關于“全面實施預算績效管理的意見”的思考

自耀華 張之陽

摘 要：《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的公布，可謂新時代現(xiàn)代財政建設中的一件標志性的大事。在近年我國減稅降費力度不斷加大的背景下，全面實施預算績效管理、壓縮低效無效支出，更顯得尤為重要。筆者試著結(jié)合自己的工作和理論實踐，對此進行解讀并提出一些思考建議。

關鍵詞：預算績效管理;措施;思考

一、清晰的時間表和路線圖

國家對預算績效管理工作一直高度重視，各地區(qū)各部門按照上級的有關決策部署和新預算法規(guī)定，積極推進財稅體制改革，不斷完善預算管理，大力推進預算績效管理，使財政資金使用效益不斷提升。預算績效管理開始試點到如今，已在全國全面推開，由項目評價逐漸擴展到整體部門評價，由對單一的資金評價到綜合的政策評價，推行速度較快，但在推進過程中也仍存在很多問題。此次《意見》為全面實施預算績效管理勾畫了清晰的時間表和線路圖，明確了未來在預算績效管理方面的發(fā)展方向，可謂目標明確、路徑清晰、層次分明、邏輯嚴密、內(nèi)容翔實、切合實際。

（1）目標明確?！兑庖姟分赋鲆ㄟ^3―5年的時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現(xiàn)預算管理和績效管理的一體化，打破預算資金分配的固化格局，促進預算資源的配置效率和使用效益的提升。

（2）路徑清晰?！兑庖姟诽岢鲆ㄟ^全方位管理格局的構(gòu)建、全過程管理鏈條的建立、全覆蓋管理體系的完善，以及相關管理制度的健全和約束體系的硬化，促進相關目標的全面實現(xiàn)。

（3）層次分明?！兑庖姟穼㈩A算績效管理體系劃分為政府預算、部門和單位預算、政策和項目預算三個層級，同時把財政收入納入績效考核范圍，今后將不只是對財政支出進行評價和管理，而是對收支進行更加全面、更加嚴密的管理，成為績效管理改革的一個重要創(chuàng)新。

（4）邏輯嚴密。《意見》既總體設計又統(tǒng)籌兼顧，既全面推進又突出重點，并從科學規(guī)范、公開透明，權(quán)責對等、約束有力等方面對預算績效管理必須要遵循的原則給予了規(guī)范，可以說是思路清晰、條理分明、邏輯嚴密。

（5）內(nèi)容翔實?！兑庖姟穼︻A算評價的主要內(nèi)容、關注對象、部門和單位的評價范圍及評價核心，事前績效評估的對象和重點、事中績效運行和監(jiān)控的流程及范圍、事后評價的方式和結(jié)果應用，以及一般公共預算和其他“三本預算”的績效管理，都做了明確的規(guī)范，內(nèi)容全面、翔實。

（6）切合實際?！兑庖姟穼︻A算績效管理工作中的難點進行了明確和規(guī)范，針對事前評估的要點、核心要素，以及在開展績效評價過程中爭議較大、難點集中的領域都做了明確和說明?？傮w來說，對預算績效管理的改革實踐具有很強的指導意義。

二、全面實施預算績效管理，重點在“全面”

從2003年提出預算績效評價改革，到如今全面實施預算績效管理意見的正式落地，已走過了整整十五年。全面實施預算績效管理是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的測度“量尺”。

此次《全面實施預算績效管理意見》的出臺，是國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)?，F(xiàn)代國家的一個顯著特點就是高度關注財政資金的使用績效。傳統(tǒng)上，財政資金的使用更關注的是花錢，追求“少花錢、多辦事”;但現(xiàn)代社會更追求的是“錢花得怎么樣”。我國財政部門很早就開始實施預算績效管理，此次《意見》重在“全面”：從全方位的格局來看，以前的預算績效管理是從項目開始，屬于微觀層面;此次《意見》要求從各級政府、到全部部門和單位、再到具體的政策和項目，是一個全方位的格局。從全過程的鏈條來看，之前所說的“績效評價”只是其中的一個環(huán)節(jié)，除此之外，預算績效管理還要做到事前有目標，事中有監(jiān)控，事后有評價，評價之后還有結(jié)果應用，這個鏈條是符合績效管理基本理念的。從全覆蓋的體系來看，以前的績效評價只在重點財政支出方面，這次《意見》提出“全面實施”，覆蓋了全部的政府預算，避免了跑冒漏滴等問題。

三、全面實施預算績效管理的 “三三一”體系，實現(xiàn)了三大新突破

1.體現(xiàn)了績效管理價值取向有新突破

《意見》 指出，全面實施預算績效管理要“更加注重結(jié)果導向、強調(diào)成本效益、硬化責任約束”。“強調(diào)結(jié)果導向”而不是“過程導向”，意味以人民為中心，優(yōu)化施政流程，提升決策質(zhì)量，按照權(quán)責對等的原則，賦予預算部門、單位、地方政府更大的自主性和靈活性，充分激發(fā)發(fā)展動能和發(fā)展活力。“強調(diào)成本效益”補足了我國績效管理中的短板，意味以預算績效管理為突破口，完善成本、質(zhì)量和效益績效指標，開展成本管理、 質(zhì)量管理和效益管理，提升公共產(chǎn)品和服務質(zhì)量，推動高質(zhì)量發(fā)展?！坝不熑渭s束”包括硬化績效管理工作落實責任和績效結(jié)果責任，是確?？冃Ч芾硌由熘临Y金末梢，落實到人的重要保障。

2.體現(xiàn)了“三全”體系有突破

《意見》指出“力爭用 3―5 年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。” 全面實施預算績效管理要做到“全方位”的管理格局，即將目前主要聚焦于政策和項目層面的績效管理，拓展到政府預算績效管理、部門和單位預算績效管理。

《意見》提出要完善全覆蓋預算績效管理體系，將“四本預算”收支全部納入績效管理，加強“四本預算”之間的銜接。這是對此前以一般公共預算為主、以預算支出為主開展績效管理的突破，為政府理財和施政的統(tǒng)一奠定了基礎。

3.體現(xiàn)了“實現(xiàn)預算和績效管理一體化”有新突破

《意見》要求“實現(xiàn)預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預算資金分配的固化格局，提高預算管理水平和政策實施效果，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力保障。”實現(xiàn)預算和績效管理一體化意味著預算管理和績效管理的主體、對象、 過程、權(quán)責和信息系統(tǒng)融為一體，是現(xiàn)代國家治理的共同特征，是我國國家治理體系和能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

“三三一”體系的形成意味著全面實施預算績效管理成為財政在國家治理中發(fā)揮基礎和重要支柱作用的重要抓手，是政府治理和預算管理的深刻變革。

四、關于如何貫徹落實好《意見》的幾點思考

1.加強立法工作，推進相應政策法規(guī)法制的健全

國家應盡快鼓勵督促第三方機構(gòu)參與績效管理評價工作的相關法規(guī)。應盡快完善對于第三方機構(gòu)從業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力以及相應規(guī)范的強制性規(guī)定等，真正做到有法可依。在實際操作方面，根據(jù)行業(yè)、地域等特點，制定相關規(guī)定，實現(xiàn)從指標設計、評價標準與方法、數(shù)據(jù)收集等一整套的體系建設，只有對各個環(huán)節(jié)提供制度上的保障，才會更加發(fā)揮預算績效管理對政府公信力建設的作用。

2.建立績效目標培訓和申報輔導機制，強化績效評價理念

第一，加強預算績效管理的宣傳、培訓和指導，明確績效目標管理的原則、方法和步驟，引導部門單位梳理績效管理思維模式，規(guī)范績效目標的申報，提高績效目標申報質(zhì)量。第二，充分發(fā)揮對績效評價工作有經(jīng)驗的中介機構(gòu)人員和專業(yè)人才的作用，通過購買服務的方式聘請獨立的第三方等中介機構(gòu)和專業(yè)人員對各部門單位進行協(xié)助輔導，以期養(yǎng)成各部門單位績效目標管理能力。在提高預算績效管理理念的基礎之上，明確績效目標建立的重要性和必要性，切實形成使用財政資金必問效、無效必問責的良好局面。

3.建立科學系統(tǒng)的績效評價體系。

績效評價指標體系是直接制約績效評價質(zhì)量的重要因素。首先，完善績效評價主體，確立財政部門、預算部門的績效評價主體地位，強化第三方評價體系建設;其次，作為項目和資金的責任主體，預算部門負責項目和部門整體支出績效評價，應積極開展績效自評價，并科學合理運用成本效益分析法、比較法、因素法等多種評價方法，對預算資金支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行全面客觀評價;再者，將績效評價指標體系作為整體工作設計中的核心要素，應根據(jù)不同行業(yè)、項目類型有針對性地精心設計，由于專項資金項目性質(zhì)、內(nèi)容各有不同，在不突破共性指標框架、優(yōu)化個性指標基礎上，設置核心關鍵性指標，調(diào)整權(quán)重和科學設置標桿值，同時定量指標和定性指標有機結(jié)合、互補，形成符合目標內(nèi)容，突出項目特色，細化量化結(jié)合的指標體系;最后，建議建設科學適用的績效評價指標體系庫，為預算績效管理奠定堅實的基礎。

4.成立全國性的績效評價行業(yè)協(xié)會

根據(jù)最新的《意見》，要進一步引導和規(guī)范第三方機構(gòu)參與預算績效管理，嚴格執(zhí)業(yè)質(zhì)量監(jiān)督管理，這樣對第三方評價機構(gòu)提出專業(yè)要求，對預算績效評價工作的專業(yè)開展有一定的促進作用。但仍要發(fā)揮相關行業(yè)組織協(xié)會作用，讓“市場在資源配置中起決定性作用”，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等自律組織對第三方機構(gòu)的協(xié)調(diào)、紐帶作用。通過全國性的行業(yè)協(xié)會建設，加強行業(yè)自律，促進第三方機構(gòu)有效提升自我專業(yè)素養(yǎng)。與此同時，加大對從業(yè)人員的專業(yè)性培訓及考核力度，提高相應的技術(shù)水平。

5.建立完善的事前評估機制

要結(jié)合預算評審、項目審批等，對新出臺重大政策、項目開展充分有效的事前績效評估，重點論證立項必要性、投入經(jīng)濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規(guī)性等，考察項目是否是促進社會經(jīng)濟發(fā)展所必需的，績效目標是否在質(zhì)量、數(shù)量、時效、成本、效益等方面都設置了細化、量化的指標，項目所制定的實施方案是否存在不切實際或無意義的情況，項目籌資是否合規(guī)等問題。投資主管部門要加強績效評估，評估結(jié)果作為申請預算的必備要件。各級財政部門要加強新增重大政策和項目預算審核，必要時可以組織第三方機構(gòu)獨立開展績效評估，審核和評估結(jié)果作為預算安排的重要參考依據(jù)。

由上所述，《意見》將成為未來一段時期“建立規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”改革中，具有里程碑意義的綱領性、前瞻性、創(chuàng)新性、務實性決策部署。我們要全面深入貫徹落實好《意見》，為國家現(xiàn)代財政體系建設奉獻力量。

（責任編輯：王文龍）