農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式的應(yīng)用研究

楊熙漢 陶思露

[摘要]農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中起著決定性作用，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施還相對(duì)落后，較發(fā)達(dá)國(guó)家差距相當(dāng)大，主要表現(xiàn)在投資不足，投融資渠道狹窄、資金保障不到位等方面。因此，PPP在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入在農(nóng)村地區(qū)就顯得尤為重要?；趪?guó)內(nèi)外PPP模式應(yīng)用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的研究現(xiàn)狀，從農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和PPP模式的含義出發(fā)，論證農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施引入PPP模式的必要性，重點(diǎn)介紹PPP模式的運(yùn)作思路及操作流程。提出PPP在我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中適用領(lǐng)域及需要解決的問(wèn)題，并給出建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);PPP模式;融資

[中圖分類號(hào)]F320[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村的發(fā)展并沒(méi)有受到足夠重視，盲目開(kāi)展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村的發(fā)展進(jìn)程。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展很大程度上受到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的制約，主要原因是：一方面國(guó)家對(duì)其的重視度不夠，另一方面在于對(duì)農(nóng)村現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)意識(shí)較差。因此，本文將借鑒國(guó)內(nèi)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合相關(guān)的PPP融資理論，為我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施存在的問(wèn)題提出相應(yīng)的建議和解決方案，找到一套適合我國(guó)農(nóng)村的PPP融資模式，使我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更加的合理、正規(guī)、完善。從而加快新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。

1 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)用PPP模式的弊端

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了很大的進(jìn)展，但仍無(wú)法滿足農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展的需求。由于農(nóng)民教育和農(nóng)村科技推行等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的落后以及生產(chǎn)資源的使用效率低下、浪費(fèi)。一些農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，這反過(guò)來(lái)又阻礙了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和使用。

目前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)用PPP模式的弊端：政府財(cái)政投入不足、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出占農(nóng)業(yè)財(cái)政支出的一小部分，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資主體的權(quán)利和責(zé)任不平等，多元化投資激勵(lì)不足，社會(huì)資本參與度低。

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是包括了生產(chǎn)、生活和服務(wù)設(shè)施，如教育、交通、供水和供電以及衛(wèi)生設(shè)施。由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)外溢以及現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和機(jī)制的限制，普通民營(yíng)企業(yè)和個(gè)人很難參與。

2 農(nóng)村PPP模式的運(yùn)作思路和流程

2.1 農(nóng)村PPP模式的運(yùn)作思路

PPP模式在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的運(yùn)行理念主要取決于識(shí)別階段、準(zhǔn)備階段和實(shí)施階段。根據(jù)終端消費(fèi)者的支付來(lái)確定合適的PPP模式;在準(zhǔn)備階段，應(yīng)選擇合適的融資方式，通過(guò)招標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判選擇私營(yíng)部門，建立PPP項(xiàng)目公司。

2.2 具體的操作流程

2.2.1 項(xiàng)目可行性研究。政府部門根據(jù)農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施條件和農(nóng)村發(fā)展需要來(lái)制定基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展計(jì)劃。政府應(yīng)鼓勵(lì)私營(yíng)部門參與項(xiàng)目的可行性研究，從私營(yíng)企業(yè)和政府部門的技術(shù)、風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)效益和項(xiàng)目要求分析。

2.2.2 選擇私人參與者組建PPP項(xiàng)目公司。在投標(biāo)階段，政府應(yīng)當(dāng)支持私營(yíng)單位組成聯(lián)合體參與競(jìng)標(biāo)，并對(duì)項(xiàng)目提出問(wèn)題或建議。在標(biāo)書(shū)的評(píng)定過(guò)程中，中標(biāo)者主要通過(guò)評(píng)估私營(yíng)部門的能力來(lái)確定。在于中標(biāo)單位進(jìn)行談判后，雙方意見(jiàn)一致組建PPP項(xiàng)目公司，然后簽訂特許權(quán)協(xié)議，與供應(yīng)商簽訂相關(guān)合同。

2.2.3 項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。根據(jù)特許權(quán)協(xié)議，項(xiàng)目公司根據(jù)項(xiàng)目的技術(shù)、質(zhì)量和工期等要求，負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資和建設(shè)等。項(xiàng)目完成通過(guò)后，PPP項(xiàng)目公司有權(quán)在一定時(shí)間內(nèi)（一般約為30年）經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，并負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)。在特許經(jīng)營(yíng)期間，政府部門負(fù)責(zé)監(jiān)督工作，以保證更好的社會(huì)效益。

2.2.4 項(xiàng)目移交。在特許經(jīng)營(yíng)期滿后，項(xiàng)目公司將向政府返還管理權(quán)，并確保設(shè)施和設(shè)備的正常運(yùn)行。項(xiàng)目移交以后，政府部門可以選擇將其轉(zhuǎn)移到原始運(yùn)營(yíng)商，以確保基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)。

3 PPP模式在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的適用領(lǐng)域

PPP在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的應(yīng)用可以從非經(jīng)營(yíng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)營(yíng)性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行分析。

3.1 非經(jīng)營(yíng)性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施

非經(jīng)營(yíng)性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，包括水利、教育和農(nóng)村公路等，通常具有投資大、回收率低、運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本高的特點(diǎn)，一般個(gè)人和企業(yè)很難單獨(dú)承受。這些項(xiàng)目通常由政府直接投資，此外，在項(xiàng)目開(kāi)始時(shí)，這些項(xiàng)目必須由政府進(jìn)行，以進(jìn)行項(xiàng)目的整體戰(zhàn)略規(guī)劃和可行性分析，私營(yíng)部門不參與，因此不適合PPP模式。

3.2 準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施

準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目包括農(nóng)村電網(wǎng)、飲用水設(shè)施設(shè)備和沼氣池設(shè)施等，投資成本可回收，投資風(fēng)險(xiǎn)小，預(yù)計(jì)市場(chǎng)效應(yīng);運(yùn)行成本相對(duì)較低等特點(diǎn)。這些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目存在壟斷和非壟斷差異。項(xiàng)目的主要資金來(lái)源是公司自有資金和銀行貸款;對(duì)于沒(méi)有壟斷性質(zhì)的小型水利設(shè)施，電力設(shè)施，飲用水工程和其他農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，主要目的是通過(guò)運(yùn)營(yíng)費(fèi)收回成本并獲得一定的經(jīng)濟(jì)收入。因此，這些項(xiàng)目可以通過(guò)引入適當(dāng)?shù)恼邅?lái)指導(dǎo)和鼓勵(lì)私營(yíng)部門的投資。

3.3 經(jīng)營(yíng)性農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施

經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施的性質(zhì)相當(dāng)于私人運(yùn)營(yíng)設(shè)施，投資規(guī)模小，區(qū)域和固定利益范圍廣泛。由于這類項(xiàng)目基本上都是小項(xiàng)目，直接調(diào)動(dòng)民間資本的參與，市場(chǎng)可以調(diào)整供給，沒(méi)有必要大規(guī)模籌集資金，它也不需要融資框架和投資程序，PPP模式就可以開(kāi)展了。因此，政府只需要進(jìn)行政策指導(dǎo)，就可將這些項(xiàng)目投入市場(chǎng)。

4 PPP模式應(yīng)用建議

目前，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)用PPP還存在不足，但作為創(chuàng)新的融資模式，PPP能解決當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)融資中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，因此給出了下面幾點(diǎn)建議。

4.1 提高地方政府認(rèn)識(shí)

地方政府要認(rèn)識(shí)到新農(nóng)村投融資模式的好處，要認(rèn)識(shí)到農(nóng)村有更好的發(fā)展國(guó)家就有更好的發(fā)展。以此同時(shí)，要主動(dòng)促進(jìn)政企關(guān)系，加強(qiáng)PPP模式與相關(guān)法律法規(guī)的完善，制定相應(yīng)的管理方法，確保項(xiàng)目合作順利進(jìn)行。

4.2 重視項(xiàng)目甄選

優(yōu)先考慮收益好且現(xiàn)金流較好的項(xiàng)目。對(duì)于供水和供電等項(xiàng)目不能直接帶來(lái)較好的經(jīng)濟(jì)效益，但具有良好的間接效益，壟斷可以用來(lái)確保其盈利模式。

4.3 技術(shù)創(chuàng)新

PPP項(xiàng)目的技術(shù)創(chuàng)新主要是為了反映PPP管理模式的創(chuàng)新突破，強(qiáng)調(diào)符合我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特點(diǎn)。如農(nóng)村通信設(shè)施的覆蓋面、農(nóng)村水利設(shè)施的技術(shù)、能源的有效利用、農(nóng)村醫(yī)療設(shè)施和文化娛樂(lè)設(shè)施和農(nóng)村教育基礎(chǔ)設(shè)施水平等，都需要充分利用創(chuàng)新技術(shù)和先進(jìn)的社會(huì)資本管理模式來(lái)提高管理效率。

4.4 重視物有所值評(píng)價(jià)

定性評(píng)價(jià)在項(xiàng)目決策階段、采購(gòu)階段和實(shí)施階段進(jìn)行。充分論證項(xiàng)目的物有所值，如能否將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給風(fēng)險(xiǎn)承受能力強(qiáng)的一方，是否績(jī)效考核足夠、社會(huì)資本獲得收益的能力以及項(xiàng)目是否適宜實(shí)施PPP模式。

4.5 建立長(zhǎng)遠(yuǎn)適宜有用的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)組織

PPP模式是政府和私營(yíng)部門之間的充分合作，雙方是在共享利益的基礎(chǔ)上，爭(zhēng)取收益的最大化。由于農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城市不同，又受到自身地理因素的限制，所以面臨的風(fēng)險(xiǎn)即大又復(fù)雜。

5 結(jié)論

在推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和全面建設(shè)小康社會(huì)的背景下，本文圍繞PPP模式在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用，以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施為首要研討目標(biāo)，對(duì)我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行深入分析。借鑒國(guó)內(nèi)一些農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，論證了將PPP模式引入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的必要性和現(xiàn)實(shí)性，梳理出了PPP模式在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的運(yùn)作思路和過(guò)程，提出PPP模式中的應(yīng)用建議。

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