(xiàn)代化。我們黨對依法治國高度深刻的理論認(rèn)識不僅是我們今天全面推進依法治國的動力之源，而且將是我們在推進中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的整個歷史進程中，永遠堅定不移地建設(shè)社會主義法治國家、法治政府和法治社會的動力之源。

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[2]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2017.

[3]習(xí)近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014.

[4]習(xí)近平談治國理政（第二卷）[M].北京：外文出版社，2017.

（作者簡介：姜明安，北京大學(xué)法學(xué)院教授、教育部人文社會科學(xué)重點研究基地——北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任、中國行政法學(xué)研究會副會長、中國警察法學(xué)研究會副會長）

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