地方政府債務(wù)管理研究

王曙光 倪語晗

摘 要：近年來黑龍江省地方政府債務(wù)問題逐步凸顯，針對其存在著地方政府債務(wù)管理機(jī)制弱化、地方行政行為動(dòng)機(jī)出現(xiàn)偏差和地方政府債務(wù)監(jiān)管仍有缺位等問題，提出健全地方政府債務(wù)管理機(jī)制、完善地方行政人員晉升考核制度和加大地方政府債務(wù)監(jiān)管力度等建議。

關(guān)鍵詞：黑龍江省;地方政府;債務(wù)管理

一、黑龍江省地方政府債務(wù)管理的現(xiàn)狀分析

1.地方政府債務(wù)基本狀況

（1）地方政府債務(wù)規(guī)模。黑龍江省地方政府債務(wù)規(guī)模在全國處于中下游水平，以2017年為例，年末地方政府債務(wù)余額為3454.57億元，位列全國31個(gè)省市的第22，分別是黑龍江省一般公共預(yù)算收入（1243.31億元）和地區(qū)生產(chǎn)總值（15902.68億元）的2.78倍和0.22倍;從管轄地市看，哈爾濱、佳木斯和伊春三市債務(wù)總量壓力較大，其中哈爾濱市債務(wù)規(guī)模最大。因自身財(cái)力較弱，黑龍江省地方政府債務(wù)規(guī)模呈不斷擴(kuò)大態(tài)勢，地區(qū)增收乏力，諸多政府投資或擔(dān)保項(xiàng)目在兩三年之后收入甚微。另外，較多的糧食的虧損補(bǔ)貼和風(fēng)險(xiǎn)基金也擴(kuò)大了地方政府債務(wù)規(guī)模，增加政府直接債務(wù)的同時(shí)，誘發(fā)了地方政府隱性債務(wù)。

（2）地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。黑龍江省地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)總體上優(yōu)于吉林和遼寧兩省，根據(jù)黑龍江省政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2013年各級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)2042.11億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)1049.89億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)496.12億元，并將2013年的債務(wù)審計(jì)結(jié)果與2012年進(jìn)行比較，如圖1所示政府債務(wù)總體呈增長趨勢。

2014年10月《預(yù)算法》的修訂，明確闡釋了政府舉債主體、限額和存量債務(wù)。在新政策實(shí)施下，2015和2016年黑龍江省政府債務(wù)余額限額分別為3422億元和3165億元，政府債務(wù)余額分別為3046億元和3129億元，地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)不斷好轉(zhuǎn)。

2.地方政府債務(wù)管理政策

（1）國家層面政府債務(wù)管理政策。2014年9月國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，明確規(guī)定加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，對地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理;2015年12月財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》，要求強(qiáng)化債務(wù)限額管理，建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制及妥善處理存量債務(wù);2016年11月國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，將政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分為四個(gè)等級(jí)，實(shí)施分類應(yīng)急處置。

（2）黑龍江省政府債務(wù)管理政策。2018年1月黑龍江省人民政府出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控和化解工作的意見》，規(guī)定在省政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持“一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算”原則，合理劃分政府與企業(yè)間的責(zé)任，致力于實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)及“借、用、還”相統(tǒng)一;2017年6月黑龍江省人民政府印發(fā)了《黑龍江省政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》，將政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分為Ⅳ級(jí)（一般）、Ⅲ級(jí)（較大）、Ⅱ級(jí)（重大）、Ⅰ級(jí)（特大）四個(gè)等級(jí)，實(shí)施債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置。

二、黑龍江省地方政府債務(wù)管理的問題分析

1.地方政府債務(wù)管理機(jī)制弱化

（1）地方政府債務(wù)管理權(quán)責(zé)劃分不清。一是地方政府債資金多頭管理，因其債務(wù)主體多元化，以致諸多貸款單位就是管理單位，存在著單位自貸、自管和自支等情況，地方政府管理人員無法準(zhǔn)確把握債務(wù)底數(shù);二是地方政府挪用、拆借和占用債務(wù)資金，部分地方政府以城投建或社會(huì)公共事業(yè)項(xiàng)目為擔(dān)保進(jìn)行借債，但借款資金未能有效進(jìn)行?？顚Ｓ?，而被挪作他用。

（2）缺乏專業(yè)化的政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)。目前地方各級(jí)政府未設(shè)立統(tǒng)一的政府債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，僅有財(cái)政部門對中央財(cái)政轉(zhuǎn)貸地方政府的地方債和地方政府在國外金融機(jī)構(gòu)的貸款進(jìn)行監(jiān)管，對地方政府融資平臺(tái)和城投債項(xiàng)目缺乏全面系統(tǒng)的管理，使得地方政府存在多處備案、多頭立項(xiàng)等違規(guī)現(xiàn)象。黑龍江省各級(jí)地方政府除向銀行等金融機(jī)構(gòu)借款外，還有向個(gè)人、單位集資的情況，因未設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對政府債務(wù)進(jìn)行管控，及早安排償債資金，在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)政府部門被迫進(jìn)入，最終導(dǎo)致多頭債務(wù)由財(cái)政買單。

2.地方行政人員行為動(dòng)機(jī)出現(xiàn)偏差

（1）過度依賴城市設(shè)施建設(shè)。公共選擇理論認(rèn)為，政府行政人員實(shí)際上是“理性經(jīng)濟(jì)人”，任職期間常常會(huì)隱瞞一部分債務(wù)。特別是在以GDP為地方行政人員主要績效考核指標(biāo)的前提下，行政人員為追求和實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，忽視地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況，大量融資，從而擴(kuò)大了債務(wù)規(guī)模。

（2）地方政府存在盲動(dòng)投資。根據(jù)競爭環(huán)境下社會(huì)福利最大化悖論，即行政人員為追求社會(huì)福利最大化產(chǎn)生了非理性行為，特別是在各級(jí)地方政府盲目競爭的情況下，為搶占先機(jī)，未進(jìn)行項(xiàng)目可行性研究就盲動(dòng)投資，致使大部分投資項(xiàng)目處于低水平的重復(fù)建設(shè)，收益甚微。黑龍江省投資實(shí)行代建制模式，短期內(nèi)極大地促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但長期看無疑造成政府償債能力與償付義務(wù)的時(shí)間差，擾亂了地方政府對累積債務(wù)的判斷，導(dǎo)致地方政府決策上的偏差，加大了政府債務(wù)管理難度。

3.地方政府債務(wù)監(jiān)管仍有缺位

（1）地方政府債務(wù)管理主體監(jiān)管缺位。黑龍江省政府尚未建立統(tǒng)一、完善、規(guī)范的債務(wù)管理主體監(jiān)管機(jī)制，其地方政府債務(wù)仍處于自我決策、自我監(jiān)督、人為內(nèi)控的狀態(tài)，地方政府債務(wù)管理缺乏全過程的目標(biāo)監(jiān)控，口徑監(jiān)控也相對松散。黑龍江省財(cái)政部門作為債務(wù)管理的主要管理部門在地方政府債務(wù)管理過程中并未發(fā)揮應(yīng)有的作用，相關(guān)政府部門與金融機(jī)構(gòu)之間存在多重利益和合作關(guān)系，債務(wù)監(jiān)管主體的缺位必然會(huì)擴(kuò)大政府債務(wù)規(guī)模，誘發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，甚至誘發(fā)系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)。

（2）地方政府債務(wù)外部監(jiān)管力度不足。有效的外部監(jiān)管是強(qiáng)化債務(wù)管理、提高監(jiān)管質(zhì)效的重要環(huán)節(jié)，但目前黑龍江省地方政府債務(wù)的外部監(jiān)管仍較為薄弱，諸如外部監(jiān)管主要停留在立法和司法等部門，即在實(shí)際債務(wù)監(jiān)管過程中停留在宏觀層面，作用有限;獨(dú)立的第三方債務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)較為缺乏，且在實(shí)際工作中以非營利組織為主體的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)參與監(jiān)管政府及其相關(guān)單位債務(wù)管理較少;社會(huì)公眾的監(jiān)督渠道不暢通，從當(dāng)前政府債務(wù)分類上看，公眾只能略知政府顯性債務(wù)情況，而對風(fēng)險(xiǎn)較大的政府隱性債務(wù)尚不了解。

三、強(qiáng)化黑龍江省地方政府債務(wù)管理的建議

1.健全地方政府債務(wù)管理機(jī)制

（1）完善政府債務(wù)管理問責(zé)機(jī)制。一是明確地方債務(wù)管理主體責(zé)任，清晰界定政府行政人員債務(wù)管理權(quán)責(zé)，根據(jù)債務(wù)期限及行政人員任期的情況，合理劃分各自在事前舉債、事中管理、事后償債方面的責(zé)任，防范挪用、拆借和占用債務(wù)資金等情況。二是實(shí)行政府行政人員終身責(zé)任制。即對于過度舉債、違規(guī)舉債等行為，相關(guān)負(fù)責(zé)人、擔(dān)保人無論在晉升、退休還是調(diào)離都要依據(jù)問責(zé)制來承擔(dān)責(zé)任，除了對舉債決策和管理使用債務(wù)的具體責(zé)任人問責(zé)外，要切實(shí)加強(qiáng)對“多人決策”的問責(zé)，避免多頭管理等情形的出現(xiàn)。

（2）建立地方政府債務(wù)管理專業(yè)機(jī)構(gòu)。黑龍江省應(yīng)建立或委派一個(gè)統(tǒng)一的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，以強(qiáng)化地方政府債務(wù)的全面和全方位管理，具體包括：一是實(shí)行嚴(yán)格的審批制度。當(dāng)政府有舉債需求時(shí)，應(yīng)首先向債務(wù)管理機(jī)構(gòu)提交舉債申請，并對舉債規(guī)模、債務(wù)用途等信息進(jìn)行詳細(xì)說明，批準(zhǔn)后方可舉債，舉債后債務(wù)管理機(jī)構(gòu)需對獲得資金的部門進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，監(jiān)督債務(wù)資金用途，做到?？顚Ｓ?二是債務(wù)管理部門要構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案，及時(shí)觀察所屬地區(qū)債務(wù)規(guī)模，力求將債務(wù)總量控制在合理范圍，以規(guī)避債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.完善地方行政人員晉升考核制度

（1）將實(shí)際債務(wù)額納入行政人員考核體系。行政人員的升遷與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，可通過完善行政人員績效考核體系以約束行政人員行為，如應(yīng)將行政人員在職期間內(nèi)的實(shí)際債務(wù)數(shù)額納入行政人員考核指標(biāo)體系中來，并賦予其更大的權(quán)重，把借債數(shù)量、債務(wù)去向、擔(dān)保情況以及是否按期償還都作為行政人員晉升的考核標(biāo)準(zhǔn)，將考核結(jié)果作為崗位調(diào)整依據(jù)。以此保證各級(jí)政府行政人員在使用債務(wù)資金時(shí)，明確債務(wù)投資決策、項(xiàng)目管理以及債務(wù)清償時(shí)間，強(qiáng)化責(zé)任追究制度。

（2）建立政府公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)機(jī)制。將居民收入情況、社保覆蓋程度、失業(yè)人員數(shù)量、社會(huì)治安狀況、重大事故發(fā)生率、公共文化設(shè)施數(shù)量、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、扶貧目標(biāo)等指標(biāo)加入政府公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)機(jī)制，降低政府為片面追求GDP總量和增速的沖動(dòng)投資行為，切實(shí)優(yōu)化地方政府評(píng)價(jià)機(jī)制，從根本上遏制地方政府債務(wù)尤其是隱性地方政府債務(wù)的發(fā)生，從而提升黑龍江省地方政府提供公共服務(wù)的能力和水平。

3.加大地方政府債務(wù)監(jiān)管力度

（1）加強(qiáng)各級(jí)地方政府部門內(nèi)部監(jiān)督。黑龍江省地方政府應(yīng)從總體上加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的預(yù)算管理和監(jiān)督，確保預(yù)算管理規(guī)范化、制度化、法制化，嚴(yán)格把控地方政府債務(wù)規(guī)模，具體部門應(yīng)各司其職，如審計(jì)部門應(yīng)全面掌握政務(wù)債務(wù)底數(shù)、結(jié)構(gòu)、來源、投向等指標(biāo)，并對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，按照《黑龍江省債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》有效化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注債務(wù)資金使用績效;財(cái)政部門應(yīng)對各地方政府的債務(wù)規(guī)模進(jìn)行全方位的監(jiān)督，保證地方政府債務(wù)率和償債率控制在合理范圍內(nèi)，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性。

（2）發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)督作用。黑龍江省地方政府債務(wù)管理除接受地方權(quán)力機(jī)關(guān)和群眾的審查與監(jiān)督外，還應(yīng)發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)督作用，如主動(dòng)開展政府債務(wù)信用評(píng)級(jí)，在債券發(fā)行和交易環(huán)節(jié)全面嵌入信用評(píng)級(jí)制度，對債券的投資風(fēng)險(xiǎn)和信用水平進(jìn)行評(píng)估，特別是對于哈爾濱新區(qū)、哈飛空客復(fù)合材料等省重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園更應(yīng)按照第三方機(jī)構(gòu)出具的政府債務(wù)信用評(píng)級(jí)、政府經(jīng)濟(jì)狀況和參考的債券價(jià)格，進(jìn)行綜合判斷決策;建立配套的償債準(zhǔn)備金和債務(wù)保險(xiǎn)制度，保證地方政府債務(wù)得以及時(shí)還本付息，維護(hù)投資者權(quán)益。

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（責(zé)任編輯：王文龍）