政府購買社會組織公共服務(wù)績效雙重評估機制研究

劉意露

一、引言

政府向社會組織購買公共服務(wù)（下稱“政府購買服務(wù)”）是政府采取契約化手段實現(xiàn)公共服務(wù)目標的一種機制。在此過程中，特定公共服務(wù)的生產(chǎn)者為接受公共財政資金支持的社會組織;政府不直接參與到公共服務(wù)的具體生產(chǎn)過程中，而是以監(jiān)督者與分配者的角色履行自身提供公共服務(wù)的職能;民眾為公共服務(wù)的最終消費者。

20世紀60年代，美國學(xué)者奧斯特羅姆夫婦區(qū)分了公共服務(wù)的“提供”與“生產(chǎn)”環(huán)節(jié)，指出公共服務(wù)的“生產(chǎn)者”并不必為其“提供者”，是為政府購買服務(wù)的理論先導(dǎo)。奧斯特羅姆夫婦將公共服務(wù)的“提供”定義為政府通過公共財政決策，選擇適當?shù)墓卜?wù)類型及提供水平，并安排和監(jiān)督其生產(chǎn)。而公共服務(wù)的“生產(chǎn)”則是投入資金轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)產(chǎn)品的過程。正確的決策導(dǎo)向與高效的生產(chǎn)過程對公共服務(wù)而言同樣重要，公共服務(wù)的“提供者”與“生產(chǎn)者”都對公共服務(wù)最終效果負有責(zé)任。政府購買公共服務(wù)依循這一邏輯，在對其績效進行評估時，也應(yīng)當兼顧政府與社會組織兩個對象，不應(yīng)單取其一。

我國自1995年起便在地方一級開始了政府購買服務(wù)的相關(guān)實踐并取得了良好的效果。隨著管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型改革的不斷推進，政府購買服務(wù)因其能夠有效提升公共服務(wù)效率，激發(fā)社會組織活力而備受推崇。然而值得引起注意的是，政府購買服務(wù)提供的是一種思路而絕非最終答案，它展示了由政府以外的主體生產(chǎn)公共服務(wù)優(yōu)于政府包辦公共服務(wù)從生產(chǎn)到提供全過程的可能性，但要將購買服務(wù)實踐達到如期效果，尚需要建立與之配套的各項機制以理順各主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系，保證公眾的合法權(quán)益?？冃гu估無疑是保障公共服務(wù)提供不可或缺的重要環(huán)節(jié)，而且不僅包括對作為公共服務(wù)的生產(chǎn)者的社會組織進行評估，而且包括對公共服務(wù)“提供者”的政府的有效評估。但令人遺憾的是，在我國政府購買公共服務(wù)績效評估實踐中往往把政府購買服務(wù)績效評估與政府提供公共服務(wù)績效評估當成兩個問題、兩個過程進行，嚴重割裂了兩種評估之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，致使績效評估流于“形式化”“表面化”，進而嚴重影響了政府購買服務(wù)的整體效果。由此，把政府納入整個政府購買服務(wù)績效評估體系中，構(gòu)建政府購買社會組織公共服務(wù)績效雙重評估機制具有重要的意義。

二、當前政府購買公共服務(wù)績效評估中存在的問題

在我國政府購買服務(wù)的實踐中，政府相對于社會組織而言處于強勢地位，這導(dǎo)致了政府購買服務(wù)過程中對政府進行外部評估的動力缺失，政府內(nèi)部評估也往往將焦點集中在政府機構(gòu)績效而非政府履行公共服務(wù)職能的績效。內(nèi)部評估的迷失與外部評估的缺失導(dǎo)致了政府購買服務(wù)中對“提供者”這一重要主體績效評估的失落，存在盲點的評估機制也無法對政府購買服務(wù)全過程進行有效的評估，導(dǎo)致我國當前的政府購買服務(wù)評估存在著種種問題。

1.前置性評估缺失

前置性評估是相對于事中評估和事后評估而言的，是指對政府購買服務(wù)行為目標合理性的評估。它應(yīng)該是整個公共服務(wù)提供的起點。前置性評估缺失突出表現(xiàn)在缺少對政府購買服務(wù)行為目標合理性的評估，而把評估的主要對象僅僅局限于具體公共服務(wù)的生產(chǎn)過程。評估以生產(chǎn)過程與成效為著眼點，無論是從“組織效率”“社會效益”或是“投入產(chǎn)出比”角度考量績效，相關(guān)績效指標通常都需要在政府購買活動結(jié)束或是某種環(huán)節(jié)終結(jié)后方能獲得，表現(xiàn)出一種“事后評估”的特點，忽略了對政府購買行為目標合理性的考量，而這恰恰是政府購買服務(wù)中必要的前置性評估環(huán)節(jié)。

前置性評估的目的在于確定政府購買服務(wù)目標的合理性。但目前的情況是，當政府通過定向購買的方式向社會組織外包公共服務(wù)時，公共服務(wù)的具體內(nèi)容和提供水平等目標性內(nèi)容往往由政府框定，前置性評估缺失加劇了由于供需間信息不對稱導(dǎo)致的目標錯置的風(fēng)險;在政府通過招投標的方式購買公共服務(wù)的情況下，目標可能是由承接服務(wù)的社會組織通過發(fā)掘公眾需求自下而上向政府提出的，而政府忽略前置性評估全盤接受項目方案，將可能因為對目標可行性、項目潛在效應(yīng)估計不足而導(dǎo)致政府購買服務(wù)失敗，甚至造成社會效益損失。

前置性評估的缺失導(dǎo)致公共服務(wù)責(zé)任和風(fēng)險承擔的單向化。政府購買公共服務(wù)是政府提供公共服務(wù)的機制選擇之一，是政府履行其公共服務(wù)職能的一種方式，但公共服務(wù)生產(chǎn)過程的外包并不能也不應(yīng)該導(dǎo)致公共服務(wù)責(zé)任的流失。“事后評估”型的政府購買公共服務(wù)評估注重對社會組織工作的評估而忽視了作為決策者和重要責(zé)任承擔者的政府，極有可能將由于政府決策失誤而導(dǎo)致的問題錯誤地歸因于社會組織工作的不足，將本應(yīng)由政府承擔的公共服務(wù)提供職責(zé)轉(zhuǎn)嫁或強加給負責(zé)公共服務(wù)生產(chǎn)的社會組織。在這種評估模式下，社會組織承擔了原本應(yīng)該由政府承擔的風(fēng)險，從而加深了政府對社會組織能力不足的固有印象，深化兩者之間的不信任關(guān)系，不利于社會組織的成長。

2.評估過程公眾參與度不高

按照評估主體的不同進行劃分，我國當前有購買方直接評估、第三方評估、多主體綜合性評估三種政府購買服務(wù)評估模式。 這三種模式伴隨著社會組織的成長發(fā)育而演進，代表了政府購買公共服務(wù)評估的三個不同發(fā)展階段，在當前的政府購買服務(wù)評估中都有跡可循。

從購買方直接評估到多主體綜合性評估，政府購買服務(wù)的評估主體向多元化發(fā)展，但評估過程中的公眾參與卻并未得到切實保障。購買方直接評估的主體為政府部門或政府授權(quán)的事業(yè)單位，多見于政府通過定向購買的方式向社會組織購買公共服務(wù)時。這種評估更類似于政府內(nèi)部績效評估，評估全過程由政府主導(dǎo)，即使有其他參與主體，也僅僅處在被支配地位。第三方評估的主體為以會計師事務(wù)所、管理咨詢公司為代表的專業(yè)從事評估工作的獨立機構(gòu)。第三方機構(gòu)以獨立于政府組織機構(gòu)之外的姿態(tài)展開評估活動，一定程度上保證了評估的專業(yè)性與權(quán)威性，但由于多數(shù)第三方評估主體營利性機構(gòu)的性質(zhì)，當政府或社會組織出資雇傭第三方機構(gòu)對政府購買服務(wù)進行評估時，評估的客觀性與真實性往往受到質(zhì)疑。同時，作為服務(wù)對象的公眾，在第三方評估中僅僅作為評估調(diào)查對象而非評估的參與主體，給了第三方機構(gòu)操作評估結(jié)果的空間，增加了評估的風(fēng)險。多主體綜合性評估的模式在2015年1月發(fā)布的《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》中被正式確立，辦法中規(guī)定“財政部門應(yīng)當推動建立由購買主體、服務(wù)對象及專業(yè)機構(gòu)組成的綜合性評價機制，推進第三方評價，按照過程評價與結(jié)果評價、短期效果評價與長遠效果評價、社會效益評價與經(jīng)濟效益評價相結(jié)合的原則，對購買服務(wù)項目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效等進行考核評價?！贝龠M多主體參與評估是我國未來政府購買服務(wù)評估發(fā)展的必然方向，在當前的實踐中多采取成立政府部門、公眾、第三方組織、社會組織等主體共同參與的公共服務(wù)績效評估小組實現(xiàn)多主體綜合評估。處于摸索和完善階段的多主體綜合性評估在當前還存在著各主體間地位不均，政府部門影響力過大，缺乏有效的民眾參與評估機制等問題，導(dǎo)致多主體參與“走過場”，評估實踐效果與預(yù)期相比大打折扣。

3.對評估結(jié)果的利用不足

在當前的政府購買服務(wù)評估中，由于政府與社會組織雙方對評估結(jié)果利用動力不足，評估結(jié)果反饋利用機制欠缺，導(dǎo)致了政府購買服務(wù)評估落入了“為了評估而評估”之窠臼，評估并未真正起到應(yīng)有的信息反饋作用，不僅不利于社會組織的成長，同時影響了政府購買服務(wù)機制的優(yōu)化與完善。

政府購買服務(wù)績效評估并未將政府納入評估對象之中，其結(jié)果無法體現(xiàn)政府購買活動的績效，政府對績效評估結(jié)果利用動力缺失。當前的政府購買服務(wù)績效評估中并不包含對政府績效的評估，其評估重點為對社會組織公共服務(wù)生產(chǎn)活動績效的評價，對政府行為涉及較少，評估的最終結(jié)果對政府優(yōu)化購買服務(wù)機制不具備直接的參考價值，政府天然地缺乏運用評估結(jié)果的動力。在公共服務(wù)的一些領(lǐng)域，常常存在著政府“既當裁判又當選手”，通過掌握規(guī)則的制定權(quán)而獲得超然于其他競爭主體的地位的現(xiàn)象。但在政府購買服務(wù)的情境下，由于評估盲點的存在，政府無法獲知自身在購買服務(wù)構(gòu)成中的績效表現(xiàn)，也無法依據(jù)績效評估結(jié)果調(diào)整自身行為，完善購買機制，可以說是一個不受績效評估“裁判”約束的“選手”。對社會組織而言，“事后評估”型的政府購買公共服務(wù)評估對現(xiàn)實公共服務(wù)生產(chǎn)過程的反饋也存在滯后性，評估更多是一種為向政府“交差”而必須走的過場，對公共服務(wù)生產(chǎn)過程的反饋與參考作用不大。

缺乏有效的評估反饋機制是影響政府購買服務(wù)評估發(fā)揮作用的另一個重要問題?，F(xiàn)行的評估反饋機制較為單一，在實踐中推行還面臨著一定的難度。當前政府官方的政策文件中表明社會組織歷史上承包公共服務(wù)項目的評估結(jié)果應(yīng)當作為政府選擇公共服務(wù)承包方的重要參考，但現(xiàn)實中對社會組織承包公共服務(wù)的歷史檔案記錄和管理還處在起步階段，尚未達到能夠全面推行上述政策所需要的水平。當前對政府購買服務(wù)評估結(jié)果的反饋機制比較單一，處在“就事論事”的階段，即關(guān)注單次單項的服務(wù)購買過程而缺乏全局性眼光，評估結(jié)果對政府購買服務(wù)整體布局及用于購買服務(wù)的公共財政資金的使用情況的反饋欠缺。

三、政府購買服務(wù)雙重評估機制的構(gòu)建

為了解決上述問題，應(yīng)當將政府和社會組織都作為績效評估的對象，建立政府購買服務(wù)的雙重評估機制。依據(jù)政府和社會組織在公共服務(wù)過程中承擔的不同責(zé)任，對兩者的績效分別進行評估，擴大績效評估過程中的公眾參與，并通過一定的機制實現(xiàn)兩個評估過程的有效銜接。

政府購買公共服務(wù)績效可以被視為政府績效和公共服務(wù)績效的綜合體。政府購買公共服務(wù)績效評估是公共服務(wù)績效評估和政府績效評估在實行服務(wù)外包的某些公共服務(wù)領(lǐng)域的具體應(yīng)用。 這是由于，向社會組織購買公共服務(wù)是政府為提升公共服務(wù)質(zhì)量和效果，更好地履行提供公共服務(wù)職能而做出的政策選擇。作為公共政策的政府購買服務(wù)的目標是通過購買公共服務(wù)，規(guī)避由政府“越位”提供某些公共服務(wù)而產(chǎn)生的風(fēng)險，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。從這個角度來說，政府購買公共服務(wù)績效評估是政府績效評估中應(yīng)有的一部分，體現(xiàn)為對政府購買活動績效的評估。公共服務(wù)的“生產(chǎn)”環(huán)節(jié)將資金投入轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)和公共產(chǎn)品產(chǎn)出，是作為消費者的公眾最能夠直觀感受到的環(huán)節(jié)，直接影響到了公眾對政府購買服務(wù)的整體評價和判斷，同樣不能夠被忽略，對社會組織向公眾提供公共服務(wù)的過程及效果進行評估亦很有必要。

1.政府購買服務(wù)評估中的政府績效評估

公共服務(wù)外包的情境中，政府承擔著安排和監(jiān)督公共服務(wù)生產(chǎn)的責(zé)任，這種責(zé)任需要一定的制度安排予以落實，以避免其成為一句空泛的“口號”。在政府購買服務(wù)評估中引入對政府績效的評估，能夠幫助政府更好地承擔起公共服務(wù)提供者的責(zé)任。

政府購買服務(wù)中的政府績效評估的具體評估對象是政府購買服務(wù)行為。在進行績效評估時首先應(yīng)當將確定以公共服務(wù)結(jié)果而非政府機構(gòu)績效為導(dǎo)向的評估思路。其次應(yīng)當注重政府購買過程中公共性的實現(xiàn)。此外，針對長期存在的評估結(jié)果利用不足的問題，應(yīng)當建立依據(jù)評估結(jié)果對政府購買范圍進行調(diào)整的動態(tài)機制與公共財政購買服務(wù)預(yù)算調(diào)整機制，保證評估反饋功能的真正實現(xiàn)。

（1）以公共服務(wù)結(jié)果為導(dǎo)向的政府購買行為績效評估

政府購買服務(wù)中的政府績效評估是對政府的購買行為進行的績效評估，應(yīng)當告別傳統(tǒng)政府績效評估中以機構(gòu)績效為主的評估思路，以公共服務(wù)最終的成效與結(jié)果為導(dǎo)向，圍繞政府作為公共服務(wù)“提供者”的角色展開績效評估。政府購買服務(wù)是政府識別公眾需求并與社會組織進行合作滿足公眾需求的過程，是在政府與公眾和社會組織的互動中完成的，傳統(tǒng)的著眼于政府內(nèi)部機構(gòu)運行情況的績效評估方式顯然無法滿足對互動和合作中的政府績效進行評估的要求。因此，政府購買服務(wù)中的政府績效評估應(yīng)當以政府購買過程中的一系列活動為對象，關(guān)注政府履行公共服務(wù)“提供者”職責(zé)的情況，同時也需要對政府購買服務(wù)的效率進行評估，考察政府購買服務(wù)的投入產(chǎn)出比，具體為投入于購買公共服務(wù)的公共財政資金是否實現(xiàn)了對盡可能多的公共服務(wù)及公共產(chǎn)品的購買。

在公共服務(wù)外包過程中，政府承擔著確定公共服務(wù)具體內(nèi)容及提供水平，安排與監(jiān)督公共服務(wù)生產(chǎn)過程的責(zé)任。這兩個層面責(zé)任的承擔情況都應(yīng)當被納入政府購買行為績效評估中。對政府購買服務(wù)內(nèi)容和提供水平?jīng)Q策的評估可以通過設(shè)置前置性評估過程實現(xiàn)，在政府購買服務(wù)的決策期，由第三方評估機構(gòu)協(xié)助政府對所提供公共服務(wù)項目的目標進行全方位、系統(tǒng)化的考量和評價考察政府購買服務(wù)目標的合理性，重點考察公共服務(wù)目標對公眾需求的滿足情況與目標的可行性。 政府安排與監(jiān)督公共服務(wù)生產(chǎn)的績效一方面可以通過政府自身細化對購買服務(wù)具體過程各個環(huán)節(jié)的績效評估，落實各項績效評價指標加以實現(xiàn)，一方面應(yīng)當賦予公眾和社會組織評價和監(jiān)督政府行為的權(quán)利，讓他們能夠依據(jù)在購買服務(wù)過程中與政府進行互動的直觀感受對政府安排與監(jiān)督公共服務(wù)生產(chǎn)的績效進行評估。

（2）政府績效評價注重評價政府購買服務(wù)的公共性

政府購買服務(wù)決策評估是政府購買服務(wù)中政府績效評估的重要內(nèi)容，重點需要關(guān)注政府購買過程中公共性的實現(xiàn)。政府購買服務(wù)的公共性，是指在政府購買服務(wù)的內(nèi)容、程序、結(jié)果上以實現(xiàn)公共利益、維護公民權(quán)利為目標。具體維度包括：①購買內(nèi)容的公共性;②購買程序的參與性;③社會公眾的支持性。對購買內(nèi)容的公共性進行評估應(yīng)當關(guān)注政府進行外包的服務(wù)的公共屬性，政府核心職能、政府后勤服務(wù)、面向少數(shù)公眾提供的公共服務(wù)都不應(yīng)當被納入政府購買的范圍;對購買程序參與性的評估，應(yīng)當關(guān)注在決策過程中不同利益主體的參與情況，評估決策協(xié)商中形成“共意”能否真正體現(xiàn)公共利益;對社會公眾支持性的評估需要區(qū)分公共服務(wù)直接對象和與之相對的更廣泛的社會公眾認同和支持政府購買服務(wù)的不同原因，具體而言應(yīng)當兼顧特定公眾對購買服務(wù)有效性的關(guān)注以及一般社會公眾對于公共服務(wù)目標合理性的關(guān)注。

（3）建立有效的評估結(jié)果反饋機制

政府購買服務(wù)中的政府績效評估要走出“為了評估而評估”的現(xiàn)狀，關(guān)鍵是要建立有效的評估結(jié)果反饋機制，依據(jù)評估結(jié)果對政府購買服務(wù)范圍及資金預(yù)算實行動態(tài)調(diào)整。

有效的評估結(jié)果反饋機制能夠幫助政府明確公共服務(wù)外包邊界。公共物品理論是政府購買公共服務(wù)的一大重要理論基礎(chǔ)，該理論從收益的排他性和消費的競爭性兩個維度區(qū)分了純公共物品與純私人物品，認為純公共物品應(yīng)當由政府負責(zé)提供，純私人物品由企業(yè)組織進行提供才能取得更好的效益，對于屬性介于兩者之間的物品的提供主體并沒有定論，需要通過衡量由不同主體進行提供的效率來做出最佳的安排。以發(fā)展的眼光來看，政府購買服務(wù)的實踐是一個不斷調(diào)整和試錯的過程，需要通過評估政府以購買方式提供的公共服務(wù)的最終成效，將其與其他公共服務(wù)提供機制的績效進行比較，選擇適用于特定屬性公共服務(wù)的提供機制。有效的評估結(jié)果反饋機制，能夠幫助政府更好地對購買服務(wù)的邊界進行修改，及時調(diào)整政府購買公共服務(wù)的范圍，減少決策失誤，保證政府購買服務(wù)的高效。

有效的評估結(jié)果反饋機制能夠保證公共財政資金的高效使用。政府購買服務(wù)的資金來自公共財政資金，本著對納稅者負責(zé)的原則，公共財政資金用于政府購買服務(wù)的過程應(yīng)當受到監(jiān)督，資金利用效率也應(yīng)當受到評估。根據(jù)財政資金投入購買服務(wù)的成本收益比，對資金預(yù)算進行動態(tài)調(diào)整，加大對高投入產(chǎn)出比的購買項目的投資力度，淘汰低效率的購買項目，能夠?qū)崿F(xiàn)對資金使用效率評估結(jié)果的有效運用，進而保證投入政府購買服務(wù)的公共財政資金得到了高效的利用。

2.政府購買服務(wù)中對社會組織的評估

政府購買服務(wù)過程中，社會組織是政府的“承包方”同時也是具體公共服務(wù)的“生產(chǎn)者”，在對其進行評估時應(yīng)當堅持多元主體參與的原則，針對具體公共服務(wù)的質(zhì)量進行評估。

對社會組織的評估要堅持政府、第三方機構(gòu)、社會公眾、社會組織自身多元主體參與的原則。政府作為公共服務(wù)的購買方，憑借自身與社會組織間的契約關(guān)系對社會組織績效進行評估，主要評估社會組織對購買合同的執(zhí)行情況及公共服務(wù)生產(chǎn)過程的目標實現(xiàn)情況，保障政府購買服務(wù)的公共性，避免公共服務(wù)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)偏離初始目標。第三方機構(gòu)具備社會組織自身所不具備的組織管理、財務(wù)審計等方面的專業(yè)知識，在這些領(lǐng)域具有權(quán)威性。由第三方組織參與政府購買服務(wù)中對社會組織的評估，能夠以更加客觀和專業(yè)的視角發(fā)現(xiàn)社會組織內(nèi)部評估時難以發(fā)現(xiàn)的問題，有助于完善社會組織的內(nèi)部控制，提高完成公共服務(wù)生產(chǎn)的能力。公眾作為社會組織的直接服務(wù)對象，最為直觀地感受到社會組織所生產(chǎn)的公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，以顧客的視角對社會組織績效進行評估，體現(xiàn)了社會組織公共服務(wù)生產(chǎn)對公共需求的滿足情況。社會組織自身出于內(nèi)部控制的角度，在生產(chǎn)公共服務(wù)的過程中對組織內(nèi)部機構(gòu)績效和生產(chǎn)各環(huán)節(jié)績效進行評估，有助于社會組織優(yōu)化內(nèi)部過程和組織管理，提升自身承接政府外包服務(wù)能力。

對社會組織生產(chǎn)公共服務(wù)績效的評估，要立足于公共服務(wù)質(zhì)量評估，依據(jù)具體公共服務(wù)的特征選取、組合不同的績效評估指標。優(yōu)質(zhì)是公共服務(wù)長期以來一直追尋的一個重要目標，對政府購買公共服務(wù)中社會組織的績效評估，也應(yīng)當體現(xiàn)對公共服務(wù)質(zhì)量的追求。公眾是公共服務(wù)的直接對象，公眾對公共服務(wù)質(zhì)量的感知直接表現(xiàn)為公眾對具體公共服務(wù)生產(chǎn)的滿意度。因此，公共服務(wù)質(zhì)量評估主要應(yīng)當了解公眾對于特定公共服務(wù)的顧客滿意度。不同性質(zhì)的公共服務(wù)有不同的目標和價值追求，一些公共服務(wù)的生產(chǎn)過程中要著重于保障公共性的實現(xiàn)而另一些公共服務(wù)的生產(chǎn)需要依靠社會組織自身的優(yōu)勢提升公共服務(wù)的效率。在對公共服務(wù)的質(zhì)量進行評估時，要根據(jù)公共服務(wù)的目標和價值追求有側(cè)重地對績效評估指標進行選擇，同時也需要注意對多種績效評估指標的綜合運用。

3.政府購買公共服務(wù)雙重評估銜接機制

對政府購買公共服務(wù)績效進行雙重評估，實現(xiàn)政府績效評估和對于社會組織公共服務(wù)績效評估之間的銜接至關(guān)重要。有效的銜接機制能夠保證政府購買服務(wù)績效評估整體過程的統(tǒng)一性，使其不至于分化為兩個互相獨立的評估過程，保證暢通的信息交流與評估結(jié)果的有效利用，有助于評估更好地發(fā)揮其功能。

政府購買公共服務(wù)中的政府績效評估與公共服務(wù)績效評估都應(yīng)當歸一于衡量政府購買公共服務(wù)對公眾需求滿足的程度，一致的目標導(dǎo)向是在兩者之間進行有效銜接的關(guān)鍵。公眾是公共服務(wù)的最終消費者，是作為公共服務(wù)“提供者”的政府與公共服務(wù)“生產(chǎn)者”的社會組織同時需要負責(zé)的對象，對政府及社會組織兩方的行為都具有監(jiān)督權(quán)。通過保證公眾對政府購買服務(wù)績效評估全過程的有效參與，可以促進政府績效評估與社會組織績效評估的統(tǒng)一，起到銜接兩者的作用。首先要保證公眾在績效評估準備階段的參與，成立包括公眾在內(nèi)的多元主體參與的績效評估小組，通過協(xié)商確定政府購買公共服務(wù)的績效評估標準及評估方法;其次應(yīng)當實現(xiàn)公眾對績效評估執(zhí)行過程中的參與和監(jiān)督，在前置性評估環(huán)節(jié)了解公眾對特定公共服務(wù)的需求情況，保證政府購買公共服務(wù)目標的合理性。確保公眾對政府購買公共服務(wù)評估過程的有效監(jiān)督，避免評估執(zhí)行主體對評估結(jié)果的刻意操縱，保證評估的客觀科學(xué);最后，政府購買服務(wù)的績效評估結(jié)果也應(yīng)當向公眾進行公開，以便于公眾了解政府購買活動的整體情況并對此進行監(jiān)督。與此同時應(yīng)當設(shè)置有效的渠道使公眾能夠?qū)φ蜕鐣M織運用評估結(jié)果的情況進行監(jiān)督，保障績效評估反饋功能的實現(xiàn)，促進政府購買公共服務(wù)水平的不斷提升。

四、結(jié)論

政府向社會組織購買公共服務(wù)的過程包括政府組織公共服務(wù)提供和社會組織具體生產(chǎn)公共服務(wù)兩個方面的內(nèi)容，其績效可以被視為政府績效和公共服務(wù)績效的綜合體。在對政府購買服務(wù)績效進行評估時，也應(yīng)當兼顧政府和社會組織兩個對象。長期以來，由于缺少以政府為對象的評估，我國的政府購買服務(wù)績效評估流于“表面化”“形式化”，評估整體質(zhì)量較低，績效評估的反饋功能難以發(fā)揮，以績效評估促進政府購買服務(wù)機制優(yōu)化的目標無法實現(xiàn)?？冃гu估表現(xiàn)出檢驗政府購買服務(wù)合理性的前置性評估缺失，評估過程公眾參與度不高，評估結(jié)果利用不足等問題。針對這一現(xiàn)狀，應(yīng)當建立政府購買服務(wù)績效的雙重評估機制，將政府和社會組織都作為績效評估的對象，依據(jù)兩者在公共服務(wù)過程中承擔的不同責(zé)任，評估政府購買公共服務(wù)行為與社會組織生產(chǎn)具體公共服務(wù)的績效水平，將政府績效評估與公共服務(wù)績效評估并舉。同時，擴大績效評估過程中的公眾參與，實現(xiàn)以政府為對象的評估與以社會組織為對象的評估之間的有效銜接，將二者統(tǒng)一在衡量政府向社會組織購買公共服務(wù)滿足公眾公共服務(wù)需求程度的總體目標下。

（作者單位：華東政法大學(xué)）

（責(zé)任編輯? 矯海霞）