全面實施預算績效管理面面觀

宋翠花

摘 要：預算績效管理是以“預算”為對象開展的績效管理，在預算管理中引入績效理念，在關注預算投入的同時重視預算產出，將績效目標設定、績效跟蹤、績效評價及結果應用納入預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督考核的全過程，以提高政府資金配置的經濟性、效率性和效益性為目的的系列管理活動，并實現(xiàn)與預算管理有機融合的一種預算管理模式。黨的十九大報告明確提出了“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”的要求。由此可見，預算績效管理是在充分考慮我國的實際情況，一切從實際出發(fā)，實事求是的基礎上提出的有“中國特色”的符合中國國情的管理制度和操作辦法。

關鍵詞：全面實施；預算績效；管理；必要性

績效預算管理與預算績效管理的區(qū)別在哪里？績效預算管理以結果為導向，只要能如期完成既定的績效目標，政府對其實際執(zhí)行過程并不過多干預。強調成本核算，強化政府內控機制，放權與問責相結合。我國目前的績效現(xiàn)狀，是“要我有績效”，是被動式的、應付式的，是來自于外部的強制，不是內生的自覺。這種機制下的績效是“管”出來的績效，這樣的績效往往是表面化的。由于信息不對稱的存在，被要求者總是有辦法來“滿足”要求者的績效考核。要實現(xiàn)績效管理機制的轉變，必須提供兩個條件，一是把花錢從一種“權力”變?yōu)橐环N“責任”，改變花錢部門對公共資源“韓信點兵，多多益善”的態(tài)度，實現(xiàn)錢和事的有機結合；二是公開花錢部門的績效目標。公開產生壓力，一旦壓力變成了動力，就像市場競爭一樣，各責任主體就會“不用揚鞭奮自蹄”，積極性、主動性和創(chuàng)造性調動起來了，“我要有績效”的新機制就可得以實現(xiàn)。

一、實施預算績效管理的必要性

（1）預算績效管理適應了財政收支規(guī)模不斷擴大的要求

隨著財政管理制度改革的不斷深化，各級財政、財務部門在關注可分配、分配到什么地方的同時，開始逐步關注花錢的效果，資金的使用效益和效率。如財政資金的使用是否切實解決了民生問題、是否緩解了社會矛盾、是否促進了轉型升級和科技創(chuàng)新、是否實現(xiàn)了教育公平、是否讓社會公眾滿意、是否達到預期目標，等等。如何更好地花好、用好納稅人的錢，客觀上也對財政管理工作提出了新的更高的要求。通過加強預算績效管理，探索和建立科學規(guī)范的預算績效管理制度，將有力地推動公共財政體系全面完善。

（2）預算績效管理是緩解財政收支矛盾的必要途徑

財政資金面臨資源有限性與需求無限性之間的矛盾，這就要求財政資金使用做到效用做到最大化。實施全面績效管理，要有效解決辦事和花錢“兩張皮”問題，花錢只是手段，辦事才是目的，財政資金使用必須圍繞功能目標統(tǒng)籌各主體的活動和行為，形成財政資金充分、有效使用的良性循環(huán)。通過財政預算支出績效管理，形成以支出績效為核心的部門預算支出管理制度，不斷提高財政支出效率和效果，有效緩

解預算收支矛盾，最大限度發(fā)揮財政支出的積極效應，推定整個經濟社會健康發(fā)展。

（3）預算績效管理是財政資金分配科學性、公平性的重要舉措

科學合理的財政資金分配對于優(yōu)化政府職能、提高政府的行為效率具有重要意義。傳統(tǒng)的財政支出分配弊端是，部門利益綁架財政安排，在部門利益作用下，財政資金安排的規(guī)則約束易扭曲，出現(xiàn)重資金分配而輕績效管理的現(xiàn)象。有的部門為了爭取部門資金，不注重規(guī)劃、可行性研究，什么錢好申請就申請什么，導致資金與業(yè)務脫節(jié)。實現(xiàn)財政資金的公平且有效的分配，必須建立資金配置和項目立項的科學依據(jù)，對項目部門項目進行績效評價，評價結果公開，倒逼預算部門改進管理方式。

二、績效評價效能提升的障礙

在目前開展的績效評價實踐中出現(xiàn)了一些誤區(qū)，如何避免誤區(qū)，是績效評價效能提升的關鍵。

（1）重過程輕結果

績效評價的起步階段，往往把關注點放在完善預算管理上，通過績效評價促進預算管理水平的提升，而忽視了確保預算執(zhí)行效果。預算執(zhí)行采取的各種措施和手段，都是為了確保最終預算執(zhí)行的有效實現(xiàn)?？冃гu價工作就會出現(xiàn)方向上的偏差，導致參與績效評估的各方都關注預算執(zhí)行的管理過程，而非預算執(zhí)行的效果。

（2）評價重點出現(xiàn)偏差

績效評價要完整反映財政資金使用的效果，必須關注績效目標之外的非預期效果，綜合分析和梳理預算執(zhí)行之后產生的全部績效，如果僅僅局限于績效目標完成的話，勢必得出片面結論。

（3）績效分析不等于查找問題

在績效評價實踐中，不少人把績效評價看作是找被評價方工作中的不足，為了找問題而找問題?？冃?shù)據(jù)收集和分析過程成了找問題的過程，評價人員自然而然會帶上有色眼鏡，不由自主地進行有罪判斷。這樣的績效評價就起不到績效評價應有的作用?？冃Х治龅谋举|是分析投入產出過程中的效率效益，一方面通過深入剖析績效差等問題的原因，另一方面更重要的是分析資金產生的績效以及好的經驗和做法，最終為政府配置資源提供最優(yōu)的思路和辦法，目的是花最少的錢，辦最多的實事。如果一開始就以問題導向來確定評價思路，不僅人為造成評價方與被評價方的對立，還勢必造成一葉障目、以偏概全，績效評價的科學性大打折扣，同時失去了績效評價應有的作用和說服力。

（4）中介應提供更細致的服務

不少中介機構按照財政部門的要求，根據(jù)列出的資料清單，讓被評價方自己準備資料，中介只簡單地將資料進行歸集和整理，形成專家評價手冊。這種做法就給被評估方造成了一定的障礙和困難，使前期評估工作受到影響，也打擊了被評估方的積極性。作為被評估方，許多標準、要求他們并不知曉，需要中介機構提供全方位服務和指導，尤其是專業(yè)上的效果性指標，需要中介機構一起挖掘、梳理和分析，去偽存真，去繁就簡，篩選關鍵信息，形成有效數(shù)據(jù)，這是中介機構義不容辭的責任。中介的全方位服務能為財政部門和資金使用部門積累有效的數(shù)據(jù)，提供科學的咨詢意見，這才能達到提升政府管理水平的目的。

三、績效標準體系建設路徑

（1）績效目標管理

績效目標是整個預算績效管理體系運行的前提，是績效評價對象計劃在一定期限內達到的產出和效果，部門和單位在編制預算時，應科學、合理地預算資金需求，編制預算績效計劃，申報績效目標。申報的績效目標應與部門和單位的目標高度相關，并且是具體的、可衡量的、一定時期內可實現(xiàn)的。

（2）績效運行監(jiān)控管理

績效運行監(jiān)控是預算績效管理的重要環(huán)節(jié)，財政部門和預算部門依據(jù)設定的績效目標，對資金運行狀況、績效目標的實現(xiàn)程度開展控制和管理活動。一旦發(fā)現(xiàn)問題，應及時予以糾正，確?？冃繕说娜缙趯崿F(xiàn)。

（3）績效評價實施管理

績效評價以投入產出分析為核心，運用定量分析與定性分析相結合、橫向對比與縱向對比互為補充的方法，綜合評價政府績效。評價步驟一般包括績效評價前期準備、績效評價具體實施以及撰寫和提交績效評價報告。

（4）績效評價結果反饋

績效評價組織實施主體在完成績效評價工作、形成評價結果后，要及時向被評價單位反饋。尤其是一些社會關注度高、影響力大的民生項目和重點項目支出績效情況，要依法向社會公開，接受社會監(jiān)督。

（5）評價結果應用管理

評價結果應用是財政部門、預算部門和被評價單位等通過多種方式充分利用績效評價結果，并將其轉化為提高預算資金使用績效的具體行為的活動?？冃гu價結果的應用，是預算績效管理落到實處、取得實效的關鍵，也是預算績效管理全部工作的落腳點。

四、績效評價方法與創(chuàng)新

作為績效評價專業(yè)評估咨詢機構，要充分關注預算執(zhí)行的效果，關注績效目標之外的非預期效果，綜合分析和梳理預算執(zhí)行之后產生的全部績效。要專注于績效數(shù)據(jù)的積累、獲取和分析，要將績效評價當作一次參與政府預算決策，提出社會第三方咨詢意見的過程，將更多精力放在績效指標和評價標準的確定上，細化指標體系，層層分解，最終形成“定量指標”和“判斷型的定性指標”。 績效分析的本質是分析投入產出過程中的效率效益，一方面通過深入剖析績效差等問題的原因，另一方面更重要的是分析資金產生的績效以及好的經驗和做法，最終為政府配置資源提供最優(yōu)的思路和辦法，目的是花最少的錢，辦最多的實事。

五、結束語

總之，全面實施預算績效管理核心是實現(xiàn)預算和績效管理一體化，實現(xiàn)預算和績效管理一體化，關鍵在于落實主體責任，而落實好主體責任，首先要提升思想管理認識水平，特別是政府領導班子和部門負責人，要把預算績效管理看作防范和化解重大風險的必要手段，是建設好服務型政府的有效工具。

參考文獻

[1]財政部預算司.全過程預算績效管理基本知識問答[M]北京：經濟科學出版社，2013：1.

[2]王桂娟，績效預算的經濟學分析-兼論財政職能與政府效率[M]上海：立信出版社，2013.

[3]張君.當前我國績效管理存在的問題與對策建議[J]財政監(jiān)督，2013：34.