淺談基層財(cái)政績(jī)效與預(yù)算管理的融合問(wèn)題

張喆

摘 要：近來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》提出全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理已經(jīng)成為財(cái)政預(yù)算工作的重點(diǎn)，確定了市縣預(yù)算績(jī)效管理體系完成的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，這就使財(cái)政部門更加積極推進(jìn)績(jī)效管理工作。本文就績(jī)效與預(yù)算管理的融合問(wèn)題進(jìn)行討論，提出幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績(jī)效管理；預(yù)算編制；預(yù)算執(zhí)行

2018年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，這是黨中央、國(guó)務(wù)院實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理作出的頂層設(shè)計(jì)和重大部署，對(duì)于深化預(yù)算管理制度改革具有重要意義?！兑庖?jiàn)》明確要求將全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理作為當(dāng)前和今后一段時(shí)期財(cái)政預(yù)算工作的重點(diǎn)，同時(shí)也提出了時(shí)間節(jié)點(diǎn)，即：到2022年底市縣層面要基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。目前，全國(guó)各地財(cái)政部門正借著改革的東風(fēng)積極推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，基層財(cái)政績(jī)效與預(yù)算管理的深度融合問(wèn)題已成為績(jī)效管理工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。作為一名基層工作者，現(xiàn)提出以下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

一、基層財(cái)政績(jī)效與預(yù)算管理深度融合存在的問(wèn)題

（1）預(yù)算編制方法不能滿足績(jī)效管理要求

目前基層財(cái)政主要采用定額定員的預(yù)算編制方法。按這種方法核算支出，使得各預(yù)算單位的公用經(jīng)費(fèi)與編制人數(shù)及年人均標(biāo)準(zhǔn)掛鉤，無(wú)法對(duì)基本支出構(gòu)成的影響因素進(jìn)行分析，績(jī)效管理無(wú)法深入。而公用經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)還存在大多單位標(biāo)準(zhǔn)偏低的情況，一些單位的基本支出總量不足，難以滿足日常工作的開(kāi)展，在預(yù)算編制過(guò)程中為爭(zhēng)取資金，通過(guò)申請(qǐng)專項(xiàng)資金等方式來(lái)確保單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)，使預(yù)算編制缺失績(jī)效約束。

（2）專項(xiàng)資金的投入使用存在績(jī)效

部分專項(xiàng)資金的投入核算也是以人數(shù)及標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，存在同一項(xiàng)目往往在不同地區(qū)、不同條件的單位進(jìn)行等額投入，資金投入量與實(shí)際需求和任務(wù)不匹配，缺少嚴(yán)格的邏輯關(guān)系。項(xiàng)目單位在使用時(shí)，根據(jù)“專款專用”的要求，會(huì)存在資金結(jié)余或一部分資金無(wú)法支出，從而導(dǎo)致專項(xiàng)資金大量閑置，使用績(jī)效不高。

（3）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在預(yù)算編制過(guò)程中應(yīng)用不高

基層財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制還處于探索階段，績(jī)效評(píng)價(jià)較多地停留在反映情況、找出問(wèn)題、完善管理等定性層面，定量分析較少，評(píng)價(jià)結(jié)果中缺少預(yù)算管理、資金核算等方面的量化結(jié)論，無(wú)法為預(yù)算編制提供數(shù)字參考。再加之基層績(jī)效評(píng)價(jià)的專業(yè)水平有限，評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏權(quán)威性和客觀性，因此，評(píng)價(jià)結(jié)果在基層預(yù)算編制過(guò)程中應(yīng)用不高。

（4）績(jī)效管理對(duì)預(yù)算執(zhí)行的約束力不高

由于預(yù)算編制中績(jī)效參與度不高，會(huì)導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行時(shí)單位“有錢不能用”與“想用沒(méi)有錢”的現(xiàn)象。在國(guó)庫(kù)集中支付模式下，各預(yù)算單位的經(jīng)費(fèi)不能混用、不易調(diào)劑，這樣雖然加強(qiáng)了預(yù)算的執(zhí)行管理，保證了專款專用，但削弱了單位自身對(duì)資金的統(tǒng)籌能力，降低了資金的使用效率。一方面預(yù)算單位由于資金使用不匹配等情況不主動(dòng)申請(qǐng)，而財(cái)政由于預(yù)算執(zhí)行的壓力急于撥付相關(guān)資金及時(shí)到達(dá)各單位，造成資金閑置；一方面預(yù)算單位由于支付進(jìn)度的壓力，無(wú)暇顧及資金的使用效益，為了趕進(jìn)度突擊花錢，從而造成資金績(jī)效管理缺失。

（5）基層財(cái)政存在“先天性不足”

基層財(cái)政由于自身財(cái)力有限，扣除必要支出后，可支配的資金十分有限，基層政府在安排財(cái)政資金時(shí)，利用績(jī)效手段會(huì)使部分項(xiàng)目的資金削減，這樣會(huì)讓各部門對(duì)績(jī)效融入預(yù)算產(chǎn)生了抵觸情緒。然而，基層財(cái)政部門屬于政府的成員單位之一，與各部門是同級(jí)關(guān)系，由財(cái)政牽頭，單方面推進(jìn)績(jī)效融入預(yù)算顯得力不從心，存在“先天性不足”。

二、加強(qiáng)財(cái)政績(jī)效與預(yù)算管理深度融合的對(duì)策

（1）將績(jī)效理念深入到各預(yù)算單位

基層財(cái)政可以利用自身資源開(kāi)設(shè)專題講座，以績(jī)效管理內(nèi)容為主，結(jié)合相關(guān)案例為各部門進(jìn)行講解，通過(guò)講座有效擴(kuò)大績(jī)效管理的認(rèn)知度，強(qiáng)化各部門是預(yù)算績(jī)效管理的第一責(zé)任人意識(shí)，推動(dòng)各單位業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門的工作融合，提高各預(yù)算單位績(jī)效管理的組織保障工作。

（2）完善基層預(yù)算績(jī)效管理的制度體系

基層財(cái)政應(yīng)從預(yù)算編制、執(zhí)行各環(huán)節(jié)入手，找出績(jī)效與預(yù)算管理的主要融合點(diǎn)，建立適合當(dāng)?shù)氐念A(yù)算績(jī)效管理制度體系。

在預(yù)算編制過(guò)程中，要加強(qiáng)預(yù)算編制與事前績(jī)效評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用、績(jī)效目標(biāo)管理的融合。在重大項(xiàng)目支出列入預(yù)算時(shí)，要對(duì)項(xiàng)目開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估作為列入預(yù)算的參照，項(xiàng)目支出須申報(bào)績(jī)效目標(biāo)方可列入預(yù)算，并且要與上年項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤。

在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，要加強(qiáng)績(jī)效監(jiān)督與績(jī)效目標(biāo)及預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度之間的融合。建立項(xiàng)目跟蹤機(jī)制，按照項(xiàng)目進(jìn)度和績(jī)效情況撥款，對(duì)存在嚴(yán)重問(wèn)題的要暫緩或停止預(yù)算撥款。完善用款計(jì)劃管理，使用款計(jì)劃的撥付與績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行掛鉤。

（3）創(chuàng)新預(yù)算編制的方法和管理模式

基層財(cái)政應(yīng)積極探索預(yù)算編制方法存在的不足，將預(yù)算編制與績(jī)效管理相結(jié)合，使“定員定額”變?yōu)榘凑崭鲉挝粚?shí)際承擔(dān)職責(zé)和工作任務(wù)進(jìn)行核算，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。項(xiàng)目支出應(yīng)引入第三方論證評(píng)審機(jī)制，使項(xiàng)目得到充分論證后，根據(jù)權(quán)重將項(xiàng)目排序，按順序優(yōu)先安排預(yù)算資金。

（4）改革專項(xiàng)資金投入使用的機(jī)制

基層財(cái)政應(yīng)及時(shí)掌握各單位的實(shí)際情況，根據(jù)專項(xiàng)資金的不同性質(zhì)及用途結(jié)合實(shí)際情況差別對(duì)待，根據(jù)具體工作任務(wù)制定分配標(biāo)準(zhǔn)，同一專項(xiàng)資金在不同時(shí)段要根據(jù)實(shí)情進(jìn)行不同的分配。另外，基層財(cái)政需要適度改進(jìn)專項(xiàng)資金的使用機(jī)制，提高各單位對(duì)專項(xiàng)資金的統(tǒng)籌能力，允許專項(xiàng)資金在相近項(xiàng)目間互相調(diào)劑使用，削減單位的沉淀資金和財(cái)政存量資金。