農(nóng)村網(wǎng)格化社會治理模式探究

郭都

[摘要]網(wǎng)格化管理是社會治理方式的大膽嘗試，在創(chuàng)新社會治理中扮演著重要角色，宜昌市作為全國社會管理創(chuàng)新試點城市，在全面開展網(wǎng)格化社會治理中先行先試，積累了豐富經(jīng)驗。以宜昌市點軍區(qū)牛扎坪村為例，針對其近年來開展網(wǎng)格化管理工作進行深入探索，一方面分析了該村網(wǎng)格化管理的現(xiàn)狀以及凸顯的優(yōu)勢，另一方面從多個層面指出了其存在的問題，并有針對性的提出了若干建議。

[關鍵詞]信息化;網(wǎng)格化管理;農(nóng)村;社會治理

[中圖分類號]C916[文獻標識碼]A

網(wǎng)格化管理是指依托統(tǒng)一的管理以及數(shù)字化的平臺，將城市管理轄區(qū)按照“街巷定界、規(guī)模適度、無縫覆蓋、動態(tài)調整”的原則劃分成為若干個單元網(wǎng)格，每一個網(wǎng)格配備一名網(wǎng)格管理員對網(wǎng)格進行動態(tài)的、全方位的、精細化的服務和管理，從而建立的一種新型的數(shù)字化管理模式?！妒藢萌腥珪P于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，“堅持源頭治理，標本兼治、重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協(xié)調人民群眾各方面各層次利益訴求”，此外，黨的十九大報告中提出，“為建設數(shù)字中國、智慧社會提供有力支撐”，“不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。在這種大背景下，如何通過數(shù)字化技術實現(xiàn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個重要的課題，而基層自治組織作為實現(xiàn)大治理格局的最前線“操盤手”，無疑扮演著重要角色。該文將以宜昌市點軍區(qū)牛扎坪村為例，通過對該村網(wǎng)格化管理現(xiàn)狀、優(yōu)勢、存在的問題進行分析，最后提出若干對策助推農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化。

1 我國農(nóng)村社會管理的歷史沿革

我國農(nóng)村社會管理主要經(jīng)歷了四個發(fā)展階段。第一階段是傳統(tǒng)的農(nóng)村社會管理，在我國古代封建社會，由于其政權機構只設到縣級，并未延伸到農(nóng)村，因此在封建社會時期，農(nóng)村是遠離國家政權系統(tǒng)的社會組織，具有相對獨立性，大都實行鄉(xiāng)民自治，這一階段稱之為“縣政鄉(xiāng)治”;第二階段是建國后至70年代末的農(nóng)村社會管理，黨的政權組織開始向農(nóng)村延伸，1954年9月頒布的《地方各級人民代表大會和各級人民委員會組織法》進一步規(guī)范了農(nóng)村基層政權體制，后來施行的人民公社社會管理模式，達到了基層行政管理、生產(chǎn)管理和社會管理的目的，使得農(nóng)民的基本生活完全處在基層政府的直接管轄之下，這一階段稱之為“政社合一”;第三階段是改革開放以來農(nóng)村社會管理，1982年憲法設立了鄉(xiāng)人民代表大會和鄉(xiāng)人民政府作為基層政權組織，并且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的農(nóng)村設立村委會作為群眾自治組織，讓村民依法行使民主自治權利，這一階段稱之為“鄉(xiāng)政村治”;第四階段是21世紀的農(nóng)村社會管理，隨著信息社會的不斷發(fā)展，農(nóng)村治理方式也呈現(xiàn)多樣化，政府、村委會、民間組織、第三方組織等在農(nóng)村社會治理都扮演者重要角色，不斷地提升了農(nóng)村社會服務能力和水平，在這些實踐探索中，成效最好的就是“網(wǎng)格化管理”。

2 牛扎坪村網(wǎng)格化管理現(xiàn)狀

宜昌市點軍區(qū)牛扎坪村地處西陵峽口，長江南岸，被稱為“三峽第一關”“壩上第一村”，緊鄰葛洲壩水利樞紐工程，自古便是最著名的水上通商要道。該村土地面積11.26km2，耕地面積69.33hm2，主要經(jīng)濟作物為柑桔和四季小雜水果;森林面積380.99hm2?，F(xiàn)有4個村民聯(lián)組，常住人口490戶1810人，勞動力1132人。2016年實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟總收入2851萬元，其中，農(nóng)業(yè)收入530萬元，非農(nóng)業(yè)收入2321萬元，農(nóng)民人均純收入9750元。該村被評為省級、市級“美麗鄉(xiāng)村”，有村兩委班子4人，網(wǎng)格管理員1名，村后備干部3名，共青團、婦聯(lián)、民兵、工會等群團組織健全，治保、民調、衛(wèi)計、人社、民政等管理服務分工明確，工作開展井然有序。

自2011年宜昌市被確定為全國社會管理創(chuàng)新試點城市以來，該村的網(wǎng)格化管理工作主要包括以下幾方面。

2.1 建立網(wǎng)格化管理體系

一是建立了村級網(wǎng)格管理站，由村支部書記擔任網(wǎng)格管理站站長，并設網(wǎng)格管理員一名，負責該村網(wǎng)格工作具體事宜，同時按村小組地域對全村地域進行了網(wǎng)格化劃分，共設有4個單元網(wǎng)格，各小組組長為網(wǎng)格信息員，村級網(wǎng)格管理站在點軍街道辦事處網(wǎng)格管理監(jiān)管中心的指導下開展工作。二是定崗定責，該村網(wǎng)格管理員實行村級統(tǒng)一招考選配，網(wǎng)格信息員由村民小組長直接擔任，其工作總要求為“一本三化”，“一本”即“以人為本”，“三化”即“網(wǎng)格化管理、信息化支撐、全程化服務”。三是依托信息平臺開展全方位服務，網(wǎng)格管理員通過網(wǎng)格信息員及時掌握信息動態(tài)，并在宜昌市農(nóng)村網(wǎng)格化管理平臺上進行實時更新，該平臺是網(wǎng)格化管理信息化、數(shù)字化的重要體現(xiàn)，包含了村民個人、戶、房屋等基礎信息，為綜合服務村民提供基本信息保障。

2.2 提供綜合型服務

以網(wǎng)格化管理、綜治維穩(wěn)、便民服務三大版塊為支撐，建立高品質、綜合化的服務體系，以黨員干部、大學生村官、后備干部、網(wǎng)格管理員為服務紐帶，提供集政務、學務、服務、商務為一體的綜合服務體系，打通服務群眾的最后一公路。同時，該村充分利用村級電視平臺（四務通），集成電子政務、電子學務、電子服務、電子商務，村民坐在家里就可以通過電視看到氣象預警、村務信息、農(nóng)業(yè)資訊、農(nóng)肥說明等最新資訊，極大的拓寬了村民獲取信息、享受服務的渠道。

2.3 建立矛盾糾紛調處化解機制

通過矛盾糾紛月排查例會、領導下訪等形式，全面摸排搜集矛盾糾紛，發(fā)動鄉(xiāng)賢能人“金牌調解員”、治調中心戶、網(wǎng)格管理站、綜治中心的作用，第一時間發(fā)現(xiàn)矛盾苗頭，早預警、早化解，將矛盾糾紛就地化解，確?！靶∈虏怀鼋M，大事不出村”，近年來，該村未發(fā)生一起越級上訪、群體性事件以及極端惡性事件。

2.4 依托數(shù)字平臺打造村民“信息庫”

一是村網(wǎng)格管理員配備“e通”一部，可隨時隨地采集、更新、核查村民基本信息（人、房、戶信息），將收集到的信息及時在宜昌市農(nóng)村網(wǎng)格化管理平臺登記更新，確保信息準確性，提供服務及時性;二是建立村民信息電子檔案，通過網(wǎng)格員入戶收集例如村民戶口本、身份證、醫(yī)保卡、一卡通、殘疾證、集體土地使用證、土地經(jīng)營權證、林權證等證件信息，建立一戶一檔電子數(shù)據(jù)庫;三是該村按照社會管理創(chuàng)新的要求，開展信訪進網(wǎng)格、食藥進網(wǎng)格、黨建進網(wǎng)格等工作，讓每片網(wǎng)格作為開展服務的前沿陣地，讓網(wǎng)格員作為提供服務的“代理人”。

2.5 群團、社會組織實現(xiàn)基層社會治理多元化

按照基層群眾自治制度以及本地村民實際需求，該村先后建立了近20個組織體系及場所（見圖1）。各個組織按照各自章程開展活動，在不同領域推動基層社會治理，例如便民服務中心為村民提供政策咨詢、手續(xù)辦理等綜合型服務，文體活動隊組建了民間樂隊、廣場舞隊、文藝活動表演隊等多支隊伍，多次參演了區(qū)、鄉(xiāng)兩級文藝匯演，人民調解委員會由鄉(xiāng)賢能人、村小組長、村兩委班子等人組成，著力化解各類民事糾紛。

3 牛扎坪村網(wǎng)格化管理的亮點

牛扎坪村運用網(wǎng)格化管理助推基層社會治理現(xiàn)代化，在探索與實踐中形成了自己的亮點與特色，值得借鑒和思考，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

3.1 實現(xiàn)了扁平化管理

相較于“等級式”管理架構，網(wǎng)格化管理作為一個全方位的服務體系，直面人民群眾和上級行政組織，有效的增加了管理幅度，減少了管理層次，從而形成了扁平狀的組織形式，主要體現(xiàn)在高效的自上而下和自下而上的雙向傳送，上級行政組織對基層自治組織的政策傳達，基層組織對上級組織的社情民意傳遞都是“直達”，削減了層層上傳下達的行政層級。

3.2 實現(xiàn)了信息化支撐

農(nóng)村網(wǎng)格管理系統(tǒng)、矛盾糾紛排查化解系統(tǒng)、村民信息庫、e通、四務通等電子化平臺大大提升了牛扎坪村網(wǎng)格化管理的信息化程度，這些系統(tǒng)向下延伸到每家每戶，向上集成到各級信息化平臺，建立了一個大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡，通過大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡對服務對象、過程和績效進行綜合分析，可以有效的改進和優(yōu)化政府組織的服務水平和能力，有效加強了基層群眾和政府組織的溝通聯(lián)系。

3.3 打造了綜合治理平臺

一方面，網(wǎng)格管理站作為牛扎坪村進行社會治理的核心機構，其本質是一個綜合服務平臺，它的功能不僅僅在于對網(wǎng)格員進行日常管理，更重要的是將各類服務在網(wǎng)格管理站進行綜合集成，例如組織開展志愿者服務、政策宣傳、文藝匯演等等，同時還參與到村務管理、換屆選舉服務等工作中來，聯(lián)系食藥、建設、環(huán)保以及第三方組織開展服務、發(fā)布資訊、實施監(jiān)管等，實現(xiàn)了多方共同對村莊進行管理，也提升了村民的自主、自治意識。另一方面，通過這種集成服務，使得服務更加高效。網(wǎng)格管理站作為上級組織、村委會與村民之間交流互動的紐帶，承接了大量基礎性、日常性事務，使得服務更加精細化、全程化，有效的緩解了信息溝通不暢、政令不通的壓力，治理模式逐步轉化為“軟治理”，提升了基層群眾對村委會以及上級組織的認同感。

4 牛扎坪村網(wǎng)格化管理存在的主要問題

探索和實踐的過程必然會存在一些問題，牛扎坪村在網(wǎng)格化管理探索之路上也存在一些亟待解決的難題，主要是以下三個方面。

4.1 村民對網(wǎng)格化管理的認同感不高

部分村民認為網(wǎng)格員就是“網(wǎng)絡員”，在對網(wǎng)格化管理的認識上還有盲區(qū)。據(jù)調查，該村24.3%的外出務工人員表示從未聽說過網(wǎng)格化管理，32.8%的村民表示對信息采集工作心有顧慮，害怕泄露個人信息，并且對于頻繁上門走訪不太樂意。據(jù)觀察，某天到村委會來辦事的群眾有16人，其中直接找村委的有7人，找網(wǎng)格管理站的有9人，說明網(wǎng)格管理站的實際運作效率并不高。

4.2 缺少專職、專業(yè)網(wǎng)格員

城市社區(qū)網(wǎng)格員是通過全市統(tǒng)一招考分配，確保了專人專職專責，農(nóng)村網(wǎng)格員的管理相對不夠規(guī)范，網(wǎng)格管理員雖然由鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行統(tǒng)一選配，但由于村委會人少事多的現(xiàn)狀，網(wǎng)格管理員往往會承擔部分非網(wǎng)格管理員職責范圍內(nèi)事務，并不能專職做好網(wǎng)格管理工作。網(wǎng)格信息員一般由村小組長擔任，年齡偏大且文化程度不高，尤其在信息化時代下，使得他們在開展工作時多有掣肘。最后，農(nóng)村網(wǎng)格員福利待遇偏低也是農(nóng)村網(wǎng)格員隊伍不健全的主要因素，高素質人才往往都不愿在條件艱苦的基層從事網(wǎng)格員工作。

4.3 村自治能力偏弱

主要體現(xiàn)在上級政府“伸手”太長以及村民參與社會治理積極性不高兩方面。網(wǎng)格化信息系統(tǒng)雖然為農(nóng)村社會治理帶來了便捷，但是與該系統(tǒng)相關的信息、技術、財力等關鍵要素依然掌握在上級政府手中，從而導致村委會在利用該信息系統(tǒng)進行社會治理時加強了對上級政府的依賴，村委會本身的自治力量被弱化了，同時，通過對該村村民進行走訪調查，絕大多數(shù)村民仍是傳統(tǒng)保守觀念，對于參與村級事務、公共事務缺乏熱情，利用信息化平臺參與村民自治的意愿更是不足。

5 優(yōu)化農(nóng)村網(wǎng)格化社會治理的路徑

在信息化快速發(fā)展的今天，運用網(wǎng)格化管理來有效實施社會管理是一次創(chuàng)新且有效的嘗試，在實踐過程中，牛扎坪村所折射出來的種種問題具有一定的典型性和普遍性，相信是很多農(nóng)村網(wǎng)格化管理中所面臨的共性問題，因此要解決好這些問題意義重大，直接關系到農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化的前景，在今后的實踐過程中要做好以下幾方面工作。

5.1 治理主體多元化

隨著城鄉(xiāng)建設的不斷深入，農(nóng)民的生產(chǎn)、生活、思維等方式都發(fā)生了較大轉變，僅靠政府大包大攬治理社會越來越力不從心，同時也有悖于村民自治的理念，要打破這種“一元化”的格局，就要以村網(wǎng)格管理站為樞紐，聯(lián)動村民、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村自治委員會、網(wǎng)格員、第三方組織等主體，明確分工開展工作，上級政府組織要將權力逐步下放到村民自治委員會、社會組織和網(wǎng)格員手中，給予其它治理主體更多自主權，將“一元化”治理現(xiàn)狀轉變成“多元化”治理格局。

5.2 治理過程去行政化

農(nóng)村社會治理去行政化主要就是淡化村民自治過程中的行政色彩，盡可能突破行政束縛，突出村民自治的主導地位，而網(wǎng)格化管理在一定程度上是有助于社會管理去行政化的，其核心就在于治理過程的民主和法治，上級政府組織通過權力下放，充分調動村民自治的積極性，提高村民自治的自主權，實現(xiàn)民主化治理，同時，運用法治思維進行村務管理，以法治為基、德治為魂，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系。

5.3 治理手段智能化

技術創(chuàng)新是網(wǎng)格化管理不斷進步的重要支撐，提升信息化、智能化水平是技術創(chuàng)新的重要手段，也是農(nóng)村網(wǎng)格化管理發(fā)展的必然方向，信息化、智能化要以提高服務質量和效率為導向，構建事件上報、指揮調度、分流督辦、督查考核等于一體的社會治理綜合平臺，讓社會治理越來越智能。

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