試論扶貧審計質量及作為影響

楊悅 蘇孜

摘 要：時至今日，黨的脫貧攻堅戰(zhàn)進入到決勝階段。對于脫貧攻堅戰(zhàn)已經取得的成績與將要取得的戰(zhàn)績?yōu)槲覈?020年實現(xiàn)全面步入小康社會具有重大而深刻的意義，審計作為國家監(jiān)督系統(tǒng)的一部分在脫貧攻堅中更是起到了強大的助力作用。扶貧是國家協(xié)調發(fā)展的一項重要戰(zhàn)略，扶貧審計是國家審計的一項重要內容。本文從國家審計角度探討了扶貧審計在發(fā)揮國家審計免疫系統(tǒng)功能時所體現(xiàn)出來的質量及審計于扶貧工作對國家扶貧攻堅戰(zhàn)的作為影響，有利于促進審計更好的發(fā)揮在國家扶貧政策的真實落實、資金使用的合法合規(guī)及項目運營的切實有效上的監(jiān)督、鑒證和評價職能，有利于脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利。

關鍵詞：審計目標；扶貧審計；質量；作為

一、扶貧審計相關理論

（1）國家審計及質量界定

國家審計是國家審計機關根據公共受托責任，依法檢查會計資料或其他資料，對政府及所屬企事業(yè)單位的經濟活動“三性”、政策執(zhí)行情況和環(huán)保問題進行監(jiān)督、評價、鑒證及報告的行為，是保障國家治理機制有效運行的制度安排或系統(tǒng)過程。

對于質量的判斷，其實是對事物性質的一種評價，比如高與低，好與壞。不同學者對于質量的界定有不同的論述，大概包括兩方面的內容：一是從客觀性即事物本身的特性是否符合規(guī)格要求角度認為質量就是符合需求；二是從主觀性即人們的需求角度認為質量即是事物對人們的滿足程度。基于此，關于審計質量的定義，理論界也各有說法：基于程序觀和結果觀，審計質量不僅取決于審計成果的質量，還取決于審計工作的質量（王文博，1991）；基于審計信息使用者需求，公眾對于審計信息需求水平的高低決定了政府審計質量的高低，主要通過審計的相關性和真實性特征體現(xiàn)（余玉苗，2003）。[程瑩：《政府審計質量理論及度量方法研究》，經濟科學出版社，2015年]

（2）審計目標下的審計質量

審計質量是指審計工作的優(yōu)劣程度，是審計結果達到審計目標的有效程度（徐政旦，2002）。目標對審計工作具有指導作用，實現(xiàn)目標是審計職能得以履行的體現(xiàn)。國家審計最終目標是為達到維護國家財政經濟秩序、促進廉政建設、保障國民經濟的健康發(fā)展。高目標下要求高的審計質量。在目標導向下，針對具體的審計實施情況，審計質量應從以下方面評價：1.審計組人員是否有足夠發(fā)現(xiàn)問題的能力及進駐后有無對被審計單位的基本情況進行充分了解；2.審計組對于發(fā)現(xiàn)的問題有沒有做到恰當、客觀、公正地處理，在正式出具報告前，對發(fā)現(xiàn)問題的定性處理是否與被審計單位的實際情況聯(lián)系；3.審計結果有無如實揭露存在的重大問題；4.針對發(fā)現(xiàn)的重大問題審計組有無從體制機制上深入分析問題產生的根源并提出針對性改進辦法；5.審計報告是否及時及恰當公開；6.查完問題不糾正等于放縱違規(guī)，即最后要評價審計在加強督促整改方面的力度和效果。

二、扶貧審計內容及質量研究

扶貧審計作為國家審計的重點內容，應高度關注和嚴格把關其質量，為扶貧攻堅戰(zhàn)助力，為經濟的均衡及高質量發(fā)展發(fā)揮該有的作用。

（1）扶貧審計及重點

我國東西地區(qū)貧富差距明顯，尤其在西部偏遠地區(qū)及部分少數(shù)民族地區(qū)貧困程度嚴重。脫貧是國家健康發(fā)展的戰(zhàn)略目標，扶貧是針對脫貧實施的戰(zhàn)略措施，以資金為線索，圍繞扶貧過程的真實、安全、績效展開，其內容涉及經濟扶貧，醫(yī)療扶貧、生態(tài)扶貧、教育扶貧等多方面。扶貧工作把握“精準”二字，精準定位不同貧困區(qū)域、精準識別不同貧困戶狀況，通過恰當、科學、完整、有效的程序對列入對象進行扶貧、治貧以達到脫貧。精準扶貧要求精準審計。審計機關必須進一步提高對精準扶貧審計監(jiān)督工作重要性的認識，切實規(guī)范扶貧資金管理、維護扶貧資金安全，提高扶貧資金績效，切實做好精準扶貧審計工作。應從以下幾個方面把握：1.審查政府在對國家扶貧政策的落實上有無做到有的放矢，相關精準扶貧機制是否存在及健全。2.審查扶貧資金安排上是否符合扶貧要求，對于已建檔立卡戶等符合要求的是否在分配上做精準到村到戶到人，有無多發(fā)少發(fā)，有無出現(xiàn)優(yōu)親厚友的違規(guī)現(xiàn)象。3.審查扶貧項目的開發(fā)是否符合經濟及生態(tài)發(fā)展的需要，是否存在盲目開發(fā)。

（2）扶貧審計發(fā)揮免疫系統(tǒng)功能

1.揭示功能

國家審計作為監(jiān)督系統(tǒng)，負責監(jiān)督各項國家治理活動。扶貧審計作為國家審計的重要內容被要求通過運用一定的審計手段，分析和確定扶貧政策的貫徹執(zhí)行，要求能夠起到客觀反映扶貧資金的真實運行狀態(tài)、揭示存在的問題及查處資金的違法使用、損害人民群眾利益等行為的功能，同時，扶貧審計在審計發(fā)現(xiàn)問題過程中能揭示存在的扶貧相關體制、制度管理等的漏洞和缺陷，保障扶貧地區(qū)社會經濟安全健康發(fā)展。

2.預防功能

預防在中醫(yī)中稱為“治未病”，又被理解為審計的威懾功能，是用審計內生的威懾作用結合人們的趨利避害心理來抑制影響經濟社會健康發(fā)展的各種不良隱患，增強治理系統(tǒng)“免疫力”。扶貧審計在發(fā)揮預防功能方面，對扶貧過程中的資金違規(guī)使用等行為起到一定的預防與預警作用，在“共同知識”的基礎上，使被審計單位或人員的行為有所顧忌和收斂，以有效防止違規(guī)意念轉化為違規(guī)行為。

3.抵御功能

審計抵御功能是通過促使相關機制或制度的創(chuàng)新與改革，以抵御和防范社會經濟中的各種風險和侵害從而達到促進社會經濟的健康高效運行。扶貧審計抵御功能強化扶貧審計整改落實，具體為扶貧相關制度的建設及人員的責任履行：（1）分析扶貧問題資金背后是制度的缺陷、管理的漏洞還是人為的有意安排；（2）好的建議對被審計單位關于制度與管理的改進和完善才能是積極地，高效的；（3）責任追究制和問責制的建立健全對于重視整改力度、提高審計質量是至關重要的。

（3）扶貧審計質量及影響因素

審計隸屬于監(jiān)督。因此，審計的質量實質體現(xiàn)為監(jiān)督的質量。監(jiān)督包括發(fā)現(xiàn)問題到督促改正的全過程。在上述內容基礎上，扶貧審計質量表現(xiàn)為揭示質量、預防質量、抵御質量。本文從審計質量特征角度，重點關注、研究扶貧政策落實和扶貧資金陽光化管理情況的審計質量。

1.揭示質量

揭示質量是從審計質量特征的真實性和公開性兩方面評價的。真實性體現(xiàn)為審計人員對扶貧資金的分配、使用、管理及政策落實程度上是否能夠準確發(fā)現(xiàn)問題并予以真實反映。如果存在偏離當初設定目標的現(xiàn)象而審計能發(fā)現(xiàn)且做到真實客觀地反映出來，提出有效的建議督促改正，我們說這種審計是有質量的。從公開性角度主要著眼于審計結果公告的程度，對于審計查出的不作為、少作為或瀆職等扶貧領域職務犯罪問題能夠全部并及時地予以報告或披露，讓公眾或信息需求方知曉。這兩種綜合體現(xiàn)為扶貧審計的揭示質量。

2.預防質量

預防質量是從全面性和規(guī)范性方面評價的。首先全面性也即審計覆蓋面問題：有多少扶貧資金或項目應納入當年的審計范圍，又對多少進行了實際的的審計。其次，審計資源的投入及審計監(jiān)督力度的加大能都反映出審計質量的提高，因為當審計監(jiān)督范圍擴大，被審計單位才能高度處于警惕狀態(tài)，此時審計起到預防功能。從規(guī)范性角度，審計執(zhí)行程序中對審計準則的遵循性越高，審計結果令被審計單位信服，審計意見的采納度越高。這兩方面的綜合質量體現(xiàn)扶貧審計的預防質量。

3.抵御質量

扶貧審計的抵御質量主要體現(xiàn)在審計結果的有效性上，即被審計單位對審計查出問題的整改力度及對提出意見的采納概率，這兩方面的徹底性是審計高質量的結果。具體為：被審計單位對于查出的問題資金是否按原用途歸還、上繳或被按原用途進行分配、使用。若整改情況好，在一定程度上說明審計結果被高度認可，審計意見被高度采納，審計抵御質量也高。

4.扶貧審計影響因素

1）審計力量。國家審計力量對扶貧審計質量的影響主要是指國家審計人員所具備的勝任能力，素質勝任能力和專業(yè)勝任能力越強的審計人員對違規(guī)行為進行的審查更為嚴格，同時對于審計查出的應糾正違規(guī)行為行使所擁有的建議糾正權、處理處罰權。

2）經濟環(huán)境。受經濟發(fā)展水平影響，經濟發(fā)展水平越高的地方審計獨立性越好，審計力量越強，從而執(zhí)行的審計工作更規(guī)范。另外，經濟能力可以支撐整改強度，經濟承受能力越強則被審計單位的糾正力度就會越大。

3）國家審計制度。國家審計制度的有效性與國家審計的質量相關，對審計規(guī)章制度遵從度越高的地區(qū)審計執(zhí)行結果越好。

三、扶貧審計作為影響

（1）扶貧審計在脫貧攻堅中大有作為

1.“全家、全村人搬進了寬敞舒適的房屋，村民手里有了惠民“一卡通”。在近農村的地帶總能呈現(xiàn)出一片新的景象，即布局、規(guī)劃整齊的新農村”。這是在易地搬遷扶貧脫貧的結果。這欣榮的背后是大量資金和項目的使用和實施，為了保障扶貧工作的陽光化進程，審計履行監(jiān)督職能，“站在”扶貧的高處，監(jiān)視、把握施工進度、搬遷進度、住房質量及后續(xù)的扶持政策，確保搬遷群眾搬得出、住的穩(wěn)。

2.“扶貧先扶智”是國家領導人對于教育扶貧的重要思想?！耙荒甑母鞣N補助大概有三千多，生活費不發(fā)愁了”、“可以申請辦助學貸款，繼續(xù)學習不用發(fā)愁了”。這是作為學生深切感受到的扶貧政策帶來的恩惠。他們不知道的是，國家審計在背后發(fā)揮著積極地監(jiān)督助推作用。審計監(jiān)督困難學生的建檔立卡情況及減免學費政策標準的具體實施，確保扶貧專項資金的安全與到位，確保學子的繼續(xù)就學。隨著越來越多的學子有機會接受十二年義務教育及高等教育，全民文化程度的整體提高，這是教育的脫貧。

3.“感謝國家的好政策讓我家渡過了難關”、“在健康扶貧醫(yī)療保障下，我現(xiàn)在恢復的很好”。這是困難戶患病人們切身感受到的扶貧惠民政策效果。審計在對貧困戶建檔立卡的監(jiān)督上，確保每一位貧困戶按標準及程序被建檔立卡，從而使被列入的貧困戶患者享受上國家醫(yī)療保障相關政策，不因經濟負擔放棄治療，更不因疾病導致更貧困或返回貧困。

4.生態(tài)扶貧是將生態(tài)環(huán)境保護和扶貧脫貧相結合的脫貧新模式，利用將生態(tài)優(yōu)勢轉化為發(fā)展優(yōu)勢，是一舉兩贏的舉措。審計在生態(tài)建設中監(jiān)督、促進資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護及生態(tài)環(huán)保政策的執(zhí)行，以審計為手段，以生態(tài)和扶貧為目標，通過生態(tài)扶貧使得貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境明顯改善，生態(tài)經濟得到發(fā)展，同時取得了實實在在的脫貧效果和惠民成果。

各地脫貧致富的路子越來越順。扶貧工作的穩(wěn)定性、持續(xù)性及成效性得益于審計工作的持續(xù)跟進，審計在扶貧考評到脫貧成效的整個過程中功不可沒。

四、結論

行百里者半九十，扶貧審計要切實承擔起責任，必須有所作為，有大作為。關注扶貧審計質量的提高要求關注扶貧審計方法的創(chuàng)新：堅持扶貧資金的真實合法審計與效益審計并重；堅持扶貧開發(fā)與生態(tài)保護并重，注重環(huán)保問題“回頭看”；通過對權力運行狀況的監(jiān)督，推行、創(chuàng)新領導干部經濟責任審計。通過審計方法創(chuàng)新確保扶貧工作精準識別，精準施策，督促提高扶貧資金的經濟效應及社會效應，如期、高質量完成脫貧攻堅任務。

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作者簡介：楊悅，女，1995年5月生，現(xiàn)就讀于蘭州財經大學審計專碩（政府審計方向）

導師：蘇孜，蘭州財經大學會計學院教授，蘭州財經大學財稅學院院長