高校財(cái)政支出績(jī)效考評(píng)初探

馮文龍

摘 要：根據(jù)國(guó)家中長(zhǎng)期教育發(fā)展規(guī)劃中提出的“完善學(xué)校目標(biāo)管理和績(jī)效管理機(jī)制”要求，績(jī)效評(píng)價(jià)改革肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出管理機(jī)制創(chuàng)新的任務(wù)和使命。但目前我國(guó)一些高校在認(rèn)識(shí)和實(shí)踐中存在一些問(wèn)題，極大地影響到績(jī)效考評(píng)的推進(jìn)，本文就此進(jìn)行分析并提出應(yīng)對(duì)之舉。

關(guān)鍵詞：績(jī)效考評(píng);績(jī)效管理;高校

一、引言

中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃的出臺(tái)確定了提高教育經(jīng)費(fèi)在GDP中的占比以保障財(cái)政教育撥款增長(zhǎng)的國(guó)家教育發(fā)展戰(zhàn)略思路，把大力發(fā)展高等教育作為國(guó)家持續(xù)發(fā)展的助推引擎。政策的傾斜表明了我國(guó)對(duì)高等教育事業(yè)的資金不斷地加大投入力度。同時(shí)相關(guān)利益群體（政府、學(xué)校管理層、師生、社會(huì)群體等）也聚焦在高校財(cái)政支出的效率和效果上，高校無(wú)法回避對(duì)資金安排合理性、經(jīng)濟(jì)性、效率性進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)以回應(yīng)相關(guān)群體這樣一個(gè)基本問(wèn)題?，F(xiàn)代管理學(xué)大師德魯克曾提出：沒(méi)有評(píng)價(jià)就沒(méi)有管理，由此足顯評(píng)價(jià)在管理的重要性。

為深入推進(jìn)教育綜合改革以有效地管好、用好財(cái)政資金，國(guó)家在加大教育經(jīng)費(fèi)投入的同時(shí)也關(guān)注通過(guò)對(duì)資金投向的績(jī)效考評(píng)，為此政府相關(guān)部門先后出臺(tái)一系列的管理辦法和意見(jiàn)。例如，2011年財(cái)政部頒布了修訂的績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法和指導(dǎo)意見(jiàn)對(duì)財(cái)政支出績(jī)效進(jìn)行綜合判定。

通過(guò)近幾年考評(píng)實(shí)踐不斷深化，很多高校都將考評(píng)納入教育管理和改革的一個(gè)重要內(nèi)容加以組織和實(shí)施，開展了評(píng)價(jià)試點(diǎn)。但由于對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的重要性、方法、目標(biāo)等認(rèn)識(shí)不足，在推進(jìn)中存在下列問(wèn)題。

二、存在問(wèn)題

1.績(jī)效意識(shí)淡漠

雖然近年來(lái)高校逐漸引入績(jī)效管理理念，但由于對(duì)績(jī)效管理缺乏足夠重視和科學(xué)的理解，在安排資金導(dǎo)向上追求規(guī)模忽略效益，追求過(guò)程忽視管理，追求局部利益進(jìn)行有限資源的分配爭(zhēng)奪，重視項(xiàng)目資金的申請(qǐng)，忽略對(duì)項(xiàng)目支出的績(jī)效考評(píng)。尚未形成“開支需問(wèn)效、無(wú)效應(yīng)問(wèn)責(zé)”的理念，考評(píng)流于形式，“考而未評(píng)”“評(píng)而未用”情況較為突出。沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的追責(zé)和問(wèn)效，財(cái)政資金的優(yōu)化管理不能落到實(shí)處。普遍存在項(xiàng)目的實(shí)際效果偏離學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃，犧牲較多資源的代價(jià)換來(lái)發(fā)展的低效現(xiàn)象。

2.績(jī)效目標(biāo)缺乏戰(zhàn)略性和邏輯關(guān)聯(lián)性

績(jī)效目標(biāo)是在規(guī)定時(shí)限內(nèi)對(duì)財(cái)政資金預(yù)期要實(shí)現(xiàn)的效率和效果的精煉性的表述，它不僅是項(xiàng)目立項(xiàng)的主要依據(jù)，也是完成后進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，在績(jī)效管理中處于導(dǎo)向地位。但在實(shí)際中，盡管很多高校在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置中都表述了績(jī)效目標(biāo)，但是未能能將學(xué)校的宏觀發(fā)展愿景、規(guī)劃明晰地細(xì)化到績(jī)效目標(biāo)里，或過(guò)于粗略、或有些脫節(jié)，無(wú)法彌縫整體規(guī)劃和績(jī)效目標(biāo)的間隙。同時(shí)目前雖然很多高校基本都在原則上遵循了《中央部門預(yù)算支出考評(píng)管理辦法（試行）》中關(guān)于目標(biāo)設(shè)置的規(guī)定，但是目標(biāo)體系的構(gòu)建與高教發(fā)展的規(guī)律缺乏一定的邏輯關(guān)聯(lián)，存在同級(jí)指標(biāo)之間、上下級(jí)隸屬關(guān)系指標(biāo)之間相互重疊或有所遺漏的情況，直接影響到考評(píng)的開展。

3.支出評(píng)價(jià)結(jié)果的約束乏力

績(jī)效管理的實(shí)質(zhì)應(yīng)該是“過(guò)程管理+產(chǎn)出結(jié)果”，它由“績(jī)效管理環(huán)”即績(jī)效計(jì)劃、監(jiān)控、考評(píng)、反饋、改進(jìn)等一系列不斷循環(huán)、有機(jī)聯(lián)系環(huán)節(jié)構(gòu)成。但在實(shí)際中較多高校存在“有考無(wú)評(píng)、評(píng)而未用”的情況還是較為突出，較多高?？荚u(píng)結(jié)束后，考評(píng)結(jié)果往往是“束之高閣”作為各有關(guān)部門項(xiàng)目存檔備查之用。對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果沒(méi)有及時(shí)總結(jié)、整理、歸納、分析，未能將考評(píng)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題反饋到相關(guān)部門作為改進(jìn)預(yù)算管理、優(yōu)化財(cái)政支出的主要依據(jù)，失去績(jī)效考評(píng)持續(xù)改進(jìn)績(jī)效的真正意義。

4.考評(píng)主體單一

在我國(guó)目前高校項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的承擔(dān)主體有財(cái)政部門、預(yù)算委員會(huì)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用部門，考評(píng)主體較為單一。績(jī)效評(píng)價(jià)工作以各部門機(jī)構(gòu)為主體實(shí)施評(píng)價(jià)，會(huì)利用信息的不對(duì)稱進(jìn)行項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)，其結(jié)果往往會(huì)高估其項(xiàng)目的效益;由財(cái)務(wù)部門、預(yù)算委員會(huì)為主體牽頭組織實(shí)施評(píng)價(jià)，由于高校預(yù)算支出項(xiàng)目相當(dāng)繁雜，涉及高校學(xué)科建設(shè)、重點(diǎn)科研實(shí)驗(yàn)室、學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、學(xué)科競(jìng)賽以及高校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目，不具備專業(yè)和管理優(yōu)勢(shì)，評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性和公信度會(huì)受到一定程度的質(zhì)疑，從而影響績(jī)效評(píng)價(jià)的權(quán)威。

三、建議與對(duì)策

1.樹立績(jī)效意識(shí)

績(jī)效考評(píng)作為高校管理改革的重要組成部分，有利推動(dòng)高?！吧倩ㄥX、多辦事、辦大事”，引領(lǐng)高校資金投向、提高資金使用效益。以目前眾多高校都在推行評(píng)價(jià)改革試點(diǎn)工作為契機(jī)，強(qiáng)化項(xiàng)目使用部門的績(jī)效意識(shí)，有此正確的認(rèn)識(shí)才能一以貫之地在項(xiàng)目支出中融入績(jī)效理念，杜絕面子工程、政績(jī)工程、形象工程等問(wèn)題的出現(xiàn)，注重強(qiáng)化支出責(zé)任、支出管理，不斷提高預(yù)算的準(zhǔn)確性、科學(xué)性，推進(jìn)精細(xì)化管理。同時(shí)也應(yīng)加強(qiáng)組織相關(guān)部門人員的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，了解、掌握績(jī)效評(píng)價(jià)的流程、方法以及相關(guān)財(cái)務(wù)制度的規(guī)定，提高學(xué)校資金使用效益。

2.建立科學(xué)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

評(píng)價(jià)指標(biāo)在考評(píng)中占據(jù)重要中心地位，它構(gòu)建科學(xué)與否直接決定了評(píng)價(jià)質(zhì)量。我們認(rèn)為基于績(jī)效評(píng)價(jià)“過(guò)程+結(jié)果”的價(jià)值導(dǎo)向，依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)“結(jié)果”意味著投入和產(chǎn)出的概念，結(jié)合學(xué)校的戰(zhàn)略規(guī)劃、達(dá)成愿景，以“投入+產(chǎn)出+過(guò)程+結(jié)果”模式來(lái)構(gòu)建高?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系?！巴度搿敝笜?biāo)包括項(xiàng)目立項(xiàng)規(guī)范性、資金保障、項(xiàng)目決策依據(jù)、資金到位率、到位及時(shí)率等;“過(guò)程”指標(biāo)包括業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)管理;“產(chǎn)出”指標(biāo)包括實(shí)際完成質(zhì)量和數(shù)量、完成準(zhǔn)時(shí)性等;“結(jié)果”指標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)責(zé)任（社會(huì)、生態(tài)效益，師生滿意獲得感等）。

3.構(gòu)建多元化評(píng)價(jià)主體

高校財(cái)政項(xiàng)目支出多元化的特點(diǎn)決定了考評(píng)工作需要較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，鑒于目前高校財(cái)務(wù)部門人員較少、任務(wù)繁重的實(shí)際，很難保質(zhì)保量地完成不同部門的項(xiàng)目評(píng)價(jià)。各部門評(píng)價(jià)則由于對(duì)評(píng)價(jià)的指標(biāo)、方法、標(biāo)準(zhǔn)、程序理解產(chǎn)生歧義導(dǎo)致可比性降低、不統(tǒng)一等問(wèn)題。同時(shí)項(xiàng)目支出又具有公共性的特點(diǎn)，決定不能僅從高校內(nèi)部注重對(duì)項(xiàng)目的效益和效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，因?yàn)閱我换脑u(píng)價(jià)主體側(cè)重自身利益會(huì)有失公允?？紤]相關(guān)者的利益訴求，吸納外部作為評(píng)價(jià)主體之一也逐漸現(xiàn)代績(jī)效考評(píng)的一個(gè)趨勢(shì)，從國(guó)外的評(píng)價(jià)的施行來(lái)看也證明這一方式的有效性。目前高校績(jī)效評(píng)價(jià)可以適當(dāng)引入與學(xué)校高密度聯(lián)系的高校的師生以及第三方專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)作為主體構(gòu)成部分。

作為獨(dú)立第三方的專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)沒(méi)有利益的鏈接，能利用擁有隊(duì)伍優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)、專業(yè)優(yōu)勢(shì)和經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)等更能客觀公正、統(tǒng)一規(guī)范地實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)工作。第三方的專業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)一般由不同領(lǐng)域的專業(yè)人員構(gòu)成，具備較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)和實(shí)操能力，熟悉制度規(guī)定，對(duì)考評(píng)中的數(shù)據(jù)資料具有一定的專業(yè)判斷能力，考評(píng)中第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的介入已漸顯端倪。支出績(jī)效的評(píng)價(jià)過(guò)程中也應(yīng)該通過(guò)調(diào)查高校師生的滿意度、獲得感、幸福指數(shù)等信息，檢查支出的實(shí)際效果是否符合群體需要，發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，也為部門財(cái)政支出提供壓力和動(dòng)力，促使其改善績(jī)效，并為優(yōu)化資源配置提供依據(jù)，現(xiàn)在部分高校的評(píng)價(jià)中有引入師生作為一定權(quán)重參與績(jī)效評(píng)價(jià)。

因此對(duì)高校的財(cái)政支出不應(yīng)僅僅以單一的主體進(jìn)行考評(píng)，在評(píng)價(jià)主體上可考慮以多元化主體的介入進(jìn)行混合考評(píng)，對(duì)高校的績(jī)效做出綜合性的評(píng)價(jià)。

4.評(píng)價(jià)結(jié)果的有效應(yīng)用

“結(jié)果的有效應(yīng)用”指根據(jù)考評(píng)報(bào)告的評(píng)價(jià)結(jié)果，針對(duì)考評(píng)過(guò)程中存在的問(wèn)題有效地反饋給相關(guān)部門。目前高校較為普遍存在“評(píng)而不用”的現(xiàn)象，失去了評(píng)價(jià)工作的真正意圖。為持續(xù)提高績(jī)效管理的水平，應(yīng)注重對(duì)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)后形成考評(píng)報(bào)告中的結(jié)果進(jìn)行有效的反饋與應(yīng)用，應(yīng)加大對(duì)考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用力度以實(shí)現(xiàn)績(jī)效的持續(xù)改進(jìn)，推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作不斷提高，達(dá)到以評(píng)價(jià)促進(jìn)制度完善的目的。

為真正發(fā)揮“評(píng)”的效用，可以在預(yù)算決策中，將評(píng)價(jià)結(jié)果和預(yù)算劃撥相結(jié)合，及時(shí)調(diào)整并優(yōu)化部門預(yù)算支出，作為以后的年度預(yù)算增減甚至取消的依據(jù)。也可在管理決策中，依據(jù)考評(píng)發(fā)現(xiàn)不完善的制度設(shè)計(jì)，對(duì)財(cái)務(wù)制度、內(nèi)控制度、招投標(biāo)制度等的不完善和缺陷，督促相關(guān)部門不斷強(qiáng)化規(guī)范性。也可用于績(jī)效追責(zé)，本著“用錢問(wèn)效、無(wú)效追責(zé)”的原則，建立、完善追責(zé)制度，強(qiáng)化資金的有效使用，對(duì)未能達(dá)成預(yù)期申報(bào)目標(biāo)、資金使用效率不高甚至浪費(fèi)資金的部門進(jìn)行責(zé)任追究。還可以應(yīng)用于信息公開，在一定范圍公開發(fā)布考價(jià)結(jié)果，最大限度滿足公眾的知情權(quán)，以此為壓力和動(dòng)力督促項(xiàng)目部門加強(qiáng)資金的管理和運(yùn)用。

四、結(jié)語(yǔ)

目前，高校經(jīng)費(fèi)投入的增加使不同利益者更加關(guān)注資金使用流向、管理方式和實(shí)施效果，要求高校公示為什么花錢、花了多少錢、怎么花錢、花錢帶來(lái)了什么效益，以此倒逼高校注重績(jī)效的評(píng)價(jià)，通過(guò)以評(píng)促改，不斷優(yōu)化和預(yù)算績(jī)效改進(jìn)，優(yōu)化財(cái)政支出。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：王文龍）