工商資本下鄉(xiāng)困境的經(jīng)濟學分析

徐田華

摘要工商資本下鄉(xiāng)看起來很美的背后是其窘迫的發(fā)展狀況，目前工商資本下鄉(xiāng)面臨著三大困境，分別是：“非農(nóng)化”、“非糧化”的非議與種糧不賺錢的矛盾，損害農(nóng)民利益的指責與實際利益受損的矛盾，圈地、套取財政補貼的嫌疑與陷入“補貼陷阱”的矛盾?；诮?jīng)濟學的視角，文章分析了困境產(chǎn)生的原因是政府與市場關系界定不清。在對原因進行詳細分析的基礎上，提出了培育市場主體，營造良好市場環(huán)境;規(guī)范地方政府行為，構建長效機制;明確政策要求，走出“認識誤區(qū)”三條建議。

關鍵詞工商資本下鄉(xiāng);困境;政府;市場;認識誤區(qū)

中圖分類號S-9文獻標識碼A

文章編號0517-6611（2019）03-0237-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.03.073

工商資本大舉進入農(nóng)村經(jīng)營農(nóng)業(yè)，既源于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策的增多，也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的客觀需要和必然趨勢。工商資本作為一種稀缺的要素資源與農(nóng)業(yè)結合無疑有助于資源的優(yōu)化配置，但是這兩者的結合也產(chǎn)生了許多意想不到的問題，在其自身發(fā)展堪憂的同時，還受到社會上種種非議與排斥，形成了工商資本下鄉(xiāng)的多重困境。

1工商資本下鄉(xiāng)的現(xiàn)狀及其困境

1.1工商資本下鄉(xiāng)的現(xiàn)狀

2013年前后，隨著工商資本下鄉(xiāng)租賃農(nóng)地井噴式的增長，資本下鄉(xiāng)一度成為社會跟學界關注的熱點，并引起社會各界的強烈擔憂，然而資本下鄉(xiāng)并未一路高歌猛進，2016年前后，不僅發(fā)展有所減緩，而且各種跑路、退租的新聞不斷爆出。無論現(xiàn)實中還是理論研究上，資本下鄉(xiāng)都在降溫。

伴隨著企業(yè)租賃農(nóng)地面積的迅速增加，資本下鄉(xiāng)快速發(fā)展。2013年農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司解讀中央一號文件時指出，“截至2012年12月底，流入工商企業(yè)的耕地面積為186.7萬hm2，比2009年增加115%，占流轉(zhuǎn)總面積的10.3%?！盵1]2015年，原農(nóng)業(yè)部副部長陳曉華說：“近三年來，流入企業(yè)的承包地面積年均增速超過20%。截至2014年底，流入企業(yè)的承包地面積已達到258.8萬hm2，約占全國農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)總面積的10%?！盵1]農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，流轉(zhuǎn)入企業(yè)的承包地面積已達306.6萬hm2，比2015年增長9.6%，占耕地流轉(zhuǎn)面積的9.7%，占比提高0.2個百分點;截至2017年6月底，流轉(zhuǎn)入企業(yè)的耕地面積已達347.9萬hm2[1]。

據(jù)此可以粗略估算，2012—2014年，工商資本租賃農(nóng)地平均增速大于20%，2015年以來，工商資本租賃農(nóng)地平均增速為10%左右。

這個趨勢從知網(wǎng)發(fā)表的文章、局地實地調(diào)研以及相關的新聞報道中也可以得到印證。在知網(wǎng)中搜索“資本下鄉(xiāng)”、“工商資本下鄉(xiāng)”、“工商資本進入農(nóng)業(yè)”等主題，可以看到從2013年開始發(fā)表的文章數(shù)量驟多，而2016年以后文章數(shù)量較大幅度的減少。筆者在國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)山東省平度市、浙江省湖州市等地調(diào)研時也發(fā)現(xiàn)，工商資本投資農(nóng)業(yè)的熱情正在下降。2015—2017年關于工商資本跑路、退租土地、毀約棄耕的新聞也不斷報道，比如“全國秋收已近收官 大戶流轉(zhuǎn)土地后毀約棄租”“種糧大戶為何退租土地”“農(nóng)村土地退租現(xiàn)象不容小覷”“種糧大戶怎么了？為什么要毀約退租？”

種種跡象表明，工商資本下鄉(xiāng)并不像社會所擔憂的那樣只是盤剝者、利益獲得方，它也面臨著很多困難。鑒于資本逐利的本性，工商資本投資減少，甚至毀約跑路的背后，必然是其利益受損，或者無法經(jīng)營下去，或者不能獲得相應的利潤，或者虧損破產(chǎn)。

1.2工商資本下鄉(xiāng)存在的問題

工商資本下鄉(xiāng)存在的問題及其負面影響是當前社會各界最關心關注、也是學界探討最多的。主要有三方面：①存在“非糧化”和“非農(nóng)化”現(xiàn)象，對糧食安全保障體系構成危害。金微[2]指出，2012 年底工商企業(yè)租賃耕地規(guī)模達186.7萬hm2，部分地區(qū)種糧僅有6%。劉俊[3]、馬九杰[4]認為工商資本的趨利性將對農(nóng)產(chǎn)品供給和糧食安全帶來風險。賀雪峰[5]認為，工商資本進入農(nóng)業(yè)為了獲取利潤，勢必在土地上進行“非糧化”甚至“非農(nóng)化”的嘗試，從而可能引發(fā)經(jīng)濟危機，誘導政治動蕩。

②存在排擠與盤剝小農(nóng)戶現(xiàn)象，損害農(nóng)民利益。張亞平等[6]認為，現(xiàn)階段我國有些工商資本依靠資本擴張，將農(nóng)民擠出農(nóng)業(yè)之外。金微[2]提供的數(shù)據(jù)表明，工商企業(yè)直接經(jīng)營農(nóng)地，原承包農(nóng)戶的勞動力只有20%左右能夠進入企業(yè)工作。呂運濤[7]的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，工商資本下鄉(xiāng)存在三種“排擠”現(xiàn)象，即糧食被排斥、耕地被擠占和農(nóng)民利益被邊緣。

③存在圈占土地、套取財政補貼的現(xiàn)象，損害社會利益。田歐南[8]的調(diào)查表明，大多數(shù)個體工商戶流入農(nóng)地存在投機行為，其中有一半的個體工商戶將農(nóng)地完全閑置，等待土地升值后獲取高額差價?？祩髁x等[9]認為資本下鄉(xiāng)有2個目的，一是圈地，二是套取國家優(yōu)惠政策，提出資本下鄉(xiāng)要防止只“圈地”不種地。

1.3工商資本下鄉(xiāng)的困境

工商資本下鄉(xiāng)看起來很美的背后是其窘迫的發(fā)展狀況。目前工商資本下鄉(xiāng)面臨著三大困境：

1.3.1“非農(nóng)化”“非糧化”的非議與種糧不賺錢的矛盾。

工商資本進入農(nóng)業(yè)的負面影響，最受非議的一條就是 “非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象會對糧食安全保障體系構成危害。工商資本投資農(nóng)業(yè)進行糧食生產(chǎn)，的確能夠解決當前小農(nóng)戶生產(chǎn)分散、要素短缺、糧食安全等問題，并且能夠提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和競爭能力，這是政府和社會希望看到的結果。但是，種植糧食的收益非常低，而風險卻非常高。根據(jù)2015—2017年的《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》可知，2014—2016年玉米、水稻、小麥三種糧食的平均凈利潤為21.35元/年，平均成本利潤率僅為2.04%（2014—2016年玉米、水稻、小麥作物成本收益情況見表1）。農(nóng)業(yè)由于其天然弱勢性，承受著自然和市場雙重風險，一旦遭災后果幾乎是毀滅性的，但是農(nóng)業(yè)保險覆蓋面窄、險種少、賠付標準低，有些地區(qū)在絕收的情況下，最高賠付標準為3 000元/hm2，賠付比率不到20%[10]。

1.3.2損害農(nóng)民利益的指責與實際利益受損的矛盾。

排擠與盤剝小農(nóng)戶，損害農(nóng)民利益也是資本下鄉(xiāng)被指責的負面影響之一。雖然工商資本直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)由于吸納的勞動力有限，確實存在將部分農(nóng)民擠出農(nóng)業(yè)的現(xiàn)象，此外，工商資本間接投資農(nóng)業(yè)時，不管是“企業(yè)+農(nóng)戶”還是“企業(yè)+中間組織+農(nóng)戶”，農(nóng)戶都是弱勢群體，工商企業(yè)可能會憑借資金、市場等優(yōu)勢形成壟斷，壓低農(nóng)產(chǎn)品收購價格，向農(nóng)戶轉(zhuǎn)移風險[11]。但是，現(xiàn)實中，農(nóng)戶也常常會基于各種利益考慮單方面違約，比如要求增加土地流轉(zhuǎn)費用或者提前要回土地等，工商資本也會因此遭受損失。由于農(nóng)業(yè)項目投資回報周期較長，一旦農(nóng)戶毀約，工商資本的投資損失很難挽回，而且假如工商資本與農(nóng)戶由于利益沖突出現(xiàn)對立的情況時，政府出于維穩(wěn)的考慮，很難去維護工商資本的利益。從某種程度上說，工商資本也處于弱勢地位。

1.3.3圈地、套取財政補貼的嫌疑與陷入“補貼陷阱”的矛盾。

圈地、套取財政補貼是資本下鄉(xiāng)被詬病的第三個重要負面影響。不可否認，圈地、套取財政補貼是工商資本進入農(nóng)業(yè)的動機之一，資本的本性是逐利的，投資就是為了獲取利潤。托·約·鄧寧說過，“資本害怕沒有利潤或者利潤太少，就像自然界害怕真空一樣。一旦有適當?shù)睦麧櫍Y本就膽大起來。如果有10%的利潤，它就保證到處被使用;有20%的利潤，它就活躍起來;有50%的利潤，它就鋌而走險;為了100%的利潤，它就敢踐踏一切人間法律;有300%的利潤，它就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險。”[12]但工商資本是否能夠圈到地，套取到財政補貼則要看政策的嚴謹性、完備性、延續(xù)性以及政府的監(jiān)管力度。現(xiàn)實中，不乏工商資本因為政府財政政策的不穩(wěn)定而虧損乃至破產(chǎn)的情況。筆者在調(diào)研時就發(fā)現(xiàn)，因為政府補貼不穩(wěn)定、不連續(xù)，導致投機進入農(nóng)業(yè)的工商資本不僅沒有得到補貼，反而還因為土地流轉(zhuǎn)價格攀升，當年糧價、產(chǎn)量雙下滑等原因大幅虧損導致破產(chǎn)的情況。

47卷3期徐田華工商資本下鄉(xiāng)困境的經(jīng)濟學分析

2政府與市場關系界定不清是困境產(chǎn)生的原因

2.1市場主體不成熟，市場發(fā)育不完善

市場主體不成熟，市場發(fā)育不完善是工商資本虧產(chǎn)生困境的主要原因。工商資本作為市場主體進入農(nóng)業(yè)的動機有很多，大致可以劃分為產(chǎn)業(yè)延伸、產(chǎn)業(yè)關聯(lián)、產(chǎn)業(yè)拓展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)盲從、產(chǎn)業(yè)享受和產(chǎn)業(yè)投機7種類型[13]，其中前四種動機的市場主體相對比較成熟，通常對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較了解，即使他們經(jīng)營的原產(chǎn)業(yè)性質(zhì)與農(nóng)業(yè)無關，但是進入農(nóng)業(yè)時多會提前做些“功課”。后三種動機的市場主體并不成熟，極易因政策誘導或者投機等原因盲目進入農(nóng)業(yè)，產(chǎn)生困境的也主要是這三類。產(chǎn)業(yè)盲從的市場主體往往并不了解農(nóng)業(yè)，而是盲目跟風、順應熱潮，憑著一時沖動投資農(nóng)業(yè)，這種市場主體最容易陷入“補貼陷阱”，也最容易“跑路”;產(chǎn)業(yè)享受動機的市場主體不以營利為目的，往往進行“非農(nóng)化”經(jīng)營，雖然這是中央明令禁止的違法違規(guī)行為，但是在與地方政府合謀的情況下，很難被監(jiān)管;產(chǎn)業(yè)投機動機的市場主體并不是真心經(jīng)營農(nóng)業(yè)，往往是為了圈地、套取財政補貼資金，或者有其他謀算而進入農(nóng)業(yè)，這是導致資本下鄉(xiāng)最受非議和詬病的一類市場主體。

工商資本下鄉(xiāng)的市場發(fā)育并不完善，市場機制難以運行，主要表現(xiàn)在：①市場競爭環(huán)境不公平，競爭主體權利不平等。盡管中央一再強調(diào)堅持依法自愿有償原則，引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)不得搞強迫命令，不得硬性下指標、強制推動，但實際上地方政府與村干部推動的土地流轉(zhuǎn)還是占據(jù)主導地位，地方官員為招商引資、追求政績，會動用各種政治資源促成項目的實施，村集體作為具體操作者，在項目實施過程中和操作手法上不乏灰色地帶和暗箱操作[14]。自主推動土地流轉(zhuǎn)的工商資本大多需要與政府或者官員有“關系”，才能在國家的利益分配中獲得財政補貼項目和流轉(zhuǎn)到大面積的耕地[15]。

②交易過程難公開、透明。全國已建立縣鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)服務中心約1.6萬家，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務中心約1.5萬家[1]，而全國縣級區(qū)劃數(shù)2 851個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級區(qū)劃數(shù)3.99萬個，也就是說建立土地流轉(zhuǎn)服務中心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不足全國的40%。建立的土地流轉(zhuǎn)服務中心是否正常運行、是否規(guī)范運行、是否能保證公開透明有待商榷，而以行政推動的方式、暗箱操作的方式租地就更難以保證交易過程的公開透明。

③市場主體的權益沒有受到充分保護?，F(xiàn)有政策重在保護農(nóng)民利益，沒有明確對工商資本的權益保護，工商資本作為市場主體，和其它新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體一樣，也面臨不少的難題。比如農(nóng)民單方面違約在合同期內(nèi)上漲租金或者提前要回土地時，工商資本權益難以得到保護;二輪土地承包期到期以后，土地如何調(diào)整，工商資本能否續(xù)約，投資建設的基礎設施如何處理，目前還沒有明確的法律規(guī)定;設施用地和建設用地難落實，制約其生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模的擴大[11]。

2.2地方政府越位、錯位，政策缺乏連續(xù)性與穩(wěn)定性

中國地方官員“晉升錦標賽”式的治理模式，以及重短期數(shù)量和規(guī)模，輕長期質(zhì)量和效益的農(nóng)業(yè)政策績效考核標準，導致地方政府有政治動力推動、吸引甚至誘導工商資本下鄉(xiāng)。

有些地方政府為追求政績，不惜通過行政手段強制推動土地流轉(zhuǎn)，在農(nóng)民不知情的情況下，將全村土地集體流轉(zhuǎn)出去，實行整村推進;有些地方政府在動員農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地時，動用鄉(xiāng)村“混混”等非正式力量[16]。有些地方政府為了實現(xiàn)其政績目標，或者將絕大部分農(nóng)業(yè)補貼資金和項目都分配給了農(nóng)業(yè)企業(yè)，或者默許甚至是支持農(nóng)業(yè)企業(yè)的“造假”行為，或者與企業(yè)合謀將土地流轉(zhuǎn)面積擴大，制造“規(guī)模經(jīng)營”的典型[15]。這些做法對逐利的資本來說有非常大的吸引力，誘導了大量資本無序進入農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營農(nóng)業(yè)，并產(chǎn)生了圈占土地、套取財政補貼，損害社會利益等現(xiàn)象。

2013年前后，隨著中央對對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和土地規(guī)模流轉(zhuǎn)的重視，地方政府為提高農(nóng)業(yè)規(guī)?；?，紛紛出臺政策對種糧大戶進行補貼，但是大多數(shù)的補貼政策沒有建立可持續(xù)的長效機制，而是一年一補，一年一變。以某省為例，2012年開始連續(xù)5年對種糧大戶進行補貼，但是每年的補貼政策都不一樣（詳見表2）。2012、2013年補貼政策對于工商資本具有非常大的吸引力，導致大量產(chǎn)業(yè)盲從型市場主體進入農(nóng)業(yè)，大大加快了土地流轉(zhuǎn)的速度，促進了土地的集聚與要素的整合，提高了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?，實現(xiàn)了政府預期的政策目標。短期來看，補貼政策產(chǎn)生了正效應。而對于種糧利潤本就微薄的工商資本來說，2014-2017年補貼金額的急劇下降乃至取消，嚴重偏離了已下鄉(xiāng)工商資本的預期，甚至對下鄉(xiāng)工商資本造成了沉重的打擊。由于補貼政策導致土地變的稀缺，土地流轉(zhuǎn)價格人為的被抬高了，而補貼金額的減少使得已經(jīng)進入土地流轉(zhuǎn)市場的工商資本被迫承擔了虛高的土地流轉(zhuǎn)費用，增加了經(jīng)營成本，這使得種糧利潤本就不高的工商資本面臨更低的利潤，甚至虧本。許多下鄉(xiāng)的工商資本還面臨著自然災害和糧價下滑的沖擊，從而直接導致了工商資本的破產(chǎn)和跑路行為。因此，從中長期來看，補貼政策不僅沒有產(chǎn)生正效應，反而還因為“補貼陷阱”導致了負面效應。

2.3政策要求不明確，社會認識有誤區(qū)

“非農(nóng)化”與“非糧化”是當前資本下鄉(xiāng)最受非議的一個負面影響。盡管 “非農(nóng)化”與“非糧化”經(jīng)常同時出現(xiàn)，實際上“非農(nóng)化”與“非糧化”是兩個不同的概念，兩者內(nèi)涵、外延皆不相同。由于中央對工商資本的政策更多的是導向性而非強制性的，一方面導致工商資本由于資本的逐利性缺乏從農(nóng)種糧的動力和制度約束，另一方面社會上普遍存在對工商資本“非農(nóng)化”與“非糧化”的警惕與擔憂。但是，社會上對“非糧化”與“非農(nóng)化”一視同仁的警惕與否定是存在誤區(qū)的，禁止“非農(nóng)化”是一個政府行為，而“非糧化”傾向卻是一個市場行為。

從2013年中央一號文件提出鼓勵和引導城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)開始，工商資本幾乎出現(xiàn)在每年的一號文件中。2014年中央一號文件提出探索建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地風險保障金制度，嚴禁農(nóng)用地非農(nóng)化。2015年中央一號文件提出鼓勵工商資本發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工流通和農(nóng)業(yè)社會化服務，嚴禁擅自改變農(nóng)業(yè)用途。同年4月，農(nóng)業(yè)部等四部委聯(lián)合出臺了《關于加強對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范的意見》。2016年中央一號文件提出完善工商資本租賃農(nóng)地準入、監(jiān)管和風險防范機制。2017年中央一號文件提出研究制定引導和規(guī)范工商資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的具體意見。2018年中央一號文件提出加快制定鼓勵引導工商資本參與鄉(xiāng)村振興的指導意見。

從中央出臺的一系列文件政策中可以看到，中央對于“非糧化”與“非農(nóng)化”的政策與態(tài)度其實是不同的。首先，中央對企業(yè)流轉(zhuǎn)土地后是否種糧并沒有嚴格要求。僅在《關于加強對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范的意見》中提出“對在糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、高產(chǎn)創(chuàng)建項目實施區(qū)、全國新增5 000萬t糧食生產(chǎn)能力規(guī)范實施區(qū)租賃農(nóng)地的，要采取有效措施防止‘非糧化?！?也就是說政策對于“非糧化”并沒有全面禁止，而只是有重點的防止。工商資本進入農(nóng)業(yè)追求利潤是正當表現(xiàn)，在不違背國家法律法規(guī)及相關政策的基礎上，棄糧從經(jīng)、投資種植業(yè)或者其他領域并無不可。

其次，中央對“非農(nóng)化”的嚴令禁止的。政策多次提到嚴禁農(nóng)用地（耕地）非農(nóng)化，嚴禁擅自改變農(nóng)業(yè)用途，嚴禁借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設……堅決查處通過“以租代征”違法違規(guī)進行非農(nóng)建設的行為，強化租賃農(nóng)地的用途管制，采取堅決措施嚴禁耕地“非農(nóng)化”。這是由我國的基本國情決定的，耕地是我國最為寶貴的資源，18億畝耕地紅線是保障糧食安全的底線，耕地紅線必須嚴防死守，要“防止出現(xiàn)一些工商資本到農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地后搞非農(nóng)建設、影響耕地保護和糧食生產(chǎn)等問題”[1]。

因此，是否種糧應該是市場主體的自主選擇，在不違背政策的前提下“非糧化”是不應該受到指責與非議的。而“非農(nóng)化”不僅必須堅決禁止，而且要完善政策，加大約束，做好事中事后有效監(jiān)管。

3工商資本下鄉(xiāng)困境的解決之道

3.1培育市場主體，營造良好市場環(huán)境

鑒于進入土地流轉(zhuǎn)市場的工商資本動機不同，相關部門要把好準入關，培育市場主體健康發(fā)展。鼓勵支持產(chǎn)業(yè)延伸、產(chǎn)業(yè)關聯(lián)、產(chǎn)業(yè)拓展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移四種動機的工商資本進入農(nóng)業(yè)，并對這四類市場主體進行重點培育，促使其良性發(fā)展;慎重允許產(chǎn)業(yè)盲從型工商資本租賃農(nóng)地、進入農(nóng)業(yè);禁止產(chǎn)業(yè)享受和產(chǎn)業(yè)投機兩種動機的工商資本進入農(nóng)業(yè)。對長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地的工商資本按照《關于工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范的意見》的要求，制定相應控制標準，做好分級備案，審查審核租賃農(nóng)地企業(yè)的主體資質(zhì)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、土地用途、風險防范，是否符合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等事項。對不符合相應條件的，不得享受相關產(chǎn)業(yè)扶持政策和優(yōu)惠措施，甚至進行限制或禁止。

要營造良好的市場環(huán)境，確保市場機制在工商資本下鄉(xiāng)的過程中正常發(fā)揮作用。①營造公平競爭環(huán)境，使市場主體享有平等的權利。嚴禁地方政府與村干部以行政手段推動土地流轉(zhuǎn)，鼓勵工商資本與農(nóng)戶協(xié)商自主推動土地流轉(zhuǎn)，加大地方政府對工商資本下鄉(xiāng)及土地流轉(zhuǎn)項目的信息公開力度，加強中央監(jiān)管，社會監(jiān)督，防止強制推動、暗箱操作和非法操作。②建立健全土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場，為交易過程公開、透明提供保障。③充分保護市場主體的權益。加大對農(nóng)民的法律知識普及教育，增強農(nóng)民法律意識，減少農(nóng)民單方面違約行為;明確二輪土地承包期到期以后，下鄉(xiāng)工商資本的續(xù)約規(guī)定;落實設施用地和建設用地，為下鄉(xiāng)工商資本經(jīng)營發(fā)展提供良好環(huán)境。

3.2規(guī)范地方政府行為，構建長效機制

隨著“規(guī)模經(jīng)營”“超級規(guī)模經(jīng)營”導致土地產(chǎn)出率下降以及土地流轉(zhuǎn)補貼政策目標的偏離和負效應的顯現(xiàn)，近兩年中央不再強調(diào)規(guī)模經(jīng)營，更加關注適度規(guī)模經(jīng)營和生產(chǎn)效率，一定程度上削弱了地方政府推動工商資本下鄉(xiāng)的動機，但是地方政府出于部門利益和個人利益目的仍然有推動工商資本下鄉(xiāng)的動力，因此要完善相關的政策措施，規(guī)范地方政府的行為。①完善農(nóng)業(yè)政策績效考核標準，使考核與市場主體行為脫鉤，而與對資本下鄉(xiāng)的事中事后監(jiān)管以及服務掛鉤。②禁止地方政府或村干部使用行政手段強迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地，制定相應的政策對通過下指標、定任務等方式強迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地者進行約束與懲罰，保護農(nóng)民利益。③加大地方政府對工商資本項目引進、土地流轉(zhuǎn)等相關信息的公開力度，接受社會監(jiān)督。

構建長效機制，穩(wěn)定工商資本預期，確保工商資本有序進入農(nóng)業(yè)。地方政府一年一變的補貼政策，由于缺乏穩(wěn)定性、可持續(xù)性和前瞻性，使得市場主體不僅承擔市場風險還要承擔政策風險，無法對未來的收益進行準確判斷，從而導致大量市場主體投資失敗，乃至破產(chǎn)，破壞了正常的市場秩序。因此，要構建政策的長效機制，穩(wěn)定市場主體的預期。可以通過出臺管未來幾年的政策，也可以通過法律手段明確政策內(nèi)容，確保政策的連貫性、可持續(xù)性與透明性，使市場主體對未來政策及其變化有充分的預期，有效引導市場主體的投資決策，促進市場主體的健康發(fā)展，提高政策效果。

3.3明確政策要求，走出“認識誤區(qū)”

社會對“非農(nóng)化”與“非糧化”的擔憂，既源于中央政策要求不明確，又源于社會對中央政策要求理解不透徹導致的認識誤區(qū)，因此走出資本下鄉(xiāng)困境，要走出對“兩非”的認識誤區(qū)，明確中央的政策要求。

3.3.1

完善鼓勵支持工商資本下鄉(xiāng)的配套政策措施。①建立負面清單，明確工商資本不能進入的領域。政府對于損害或者有可能損害國家、社會或農(nóng)民利益的領域建立負面清單，明確工商資本禁止進入的領域。負面清單之外的領域，應該允許工商資本合法進入。②按照2018年中央一號文件要求：“加快制定鼓勵引導工商資本參與鄉(xiāng)村振興的指導意見，落實和完善融資貸款、配套設施建設補助、稅費減免、用地等扶持政策，明確政策邊界，保護好農(nóng)民利益?！雹圩龊孟嚓P服務。針對工商資本進入農(nóng)業(yè)領域后政府及有關部門的后續(xù)服務跟不上問題，應增強服務意識，加大公共服務職能，加強基礎設施建設，為企業(yè)發(fā)展營造良好條件。

3.3.2正確認識“兩非”現(xiàn)象?！胺羌Z化”是市場行為，只要不違反相應的政策法規(guī)，就不必像“非農(nóng)化”那樣視之如洪水猛獸。禁止“非農(nóng)化”應該是政府行為，政府要明確政策，對改變農(nóng)業(yè)用途，違規(guī)搞非農(nóng)建設的情況制定嚴格的懲罰措施，做好監(jiān)管，確保違法違規(guī)者承擔相應的責任。

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