上海生活垃圾全域分類及資源化體系建設(shè)調(diào)研報告

張軍 范傳偉 衛(wèi)華

垃圾分類，是城市垃圾減量化、資源化、無害化的有效手段，也是提升城市發(fā)展水平的重要環(huán)節(jié)。自2000年起，上海開始推進(jìn)新一輪的垃圾分類減量工作，并連續(xù)7年將此項工作列為上海市政府實事項目加以推進(jìn)。上海將垃圾分類減量作為重點工作之一，先后出臺《關(guān)于建立完善本市生活垃圾全程分類體系的實施方案》和《上海市生活垃圾全程分類體系建設(shè)行動計劃（2018年—2020年）》。

社區(qū)是城市生活垃圾排放的主要源頭，也是推進(jìn)垃圾分類工作的主戰(zhàn)場。經(jīng)過多年努力，全市垃圾分類減量工作現(xiàn)已覆蓋500萬戶家庭，約占全市居民的2/3以上，單位生活垃圾強(qiáng)制分類制度初步建立。但是，不可否認(rèn)的是，在大多數(shù)市民看來，上海垃圾分類的效果并不明顯。為破解垃圾分類難題，本調(diào)研小組在充分排摸梳理全市生活垃圾分類工作的基礎(chǔ)上，分析制約社區(qū)生活垃圾分類的瓶頸因素，探索全域分類收集以及資源化利用的有效路徑，為全市推進(jìn)垃圾分類取得新突破提供依據(jù)參考。

一、關(guān)于課題調(diào)研的方法路徑

課題組采用的調(diào)研方法主要有：一是開展實地調(diào)研。先后走訪徐匯區(qū)楓林路街道、長寧區(qū)虹橋街道、靜安區(qū)海關(guān)二村、玫琳凱大廈、同樂坊園區(qū)、常德路沿街商圈、靜安區(qū)垃圾中轉(zhuǎn)站、浦東新區(qū)老港填埋場等，實地察看居民區(qū)、樓宇、園區(qū)垃圾分類管理、生活垃圾終端處置及資源化等情況。二是召開座談會。圍繞生活垃圾全域分類及資源化工作，分別與居民代表、企業(yè)白領(lǐng)、物業(yè)公司、企事業(yè)單位、人大代表以及社區(qū)管理部門等進(jìn)行座談，直接聽取各類群體和一線工作人員對垃圾分類工作的意見建議。三是進(jìn)行個別訪談。調(diào)研組先后走訪市綠化市容局環(huán)衛(wèi)處、市人大法工委、靜安區(qū)綠化市容局，聽取有關(guān)考慮及意見建議。四是問卷調(diào)查。開展線上垃圾分類問卷調(diào)查，共計回收1471份調(diào)查問卷。

二、關(guān)于上海市生活垃圾分類的現(xiàn)狀分析

我們根據(jù)實地走訪以及調(diào)查問卷的反饋對目前全市生活垃圾分類推進(jìn)情況進(jìn)行分析研判，認(rèn)為當(dāng)前全市生活垃圾分類呈現(xiàn)以下三個現(xiàn)狀和特點：

1.生活垃圾分類的認(rèn)識與習(xí)慣“有待提升”

從公眾對垃圾分類的認(rèn)識方面看，有78%調(diào)查者認(rèn)為居民是垃圾分類中發(fā)揮作用的主要群體，其次是相關(guān)職能部門，占調(diào)查者人數(shù)的55.1%;約50%的調(diào)查者對于全市目前推行的“四分類”標(biāo)準(zhǔn)并不了解，近10%的調(diào)查者對目前垃圾分類相關(guān)制度和措施一無所知，65%的調(diào)查者接受“社區(qū)活動、媒體宣傳”等途徑推廣垃圾分類。從公眾日常生活垃圾的分類習(xí)慣看，有67.7%家庭放置了2-3個垃圾桶，近60%的調(diào)查者能對生活垃圾按照干、濕或可回收、不可回收的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行有效的分類處理，僅12%的調(diào)查者反饋“基本不會在公共場所按指示分類扔垃圾”。從當(dāng)前垃圾分類效果評價來看，約50%的調(diào)查者表示所在辦公場所沒有垃圾分類要求或形同虛設(shè)，另外有26.5%的調(diào)查者認(rèn)為“社區(qū)分類垃圾桶使用效果理想”。

從調(diào)查問卷的情況分析，上海作為全國率先推動垃圾分類工作的試點城市，目前對于垃圾分類的認(rèn)識在社會上形成了較大的共識，公眾對垃圾分類的知曉度較高（達(dá)到90%左右），但對于垃圾分類的具體標(biāo)準(zhǔn)劃分以及具體要求還不十分清晰，特別是全社會垃圾分類的良好習(xí)慣尚未養(yǎng)成。此外，調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，無論是新式商品住宅還是老式小區(qū)，外來租戶由于流動性強(qiáng)、歸屬感差，成為小區(qū)生活垃圾分類推進(jìn)的難點、“盲區(qū)”，本次調(diào)研中有41.1%的調(diào)查者認(rèn)為引導(dǎo)外來流動人口做到垃圾分類很困難。

2.生活垃圾分類在不同領(lǐng)域推進(jìn)“參差不齊”

為進(jìn)一步了解垃圾分類工作在不同領(lǐng)域的推進(jìn)情況，課題組專題開展問卷梳理。目前，55.6%的調(diào)查者認(rèn)為“社區(qū)做得相對較好”，33.6%的調(diào)查者認(rèn)為“樓宇、園區(qū)相對較好”，23.7% 選擇“外資企業(yè)做得相對較好”，而選擇“國有企業(yè)做得相對較好”的僅占14.3%。目前全市垃圾分類的總體狀況可以歸納為“社區(qū)強(qiáng)于樓宇，外企強(qiáng)于國企”。這主要是因為居住區(qū)作為垃圾分類的“主戰(zhàn)場和主陣地”，經(jīng)過多年的探索已經(jīng)形成了以綠色賬戶、積分兌換為特色的垃圾分類模式，而單位樓宇的垃圾分類尚處于起步階段。在不同屬性的企業(yè)中，外資企業(yè)開展垃圾分類的積極性和主動性明顯強(qiáng)于內(nèi)資企業(yè)。“外籍老板”垃圾分類意識普遍更強(qiáng)。許多外企將垃圾分類不僅作為一項社會責(zé)任，更是作為服務(wù)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要抓手。相反，走訪過程中部分國有企業(yè)和機(jī)關(guān)部門對于垃圾分類工作還停留在基本的認(rèn)識層面和簡單的分類設(shè)施配置，缺乏有力的措施。此外，調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)沿街商鋪生活垃圾分類呈現(xiàn)“燈下黑”，沿街商鋪特別餐飲單位每天在經(jīng)營過程中都會產(chǎn)生大量生活垃圾。然而，由于周邊企事業(yè)單位和住宅小區(qū)的環(huán)衛(wèi)垃圾廂房無法存放如此大量的生活垃圾，大部分商戶又不愿花錢請環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位來收集或自覺送到指定的垃圾廂房，經(jīng)常將各類垃圾混裝在大桶內(nèi)長時間堆放在店門口，有的商戶還偷偷地將垃圾倒在道路中間，造成環(huán)境污染。

3.生活垃圾分類運輸和末端處置“不容樂觀”

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，盡管全市已推行生活垃圾分類收運，在實踐中仍有部分小區(qū)存在“混裝混運”，很大程度上打擊了居民垃圾分類的積極性。此外，目前全市干垃圾末端處理量達(dá)到2.14萬噸/日，濕垃圾分類處理量達(dá)到0.34萬噸/日，而全市生活垃圾無害化處置設(shè)計能力約為1.11萬噸/日，實際處理量已遠(yuǎn)超設(shè)計處置能力。生活垃圾的末端處置已經(jīng)成為上海各區(qū)特別是中心城區(qū)“頭痛”的難題。中心城區(qū)由于受場地限制，基本都只設(shè)有垃圾中轉(zhuǎn)站，用以短暫集中暫存垃圾并作初步二次分解，最終干垃圾送至位于郊區(qū)的垃圾填埋場或焚燒場完成末端處置。而濕垃圾由于富含有機(jī)質(zhì)，易腐爛、不易燃燒，常規(guī)的填埋和焚燒處理方式“不合算”。事實上，經(jīng)過一定工藝處理后，濕垃圾可制成肥料、燃油、沼氣等，實現(xiàn)循環(huán)利用，從根本上實現(xiàn)垃圾減量化和資源化，但上海目前的濕垃圾資源化處理能力還有明顯不足。東海灘涂圍墾處理區(qū)每天承擔(dān)了全市約60%的垃圾終端處置任務(wù)，分別進(jìn)行填埋和焚燒處置。因目前只有一座最大3000噸體量的垃圾焚燒爐，故大量的垃圾只能通過填埋的方式處置。調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，為提高垃圾無害化處置的比例，老港等垃圾處理設(shè)施長期處于超負(fù)荷的運轉(zhuǎn)狀態(tài)。此外，由于源頭分類不徹底，所以只能在末端處理時把干濕垃圾放在一起焚燒，導(dǎo)致燃燒不充分，大大影響了發(fā)電的效能。

三、關(guān)于制約上海市生活垃圾分類的瓶頸問題

上海作為全國第一批開展垃圾分類試點城市，經(jīng)過多年的實踐探索，取得了階段性成果，其中不乏“盆景式”特色亮點，但距離“森林式”全民參與、全域分類的要求還存在不少短板和瓶頸，亟需加強(qiáng)完善。

1.生活垃圾分類設(shè)施設(shè)置缺乏統(tǒng)一性

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各居民區(qū)所配置的垃圾分類收集設(shè)備不完善、不統(tǒng)一的情況較為普遍。即使在垃圾分類開展較好的試點小區(qū)，也僅有不到四分之一的小區(qū)嚴(yán)格采用了四分類標(biāo)準(zhǔn)，而更多仍然沿用了二分類垃圾桶的形式。此外，在街頭、公園、商場和地鐵站等公共設(shè)施內(nèi)，分類垃圾桶隨處可見，但設(shè)置也不統(tǒng)一，存在分類標(biāo)識不清晰，顏色區(qū)分不明顯，左右桶類別不固定等情況。

2.生活垃圾分類運輸回收缺乏規(guī)范性

2018年，上海共有640余輛濕垃圾專用收運車輛和3000余輛具有干垃圾識別性標(biāo)志的車輛。但在實際分類收運中，由于環(huán)衛(wèi)作業(yè)人員操作不規(guī)范以及收運系統(tǒng)的不合理導(dǎo)致“先分后混”的現(xiàn)象普遍存在。此外，對于可回收物的回收處理，因為缺乏稅收減免、財政補(bǔ)貼等政策且需要較大的場地空間，導(dǎo)致當(dāng)前全市垃圾分類回收主要由拾荒者承擔(dān)。但由于他們“挑肥揀瘦”，往往對低價值的廢品回收缺乏積極性，經(jīng)常被混在其他垃圾中送至填埋場。

3.生活垃圾分類資源利用缺乏持續(xù)性

目前，生活垃圾資源化途徑主要針對的是濕垃圾。但各區(qū)濕垃圾末端處置設(shè)施由于規(guī)劃選址和建設(shè)周期等原因，都不同程度地遇到設(shè)施建設(shè)滯后、處置能力不足的問題，很大程度限制了分類處理進(jìn)度。此外，從目前濕垃圾處理的技術(shù)路線看，主要是用來制造肥料和飼料（飼料添加劑）。但由于國家在廚余果皮垃圾制造肥料和飼料方面尚未出臺相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，造成濕垃圾的再生產(chǎn)品難以取得許可證進(jìn)入市場，沒有合適去向，導(dǎo)致資源化處理后的產(chǎn)品無法有效利用。

4.生活垃圾分類政策實施缺乏約束性

上海激勵居民參與垃圾分類減量的主要抓手是“綠色賬戶”政策，但由于“綠色賬戶”的兌換周期長、便捷度不高、獎品有限，導(dǎo)致“綠色賬戶”對青年人和白領(lǐng)群體缺乏吸引力。此外，上海至今尚未正式出臺地方法規(guī)，未能形成法律威懾和高壓，基層嚴(yán)格執(zhí)法難。調(diào)研中，有不少居民區(qū)反映，由于缺乏法律依據(jù)，在推行垃圾分類時“腰板不硬不直”，只能通過說教解決;也有居民反映，有了法律法規(guī)，垃圾分類就是居民應(yīng)盡的義務(wù)、應(yīng)履行的職責(zé)，而不是礙于居委會面子才實施分類。

四、關(guān)于推動上海市生活垃圾分類的對策建議

針對目前全市生活垃圾分類存在的瓶頸和難點問題，課題組就進(jìn)一步推動全域分類以及資源化利用提出以下四點建議：

1.營造浸入式宣傳環(huán)境，重在彌補(bǔ)垃圾分類“工作重視，氛圍缺失”的盲點，讓垃圾分類既有存在感又有時尚感

近幾年，上海垃圾分類工作得到各級領(lǐng)導(dǎo)以及相關(guān)部門的高度重視，推進(jìn)力度之大史無前例，但對標(biāo)國際先進(jìn)城市，在宣傳氛圍、公民意識上差距還不小。因此，課題組建議要大力加強(qiáng)宣傳教育，營造有力的氛圍，改變傳統(tǒng)的思想觀念，使垃圾分類成為老百姓自覺行動。建議針對不同年齡群體，制作通俗易懂、喜聞樂見的公益廣告、動漫畫等宣傳品，在電視、新媒體，在地鐵、公交、出租車，在戶外宣傳媒體等滾動播放，使垃圾分類浸入城市生活的各個角落。在流動人口較為集中的區(qū)域，加大有針對性的宣傳教育。建議通過組織形式多樣的垃圾分類公益活動，讓垃圾分類知識“進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)樓宇、進(jìn)商圈、進(jìn)工廠”，讓垃圾分類成為一種最為時尚的生活態(tài)度。建議加強(qiáng)典型引領(lǐng)示范，按照“全域分類”的要求，在居住為主的“生活圈”、白領(lǐng)工作的“辦公圈”、單位經(jīng)營的“商業(yè)圈”等分別建立“垃圾分類示范展示基地”，通過“樣板展示”輻射帶動相關(guān)單位與個人共同提升垃圾分類的意識，養(yǎng)成良好的垃圾分類習(xí)慣。

2.完善精準(zhǔn)化扶持政策，重在化解垃圾分類“標(biāo)準(zhǔn)不少，落地不易”的堵點，讓垃圾分類既有規(guī)范性又有持續(xù)性

垃圾分類工作是一項涉及生態(tài)發(fā)展的民生工程，多年來出臺了多個相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求，《上海市生活垃圾管理條例》（以下簡稱“條例”）也將于不久后正式出臺，“條例”具體執(zhí)行和落實還需要精準(zhǔn)度高、針對性強(qiáng)的配套政策，否則存在“落地難”的窘境。因此，課題組建議要充分發(fā)揮政策資金的導(dǎo)向杠桿作用，打通垃圾分類“最后一公里”的堵點，使垃圾分類工作良性循環(huán)，持續(xù)發(fā)展。對照“條例”的相關(guān)要求，針對目前垃圾回收行業(yè)不規(guī)范的問題，建議將垃圾分類減量指標(biāo)與企業(yè)獲取補(bǔ)貼結(jié)合起來，盡快制定垃圾回收的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，大力支持資源回收技術(shù)研發(fā)，扶持資源回收類企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)和鼓勵更多社會資金進(jìn)入資源回收行業(yè)。針對目前濕垃圾末端處置能力不足的問題，建議加快推進(jìn)濕垃圾資源化末端處置能力建設(shè)，對引進(jìn)、吸收和應(yīng)用濕垃圾末端處置技術(shù)的單位與企業(yè)按照處置量給予一定的資金補(bǔ)貼。針對目前普遍反映的資源化產(chǎn)品出路難的問題，建議及時對濕垃圾轉(zhuǎn)化有機(jī)肥的安全性制定檢測認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，助力末端處置的企業(yè)持續(xù)運作，從而在上海形成垃圾資源化處理的完整“閉環(huán)”。

3.構(gòu)建共治型參與體系，重在緩解垃圾分類“政府主動，社會被動”的痛點，讓垃圾分類既有知曉率也有參與率

在上海，垃圾分類不是一個簡單的環(huán)境問題，而是一個綜合治理問題，是一個政府、市場、社會協(xié)同治理的問題。因此，課題組建議盡快構(gòu)建“黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)、市場運作、部門配合、全民參與”的垃圾分類共治體系。進(jìn)一步完善政府購買服務(wù)清單，培育一批專業(yè)、創(chuàng)新、具有市場競爭力的垃圾分類第三方社會組織或企業(yè)，形成統(tǒng)一開放、競爭有序、誠信規(guī)范的生活垃圾分類第三方參與機(jī)制。充分運用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，促進(jìn)前臺積分便捷化、平臺管理智能化、后臺運作市場化、專項服務(wù)社會化。大力推廣綠色賬戶與“支付寶”等互聯(lián)網(wǎng)金融進(jìn)行對接，通過垃圾分類獲得的信用積分，可用于信用支付，增強(qiáng)對青年人和白領(lǐng)群體的吸引力。探索將垃圾分類減量納入小區(qū)綜合治理范疇，將垃圾分類源頭容器設(shè)置、分類駁運義務(wù)條款納入物業(yè)管理格式合同和居村公民公約。建議落實物業(yè)作為垃圾分類源頭的責(zé)任主體，配備專職人員，統(tǒng)一硬件配置和標(biāo)識，確?！岸〞r定點+定人定桶”。

4.強(qiáng)化獎懲制法治保障，重在攻克垃圾分類“只有激勵，沒有約束”的難點，讓垃圾分類既有軟引導(dǎo)也有硬約束

要切實解決垃圾分類的“最后一公里”光靠軟性的激勵引導(dǎo)還不夠，還需要相關(guān)法規(guī)制度的“硬約束”保障。因此，課題組建議要借“條例”出臺的東風(fēng)，進(jìn)一步明確政府、收運處企業(yè)、物業(yè)、社區(qū)和居民在垃圾分類減量中的責(zé)任和義務(wù)，規(guī)定具體的行政處罰、經(jīng)濟(jì)制裁和刑事責(zé)任。建議針對一些企業(yè)主體存在的過度包裝現(xiàn)象，鼓勵包裝簡約化。建議探索建立具有可操作性的工作評價標(biāo)準(zhǔn)和評價機(jī)制，對各類單位主體予以科學(xué)評價。建議加強(qiáng)生活垃圾數(shù)據(jù)統(tǒng)計審核管理，加快信息化監(jiān)管體系建設(shè)，運用信息化手段實時了解并定期向社會公布，接受公眾的監(jiān)督。建議試點垃圾分類實名制，將垃圾分類情況納入居民信用檔案，實施聯(lián)合懲戒。進(jìn)一步鼓勵居民、媒體、黨代表、人大代表、政協(xié)委員、社會組織對垃圾分類減量工作進(jìn)行監(jiān)督，加強(qiáng)人大執(zhí)法監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督。

（作者系中共上海市委黨校第56期中青班學(xué)員）

（責(zé)任編輯? 矯海霞）