政府購買公共服務風險生成機理研究

吳磊 徐家良

[摘要]在現(xiàn)實層面，政府購買公共服務風險事件頻發(fā)，風險生成的內在機理亟需厘清;在理論層面，當前政府購買公共服務風險研究主要圍繞著風險生成和風險防范兩大視角展開，其中風險形成機理是風險防范的關鍵和前提條件。在梳理已有研究成果的基礎上，借鑒和引用利益相關者理論，分析政府購買公共服務中不同利益主體的權利對稱配置狀況，進而建構出基于利益相關者的政府購買公共服務風險的生成機理框架，最后對未來研究思路作出展望和探索。

[關 鍵 詞]政府購買服務? 風險? 形成機理? 利益相關者

[中圖分類號]C916? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1008-7672（2019）01-0093-08

一、 問題的提出

20世紀70年代，公共服務外包開始在歐美興起，作為提高政府行政效率和公共服務質量的治理工具，迄今已經經歷新公共管理、新公共服務、多中心治理和網絡化治理等幾個階段。盡管政府購買公共服務有助于形成公共產品的多元供給格局，同時有助于促進政府職能轉變和滿足公共服務需求，但是由于政府購買公共服務的核心特征是高度的復雜性和協(xié)同性，與以貨物、工程為購買對象的政府采購相比，在購買主體、受眾群體，項目管理和績效評估等方面等都具有更為復雜的特征。因此，政府購買面臨的不確定性要比一般的政府采購大得多，會產生諸如資源浪費、欺詐以及服務質量差等持續(xù)的風險。①

近年來，政府購買公共服務如火如荼地進行，無論從數(shù)量還是規(guī)模上都呈現(xiàn)出上升的趨勢。根據(jù)中國政府采購網的數(shù)據(jù)顯示，從2004年至2014年，政府采購中的服務購買金額從138.4億元增長到1934.25億元，占政府采購總規(guī)模的比例從7%增長到11.2%。2016年服務類采購占采購同口徑規(guī)模的18.9%。①與之同步的則是政府購買項目失敗案例的逐漸涌現(xiàn)，如廣東練溪托養(yǎng)中心托養(yǎng)人員非正常死亡事件、地方假借政府購買服務變相舉債②、公共服務公共性缺失、政府購買逆合同化現(xiàn)象等。政府購買公共服務機遇與風險并具，風險影響因素復雜多樣，風險的生成機理難以把握。當前，國內外學者對政府購買公共服務風險展開了相應的研究，然而研究大多側重于風險種類的描述性研究，缺乏對風險形成機理的探究。少量的研究雖涉及到風險影響因素，但大多為簡單羅列，對于這些因素如何導致風險形成缺乏足夠的學理闡釋。筆者認為，導致上述理論困境的根源，核心是缺乏一個有效的理論分析框架對風險因素進行整合，厘清各要素的內在關聯(lián)，從而剖析政府購買服務風險是如何形成的。

因此，在延續(xù)政府購買公共服務委托代理理論和制度主義理論的研究基礎上，本研究借鑒和引用利益相關者理論，對已有政府購買風險研究的兩個核心視角進行評述，闡明利益相關者視角對于風險形成機理的理論考量和現(xiàn)實意義，建構基于利益相關者視角下政府購買公共服務風險生成機理框架，從而克服原有研究弊端，在此基礎上對政府購買風險的未來研究路徑加以展望。

二、 政府購買公共服務風險研究的兩大視角

公共服務外包最早源于歐美國家，濫觴于20世紀70年代所興起的新公共管理運動，在推動政府改革和滿足公共服務需求中成效卓著。然而，正如有學者所指出的，“無論從理論還是實踐層面，公共服務市場化倡導者所倡導的‘政府再造基本沒有實現(xiàn)”。③近三十年，美國公共管理學者薩拉蒙、卡梅爾、德霍吉以及范斯萊克等人對政府購買公共服務進行了系統(tǒng)性研究，剖析公共服務外包與傳統(tǒng)政府采購的本質差異、合同管理中的挑戰(zhàn)以及未來研究的方向。他們尤其關注到了公共服務作為“軟服務”所具有的復雜屬性，如難以測量和評估等，同時指出應當關注政府購買公共服務風險的管理和防范。④⑤⑥⑦

而要準確理解政府購買公共服務風險的內涵，則必須探究風險的內在涵義。20世紀初，美國學者威雷特將風險定義為“人們不愿看到的事件的發(fā)生不確定的客觀反映”，⑧而奠定現(xiàn)代風險基本概念框架的則是耶茨和斯通，他們提出了風險結構的三因素模型，潛在損失、損失大小以及潛在損失發(fā)生的不確定性共同構成了風險的內涵。⑨基于這一認知，筆者將政府購買公共服務風險界定為：在公共服務外包過程中，由于公共服務自身屬性、購買過程過度復雜、涉及主體較多，不確定因素過多以及制度環(huán)境的不穩(wěn)定等原因，誘致公共服務購買的結果與預期目標的可能性及其損失的程度。通過對國內外核心期刊數(shù)據(jù)庫⑩的檢索和整理發(fā)現(xiàn)，學界對政府購買公共服務風險的研究起步較晚，大致圍繞著風險生成和風險管理兩大視角展開：一是從風險生成視角出發(fā)，遵循“風險因素—風險類型”的研究邏輯;二是從風險管理的視角出發(fā)，遵循“風險識別—風險應對”的研究邏輯。上述視角的代表性文獻和研究現(xiàn)狀如表1所示。

從以往的研究不難窺探，政府購買公共服務風險研究實則是將風險管理的概念框架和操作性工具應用到公共服務供給領域，然而在實踐的風險防范過程中，框架性的管理工具不免落入俗套，缺乏針對性和操作性，尤其是對風險形成機理研究的忽視，造成難以對政府購買服務目前出現(xiàn)的困境和風險“對癥下藥”。與此同時，上述研究視角大多停留對政府購買公共服務表面現(xiàn)象的考察，缺乏研究的深度。值得慶幸的是，風險生成研究視角的重要性，也促使諸多學者開始將研究重點從一般意義上的風險識別和風險防范策略逐漸轉移到對風險生成機理的探討上。

三、 政府購買公共服務生成機理研究

從靜態(tài)的角度來看，政府購買公共服務風險形成的關鍵影響因素包括組織因素、技術因素、市場因素、主體關系因素和信息因素等，然而風險管理伴隨著政府購買公共服務的全過程，許多文獻也試圖彌補靜態(tài)視角的缺憾，從風險過程視角來分析政府購買公共服務風險。如有學者提出了“收集需求—資源狀況—選擇供應商—購買階段—滿意度評價”的五階段模式，分別出現(xiàn)了需求階段的信息“失真”風險、資金管理“缺位”風險、私人供應“壟斷”風險、公平責任“缺失”風險、評估結果“難產”風險。①總體而言，從動態(tài)的過程管理視角分析政府購買服務更具有現(xiàn)實意義。

在政府購買公共服務風險生成機理的解釋上，主要有兩種理論視角，即委托代理理論和制度主義理論。委托代理理論的基本觀點為，政府購買公共服務的實質是公共服務供給領域的委托代理關系，由于委托人（政府）和代理人（社會力量）均是理性的和追求自身效益的最大化，當兩者目標和利益不相契合，偏好有所差異，尤其是信息不對稱等因素會導致代理人在追求自身利益時發(fā)生投機行為，進而損害委托人的利益。②因此，政府購買公共服務風險的出現(xiàn)就難以避免，并以逆向選擇、道德風險、尋租風險、責任風險和政治風險的形式出現(xiàn)。③與委托代理理論視角有所不同，制度主義理論視角則關注公共服務購買中的制度環(huán)境與非制度因素，并強調制度環(huán)境影響到利益主體的行為，“改變制度空間的容量，改變制度安排的激勵結構，改變市場制度的交易成本結構”，④進而誘發(fā)公共服務購買風險。而制度主義視角一般建立在對公共服務外包的交易成本分析中，畢竟無論從合同訂立還是在合同執(zhí)行和評估環(huán)節(jié)，都需要時間、技術和監(jiān)督等成本，此外以社會資本為主要表現(xiàn)形式的非制度因素也能夠影響到公共服務外包的風險。因此，在制度主義分析框架下，良好的法律規(guī)制、政府的有效合同管理能力能夠有效降低交易成本，提高制度的有效性乃至政府購買服務的制度績效。⑤

總之，政府購買公共服務風險現(xiàn)有研究是圍繞著上述兩大視角展開，且對生成機理的研究多為描述性研究，解釋性研究較為欠缺，政府購買風險是如何生成的，其內在的生成機理究竟為何，仍然是當前研究的黑箱。筆者認為，有關政府購買風險生成機理的研究是風險類型識別和風險防范的前提和關鍵，在很大程度上能夠解釋風險“為何生成”以及“如何生成”的演進邏輯。這也使新的研究視角和研究方法的借鑒和引入成為政府購買風險研究亟需解決的重要議題。此外，上述研究對于政府購買風險生成的認識上，還局限于對環(huán)境、資源和技術等客體因素的影響分析，少部分研究雖然從政府購買主體角度探討風險形成機理，但是往往不夠深入，忽視公共服務外包過程中利益主體非權利對稱等因素。本文通過引入利益相關者視角對風險機理進行剖析，試圖破解當前研究的黑箱，以實現(xiàn)有效的風險防范進而提高政府購買公共服務績效。

四、 政府購買公共服務風險生成機理的的利益相關者視角

（一） 利益相關者理論對于風險生成機理的適用性

作為一種經典的學術分析框架，利益相關者理論近年來被國內學界廣泛地運用到企業(yè)管理的研究中。其研究視域也蔚為寬廣，從利益相關者概念和主體的識別，延伸到利益相關者的行為乃至管理策略等方面。美國學者弗里曼將利益相關者定義為“能夠影響組織目標實現(xiàn)或者被組織目標實現(xiàn)過程所影響的人或團體”。 ⑥利益相關者理論發(fā)展至今，其研究重心已經轉向關注利益相關者的共同治理。借鑒利益相關者的涵義和分析框架，一些學者將其用來分析政府購買公共服務的行為和過程，如高海虹認為政府購買公共服務需要關注到利益相關主體的積極性和主動性，改變以往的政府主導，實現(xiàn)利益相關者的協(xié)同模式。①孫榮等人將利益相關者作為政府購買資金監(jiān)管的解釋框架，提出要構建利益相關者協(xié)同參與的資金監(jiān)管體系。②利益相關者理論在解釋政府購買公共服務風險的形成機理方面同樣具有適用性，不妨從理論層面和實踐層面上來分析。

從理論層面上而言，目前的理論過分強調了誘致政府購買公共服務風險來源的單一性和技術性因素，而對風險作為復雜的綜合體缺乏全面的認知。政府購買公共服務涉及到多元利益主體，其中最為核心是政府、社會力量、受眾群體三方主體，它們在構成雙重委托代理關系的同時，還存在著多元利益的契合、沖突與博弈。從利益相關者的視角，分析政府購買公共服務各個主體的利益訴求以及相關的行動邏輯，能夠更好地分析風險是如何形成和演化的。

在實踐層面上，公共服務的特性以及政府購買服務績效的實現(xiàn)均涉及到多元利益主體及其利益訴求。一方面，公共服務的核心特征是無形性和高度的復雜化，與政府傳統(tǒng)采購的貨物和工程有所不同，公共服務看不見摸不著，但對受眾群體而言卻涉及到具體的利益，如居家養(yǎng)老需求、社會文化需求、教育需求等。公共服務復雜性的特點，則要求政府部門則成為“精明的買家”，具備良好的合同管理能力和監(jiān)管能力;對服務供給方而言則要求具備一定的專業(yè)資質和技術能力，對公共服務的消費者來講則需要具備公共需求表達能力和反饋能力，由此也形成了“服務委托方—服務代理方—服務消費者”動態(tài)的利益相關者網絡。另一方面，政府購買公共服務過程中利益相關主體的權力分布以及利益協(xié)調已經成為影響公共服務購買績效的關鍵因素。如2015年對S市政府購買居家養(yǎng)老服務進行調研時發(fā)現(xiàn)，許多街鎮(zhèn)的老年服務組織是由在社區(qū)居委會基礎上成立，為了解決這些機構的生存問題，社區(qū)內的其他社會組織不得不與這些不具備生存能力的機構分享資源，權力的非對稱性配置導致了半官方的社會組織在競爭中往往占據(jù)優(yōu)勢，但在實際的服務供給中往往由于專業(yè)能力較差而滿足不了老年群體的實際需求。一旦發(fā)生老年人跌倒等事故時，處于服務方的社會組織則面臨著較大的追責風險。由此可見，利益相關主體的權利非對稱可能會誘發(fā)政府購買公共服務風險的生成。

（二） 基于利益相關者理論的政府購買公共服務風險生成機理框架

毋庸置疑，在公共服務購買的過程中，無論是項目的需求表達和招投標，還是項目的具體運作和評估，都必然要和多個利益主體發(fā)生關聯(lián)，進而出現(xiàn)多個利益主體和利益關系的交叉和博弈。這是因為，一方面，公共服務的屬性決定了其多元主體共同協(xié)同參與的特征，不僅政府可以直接供給公共服務，市場組織和非營利部門也是公共服務的重要承接供應主體;此外，公共服務由于對象需求較為嚴格，需要有具備專業(yè)能力的組織進行生產和供給，在此過程中也增加了技術風險和質量風險;另一方面，政府購買公共服務過程實質是權力的雙重賦權過程，即社會公眾將權力讓渡給政府，政府作為代理人向公眾提供基本公共服務，而同時政府通過合同外包等方式賦權給社會力量，為公眾提供服務。故而，多元利益主體的復雜性和行動偏好也可以誘發(fā)公共服務供給如尋租風險等各類風險。

那么多元利益主體網絡下的政府購買風險如何生成的呢？先從產權經濟學的視角來分析，學者普遍認為利益相關者“權力—利益”配置對稱是實現(xiàn)效率最大化的保證。布萊爾較早提出了利益相關者權力—利益對稱配置命題，③盛亞和尹寶興將利益相關者理論中的權力和利益分別對應于產權理論中的剩余索取權和剩余控制權，建立了利益相關者理論和主流經濟學權利對稱觀點的聯(lián)系，①據(jù)此提出了復雜產品系統(tǒng)創(chuàng)新風險生成機理的解釋框架。②產權配置相關論述在政府購買公共服務領域同樣具有適用性，公共服務購買方（政府）、服務承接方（社會力量）和服務消費方（公眾）的權利結構大相徑庭。借鑒盛亞等對于權利結構的定義，可以將政府購買公共服務中利益主體的權利結構分為權力和利益，其中，權力主要表現(xiàn)為利益主體的影響力，是特定主體因為擁有一定的資源或者優(yōu)勢而得到支配他人或者影響他人的力量，如對政府而言，主要表現(xiàn)為公共服務外包決策的權力、審批的權力以及監(jiān)管的權力;對社會力量而言主要是項目執(zhí)行的權力，以擁有技術和資源為支撐;對公共服務消費者來說則是監(jiān)督權力和評估權力等。利益則是政府購買利益主體參與到公共服務外包應當享有物質利益和精神利益的綜合，主要指政府購買所帶來的預期、榮譽、公共需求得到滿足、政府績效增加、自身能力增加。它既包括有形的經濟利益，也包括合法性、有效性、能力提升、榮譽獲得等諸多無形利益。

從政府購買公共服務的過程來看，政府的權力主要體現(xiàn)于項目立項和資金支持環(huán)節(jié)，并以獲得合法性和有效性、提升政績作為重要目的，同時也是其利益的具體表現(xiàn)。社會組織的權力則由自身的專業(yè)特點所決定，其具體表現(xiàn)為掌握技術和服務，而其利益則表現(xiàn)為提升自身能力同時獲得可持續(xù)發(fā)展，相比于政府和社會力量，受眾群體的權力較為有限，主要體現(xiàn)在公共服務項目外包的監(jiān)督上，其利益訴求為盡可能地使自身需求得以滿足，同時實現(xiàn)特殊利益和資源的有效保障（見表2）。

多主體的機會主義是探究和理解政府購買公共服務風險生成機理的關鍵。正如弗里曼所言“利益相關者的權利結構將決定其行為”，政府購買公共服務風險實則是利益相關者與制度環(huán)境相互作用的結果，政府購買的各利益相關主體的權利結構直接塑造利益相關者的行為。在公共服務外包的不同環(huán)節(jié)，利益相關主體的權利結構出現(xiàn)了非對稱配置，由此導致相關利益主體采取了投機行為以實現(xiàn)自己利益的訴求。投機行為直接誘致了政府購買風險的生成，其結果是項目失敗或者政府購買質量大打折扣（見圖1）。以政府購買公共服務的合同招投標和項目執(zhí)行為例，在公共服務項目招投標階段，政府和社會力量的權利出現(xiàn)了非對稱的配置，與政府相比，社會組織的權力程度較弱（政府權力>社會組織權力），政府掌握著招投標的決策權，因此在此環(huán)節(jié)權利的不對稱極易引發(fā)招投標黑幕，一些社會組織在實踐中往往是陪標的角色。而到了公共服務合同執(zhí)行階段，社會組織掌握著大量的技術、資源和信息，這時候社會組織的權力明顯優(yōu)于政府權力，政府難以做到有效的監(jiān)管和檢查。社會組織往往忽視公眾利益，通過壓低成本、降低質量等方式實現(xiàn)自身利益訴求，風險頻發(fā)在所難免。即是在權利非對稱背景下，一方主體為了不至于在合同博弈中利益受損，往往采取投機主義的行動策略，進而會威脅到政府購買服務的績效。

五、 結語

近年來隨著政府購買公共服務制度化和規(guī)范化的發(fā)展，相關研究方興未艾。然而，越來越多公共服務外包風險的出現(xiàn)，也促使更多的學者開始關注到風險管理這一領域。誠如上文所言，借鑒和引用利益相關者視角分析政府購買公共服務風險的生成機理，能夠更好地探究其風險生成邏輯，繼而有效防范各類風險。遵循這一研究視角，今后對于政府購買公共服務風險可以從以下四個方面拓展：

第一，政府購買公共服務風險的研究，涉及到風險是如何生成的、如何識別風險，如何評估風險程度以及如何更好地防范風險。筆者認為，應當明確風險生成機理是研究的重點，它旨在解決“風險是如何生成的”的關鍵問題，只有明晰政府購買風險的生成機理，才能夠破解公共服務購買過程中的“黑箱”，更好地識別風險具體類型并做好防范風險工作。

第二，利益相關者理論的分析框架具有較強的適用性，在此基礎上，可以尋找問題點進行超越和突破，這包括：其一，作為經濟學和管理學的經典分析框架，在應用到公共管理相關研究議題中，需要進一步尋找應用情境，尋求理論與實踐問題的契合點，更好地探究政府購買公共服務研究的中觀問題;其二，不同利益相關主體權利對稱狀況及其機會主義以及由此引發(fā)的政府購買公共服務風險的關系需要進一步深化，畢竟兩者之間的動態(tài)互動關系是研究的重中之重;其三，后續(xù)研究聯(lián)系公共服務外包的實踐，需要大量的實證案例支撐，通過具體的案例對權利配置狀況以及機會主義行為如何引發(fā)政府購買公共服務風險做深入討論。

第三，政府購買公共服務風險防范的有效實現(xiàn)路徑是建立起利益相關者的平衡機制。毋庸置疑，對風險形成機理的分析是有效防范風險的首要前提，只有厘清哪些因素影響到風險形成，才能更好地進行風險的治理。主體機會主義行為由自身權利結構屬性所決定，①在公共服務外包過程中多元利益主體的權力和利益狀況以及由此相互纏繞的權力博弈，導致相關主體采取機會主義的策略，以實現(xiàn)自身利益的最大化，而風險治理則要從源頭入手，建立起利益相關者的平衡機制，這其中應當包括建構良好的公共服務外包制度體系，明晰各利益相關者主體的權利結構和產權結構，建構起政府、市場組織、社會組織、公共服務消費者協(xié)同治理的社會網絡等。與此同時，樹立起科學有效的利益相關者共擔的風險分配理念，將風險分配給最適合承擔風險的一方利益主體，實現(xiàn)購買服務資金使用的“物有所值”。這其中，有效的公民參與和問責機制將是防范政府購買公共服務風險的重要途徑。

第四，通過多學科和跨領域的借鑒和應用，本文所提出的政府購買公共服務風險的利益相關者分析框架，一方面是基于對于政府購買公共服務的多主體性、層次性和復雜性的認知，具有較強的理論基礎和實踐應用情景;另一方面體現(xiàn)了公共管理學、經濟學等多學科的交叉與融合;在具體研究中，可以汲取委托代理理論、管家理論、結構化理論、國家與社會理論的觀點予以借鑒和優(yōu)化;在研究方法上，通過嚴密的民族志、個案分析法、定量研究方法等，建構出符合實際的政府購買公共服務風險生成機理，故而相關研究需進一步拓展和深化。

（責任編輯：余風）