農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況與對策研究

任金花

摘 要：以靈丘縣土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀為研究對象，分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的概念、形式和特點，結(jié)合實際探討影響土地流轉(zhuǎn)的不利因素，并提出相關(guān)建議，以期在今后的土地流轉(zhuǎn)工作中提供參考。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村；建議

文章編號：1004-7026（2019）01-0026-03 中國圖書分類號：F321 文獻標(biāo)志碼：A

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的概念和形式

1.1 概念

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權(quán)，將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟組織的行為。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然選擇，對于推進適度規(guī)模經(jīng)營、解決棄耕問題、促進土地使用權(quán)進市場有十分重要的意義。

1.2 形式

1.2.1 出租

出租是指承包經(jīng)營權(quán)人在不改變原承包關(guān)系的前提下，將其承包經(jīng)營權(quán)發(fā)包給第三方并收取租金的行為。這種形式是發(fā)包人在承包期內(nèi)將承包權(quán)轉(zhuǎn)移給另一方，但與土地所有權(quán)人的合同關(guān)系并沒有解除，這種轉(zhuǎn)讓方式簡便易行，大多農(nóng)戶采用這種形式。

1.2.2 轉(zhuǎn)讓

轉(zhuǎn)讓是指土地承包經(jīng)營權(quán)人將承包經(jīng)營權(quán)一次性轉(zhuǎn)讓給其他個人和組織的行為。這種形式因土地而形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系發(fā)生了轉(zhuǎn)變，所以，土地所有權(quán)者有權(quán)解除與原土地承包人形成的合同關(guān)系。

1.2.3 互換

互換是指土地承包經(jīng)營權(quán)者自愿將其承包經(jīng)營的土地相互交換的行為。這種行為直接以交換的方式完成交易，交易完成后，雙方的土地承包經(jīng)營權(quán)也隨土地的改變而改變。

1.2.4 參股

參股是指將土地使用權(quán)作價入股合作社或其他經(jīng)濟組織，形成股份制經(jīng)營的經(jīng)濟行為。由于土地使用權(quán)變成股權(quán)，農(nóng)民對土地沒有實際控制權(quán)，但通過股權(quán)方式來獲得經(jīng)濟利益。通過參股的方式，可以使合作社等經(jīng)濟組織整合資源，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)戶與合作社“雙贏”。

2 靈丘縣概況及土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

靈丘縣位于山西省東北部，大同市東南角，地理坐標(biāo)為東經(jīng)113°53′～114°33′，北緯39°31′～39°38′。東與河北淶源縣、蔚縣接壤，西與山西省繁峙縣、渾源縣毗鄰，南與河北阜平縣交界，北與山西省廣靈縣相連，相傳以戰(zhàn)國時趙武靈王葬此而得名。靈丘縣境內(nèi)群山環(huán)繞，素稱“九分山水一分田”，總面積2 732 km2。全縣轄3鎮(zhèn)9鄉(xiāng)、255個行政村、186個自然村。全縣人口24萬人，其中農(nóng)業(yè)人口20萬人，2017年農(nóng)民人均純收入7 271元。

靈丘縣耕地總面積33 104.8 hm2，截止2017年底，流轉(zhuǎn)土地面積已達6 376.2 hm2，占全縣總面積的19.26%。其中，口頭協(xié)議的土地流轉(zhuǎn)占較大比例，約4 982.8 hm2，占全縣土地流轉(zhuǎn)面積的78%以上。從流轉(zhuǎn)形式來看，轉(zhuǎn)包5 361.6 hm2，占流轉(zhuǎn)面積的84.09%；轉(zhuǎn)讓113.2 hm2，占流轉(zhuǎn)面積的1.78%；置換856.9 hm2，占流轉(zhuǎn)面積的13.44%；其他形式44.4 hm2，占流轉(zhuǎn)面積的0.69%。

3 土地流轉(zhuǎn)的特點

分析靈丘縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，呈現(xiàn)以下特點。

3.1 流轉(zhuǎn)區(qū)域不平衡

經(jīng)濟發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對來說就業(yè)門路較寬，收入來源廣泛，對土地的依賴程度較低，而且土地平坦肥沃，易于集中連片經(jīng)營，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)面積較大。如武靈鎮(zhèn)、東河南鎮(zhèn)分別流轉(zhuǎn)767.6 hm2、1 288.3 hm2，占全縣流轉(zhuǎn)面積的12%、20.2%。經(jīng)濟欠發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民仍然把土地當(dāng)作收入的主要來源，有很強的依賴性，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)面積較小。除了武靈鎮(zhèn)、東河南鎮(zhèn)外的其他10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共流轉(zhuǎn)4 320.2 hm2，占全縣流轉(zhuǎn)面積的67.8%。

3.2 流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

從流轉(zhuǎn)時間看，長的有二三十年，也有三五年不等。一些有經(jīng)濟實力的組織或個人通過合同的方式從農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)大面積土地，用于發(fā)展種植、養(yǎng)殖等綜合開發(fā)，這種土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較大、時間較長，有10年以上，甚至30年。也有一些通過口頭約定的方式進行互換和出租，流轉(zhuǎn)時間較短，有的甚至一兩年，這種土地流轉(zhuǎn)一般規(guī)模不大，手續(xù)也不正式，互相之間沒有約束力。據(jù)了解，通過合同方式流轉(zhuǎn)的1 393.4 hm2，占全縣流轉(zhuǎn)面積的21.8%，口頭協(xié)議方式流轉(zhuǎn)的4 982.8 hm2，占全縣流轉(zhuǎn)面積的78%。

3.3 流轉(zhuǎn)效果不理想

由于整個農(nóng)業(yè)還屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，建立在這種基礎(chǔ)之上的土地流轉(zhuǎn)效果就可想而知了。據(jù)調(diào)查了解，全縣流轉(zhuǎn)土地13 hm2以上的種養(yǎng)大戶、合作社、家庭農(nóng)場的大部分成本居高不下，經(jīng)濟效益仍較低，因此，流轉(zhuǎn)雙方的積極性都不太高。

4 影響土地流轉(zhuǎn)的不利因素

實踐證明，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然選擇，是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的大趨勢。然而，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于主客觀因素的制約，靈丘縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還存在不少困難和問題，成為影響土地流轉(zhuǎn)的不利因素，主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，農(nóng)民思想保守，分散田塊不利于流轉(zhuǎn)?！巴恋厥敲印钡乃枷胗^念可以說在我國農(nóng)村已根深蒂固，有幾千年的歷史。因此，要想改變這種觀念也不是一朝一夕的事。靈丘縣是國定貧困縣，信息閉塞，文化經(jīng)濟落后，大多數(shù)農(nóng)民受教育程度不高，打工缺技能、就業(yè)沒保障，只好把土地作為主要的生活來源，依賴性一時難以擺脫。再則，農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療保障水平偏低，社會保障體系還在完善之中，當(dāng)前農(nóng)民新農(nóng)合、養(yǎng)老保險雖然已基本覆蓋，標(biāo)準(zhǔn)也有所提高，但與日益增長的生活水平還有不小的差距。據(jù)了解，農(nóng)村60歲以上的養(yǎng)老金只有100多元，雖然醫(yī)療報銷的比例已達80%，但剩余部分對于收入不高的農(nóng)民來說仍然是不小的負(fù)擔(dān)。在這種情況下，很大部分土地分散在自耕農(nóng)民手里，給集中連片開發(fā)造成很大障礙。

第二，政府職能缺位，流轉(zhuǎn)渠道不通暢。目前，靈丘縣農(nóng)村土地確權(quán)工作已告尾聲，為土地依法有序流轉(zhuǎn)打下了基礎(chǔ)。但由于政府在土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)方面的缺位，導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)供求信息不透明、不對稱，傷害了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程遲緩。據(jù)了解，目前，全縣土地流轉(zhuǎn)大部分是口頭協(xié)議，缺乏規(guī)范操作，即使少數(shù)有文本的合同也不規(guī)范。這樣，一旦發(fā)生土地流轉(zhuǎn)方面的糾紛，很難得到有效解決，流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益難以保障。同時，由于缺乏必要的土地監(jiān)管手段，導(dǎo)致了農(nóng)村很多的撂荒地、半撂荒地沒有得到合理流轉(zhuǎn)，造成了大量土地資源的浪費。

第三，缺乏優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，流轉(zhuǎn)動力不足。目前，靈丘縣大宗的農(nóng)作物主要還以玉米、雜糧、馬鈴薯為主，這些傳統(tǒng)的農(nóng)副產(chǎn)品，不論質(zhì)量還是數(shù)量都不具備優(yōu)勢。近年來，新培育的中藥材、仁用杏、干果等產(chǎn)業(yè)規(guī)模不大，很難與市場上的同類產(chǎn)品競爭，對土地的需求十分有限。據(jù)了解，全縣農(nóng)加工企業(yè)11家，成規(guī)模的養(yǎng)殖戶64家，33 hm2以上規(guī)模種糧大戶、合作社26家，這些經(jīng)濟實體規(guī)模不大，效益較低，吸納土地的能力不足。因此，缺乏優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)支撐，也是造成土地流轉(zhuǎn)難的一大難題。

5 相關(guān)建議

土地流轉(zhuǎn)對于農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、鄉(xiāng)村振興的意義不言而喻，加快土地流轉(zhuǎn)，推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)?；?，也成為當(dāng)務(wù)之急。因此，應(yīng)集政府之力、聚社會之資源，積極探索土地流轉(zhuǎn)的新思路、新途徑、新方法。

5.1 加大宣傳力度，營造土地流轉(zhuǎn)的社會氛圍

通過廣播電視、網(wǎng)絡(luò)、宣傳欄等形式，積極宣傳黨的十九大關(guān)于第二輪承包到期再延長30年的政策，宣傳農(nóng)地流轉(zhuǎn)“十九條”，給農(nóng)民吃定心丸。印發(fā)圖文并茂、通俗易懂的“小冊子”、宣傳畫等，使黨和政府的土地流轉(zhuǎn)政策家喻戶曉，從思想上消除農(nóng)民群眾對土地流轉(zhuǎn)的一些不必要的顧慮，調(diào)動廣大農(nóng)民積極參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。同時，加強對農(nóng)村干部、種養(yǎng)大戶、合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)企等負(fù)責(zé)人的培訓(xùn)，提高他們對土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識，引導(dǎo)他們樹立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展理念，進一步解放思想，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，走適度規(guī)模經(jīng)營的路子，促進農(nóng)村土地良性流轉(zhuǎn)、有序流轉(zhuǎn)。

5.2 建立健全土地流轉(zhuǎn)機制，推進土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化建設(shè)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)重在完善機制，強化服務(wù)，各級政府應(yīng)為土地流通雙方提供平臺。一是建立服務(wù)機構(gòu)?？h級政府應(yīng)在農(nóng)業(yè)部門成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，引導(dǎo)建立土地流轉(zhuǎn)市場，提供發(fā)布流轉(zhuǎn)政策法規(guī)信息、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序、仲裁流轉(zhuǎn)糾紛等服務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，具體負(fù)責(zé)土地流檔案管理、提供土地供求信息、簽訂流轉(zhuǎn)合同、調(diào)處雙方糾紛等服務(wù)。行政村村委會應(yīng)當(dāng)為土地流轉(zhuǎn)雙方提供中介服務(wù)，做好土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性工作，如提供原始信息、為雙方牽線搭橋等。通過縣、鄉(xiāng)、村3級網(wǎng)絡(luò)的服務(wù)引導(dǎo)，確保土地健康有序流轉(zhuǎn)。二是建立健全土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管體系。尤其對土地非農(nóng)流向要嚴(yán)管控，制止各種尋租、隨意改變土地用途、強占強征等侵害農(nóng)民土地權(quán)益的違法違規(guī)行為。三是建立價值評估體系。探索以市場機制雙方議價和按單位面積玉米平均產(chǎn)量定價并行的流轉(zhuǎn)價格形成機制，為土地有償流轉(zhuǎn)提供合理依據(jù)。四是規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。對已形成事實流轉(zhuǎn)但未簽訂流轉(zhuǎn)合同的，督促流轉(zhuǎn)雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同，對已簽訂的流轉(zhuǎn)合同但不太規(guī)范的按標(biāo)準(zhǔn)文本要求加以完善。流轉(zhuǎn)操作過程中要做到程序合法、文本合規(guī)、資料完備，推動土地流轉(zhuǎn)走上科學(xué)、規(guī)范、有序的軌道。

5.3 強化流轉(zhuǎn)政策措施，推動適度規(guī)模經(jīng)營

靈丘縣是一個資源富集而開發(fā)不足的欠發(fā)達山區(qū)縣份。當(dāng)前，國家及地方出臺的一系列土地流轉(zhuǎn)政策，欠發(fā)達的地區(qū)也迎來了前所未有的發(fā)展機遇。

第一，應(yīng)積極與京、津、冀、雄地區(qū)對接，通過招商引資、給予優(yōu)惠政策等措施，吸引外地客商投資當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧業(yè)，拉動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，逐漸發(fā)展成當(dāng)?shù)氐默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)。同時，應(yīng)利用鄰近京、津、冀、雄的區(qū)位優(yōu)勢和交通便利優(yōu)勢，打開與大型農(nóng)貿(mào)市場、大型超市的銷售通道，以質(zhì)優(yōu)價廉的農(nóng)副產(chǎn)品贏得市場，爭取更多的農(nóng)業(yè)訂單。

第二，出臺政策鼓勵高校畢業(yè)大學(xué)生、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員及各類專業(yè)技術(shù)人員領(lǐng)辦、參辦各類新型經(jīng)營主體，為新型經(jīng)營主體注入新鮮血液，開展適度規(guī)模經(jīng)營，推動傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)上檔次、上水平。圍繞本地干果、苦蕎等特色產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)帶動能力強、產(chǎn)業(yè)規(guī)模大、品牌信譽高的專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場新型主體，完善內(nèi)部管理機制和利益分配機制，吸引一部分農(nóng)戶以土地參股合作社，不斷擴大合作社的規(guī)模，壯大合作社的實力。

第三，發(fā)動社會力量投資建設(shè)龍頭企業(yè)，以參股、租賃等方式流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地，建立苦蕎、干果等特色農(nóng)產(chǎn)品基地，引導(dǎo)建立農(nóng)產(chǎn)品綠色無公害生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化體系，加強農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)，推動傳統(tǒng)產(chǎn)品向高端市場邁進。

第四，資產(chǎn)收益扶貧、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村整治工程等項目，應(yīng)向規(guī)模經(jīng)營主體傾斜，不斷增強這些經(jīng)營主體吸納土地的能力。

5.4 創(chuàng)優(yōu)土地流轉(zhuǎn)環(huán)境，引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展

首先，發(fā)揮典型示范引領(lǐng)作用。對于土地流轉(zhuǎn)達到一定規(guī)模的農(nóng)企、專業(yè)合作組織、家庭農(nóng)場、種糧大戶，按當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)區(qū)劃布局，每年應(yīng)采取以獎代補、貼息貸款的措施予以扶持和獎勵。樹立當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)標(biāo)桿，引導(dǎo)一批農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)的方式實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新模式、新路徑。

其次，促進農(nóng)村勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。土地流轉(zhuǎn)和集約化經(jīng)營勢必會使大批農(nóng)村勞動力閑置，這個問題能否解決，直接關(guān)系農(nóng)村社會的穩(wěn)定。應(yīng)合各方之力，有針對性地進行實用技能培訓(xùn)，力推一批中青年勞力在縣內(nèi)外就業(yè)，并保證輸?shù)贸?、穩(wěn)得住、有奔頭。

再次，提高農(nóng)村社會保障的水平。應(yīng)繼續(xù)擴大低保的覆蓋面，提高農(nóng)村養(yǎng)老金水平，建立兜底保障制度，完善新農(nóng)合制度，進一步提高報銷比例，將養(yǎng)老、低保、五保、救災(zāi)、特困等政策措施整合在一起，形成一個綜合功能的農(nóng)村社會保障網(wǎng)絡(luò)，解決農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地的后顧之憂。