經(jīng)營生態(tài)：美麗經(jīng)濟發(fā)展的邏輯

張丙宣 李程琳 陳其穎

摘要：美麗經(jīng)濟是自然資源的產(chǎn)業(yè)化、資本化、金融化，是實現(xiàn)綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的新經(jīng)濟模式。以浙江桐廬為個案，通過深入研究美麗經(jīng)濟發(fā)展機制和地方政府的行為邏輯，本文發(fā)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，迫使地方政府經(jīng)營生態(tài)，將擁有的美麗資源稟賦轉(zhuǎn)化為美麗經(jīng)濟;地方政府發(fā)展美麗經(jīng)濟，堅持以人民為中心，抓住美麗經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵資源，抓住并充分利用美麗資源的開發(fā)主導(dǎo)權(quán)，通過市場機制實現(xiàn)美麗資源的產(chǎn)業(yè)化、資本化、金融化，將綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山?！敖?jīng)營生態(tài)”在解釋具有跨域溢出效應(yīng)且不可打包屬性的生態(tài)資源、人文景觀的商品化、資本化和金融化過程上，有較強的解釋力。

關(guān)鍵詞：美麗經(jīng)濟;地方政府;經(jīng)營生態(tài)

中圖分類號：F327 文獻標志碼：A 文章編號：1007-9092（2019）02-0050-008

一、問題的提出

早在2005年，習(xí)近平總書記就提出“綠水青山就是金山銀山”的科學(xué)論斷，黨的十八大提出了“美麗中國”的理念。近年來，地方政府紛紛采取了諸如“全域旅游”、“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”等措施，不斷探索美麗資源向美麗經(jīng)濟的轉(zhuǎn)化機制。那么，什么是美麗經(jīng)濟？如何將綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山？在美麗經(jīng)濟發(fā)展中地方政府的行為邏輯是什么？這是本研究試圖回答的三個核心問題。

學(xué)術(shù)界對美麗經(jīng)濟并沒有一個清晰的界定，譬如，有學(xué)者認為美麗經(jīng)濟特指美女經(jīng)濟，或者以美麗為資源進行的財富創(chuàng)造和配置活動。也有人認為美麗經(jīng)濟是自然環(huán)境整治后美麗生態(tài)給民眾帶來的諸如鄉(xiāng)村旅游、民宿等發(fā)展機遇。美麗經(jīng)濟的這種描述性界定無益于我們理解地方政府轟轟烈烈地發(fā)展美麗經(jīng)濟的實踐。那么，什么是美麗經(jīng)濟？如何理解美麗經(jīng)濟？

美麗經(jīng)濟是相對于工業(yè)經(jīng)濟、土地經(jīng)濟、房地產(chǎn)經(jīng)濟而言，從自然環(huán)境、人文景觀的保護和合理開發(fā)中，將經(jīng)濟活動對自然環(huán)境的影響控制在最小范圍，并能從中持續(xù)獲得收益的經(jīng)濟形態(tài)。實際上，美麗經(jīng)濟與共享經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟均有交叉。美麗經(jīng)濟和共享經(jīng)濟都是通過商品或服務(wù)的暫時性轉(zhuǎn)讓而不是永久性購買的一種分享經(jīng)濟模式，但是，與共享經(jīng)濟不同，美麗經(jīng)濟的基礎(chǔ)是自然或人文環(huán)境，對資源稟賦提出較高的要求;美麗經(jīng)濟與循環(huán)經(jīng)濟都是節(jié)約資源的環(huán)境友好的經(jīng)濟發(fā)展模式，都具有低開采、低排放、可持續(xù)發(fā)展的特征，然而，與循環(huán)經(jīng)濟不同，美麗經(jīng)濟強調(diào)人的體驗與感受，具有較強的主觀特征。因此，本研究從資源稟賦和地方治理的角度，把美麗經(jīng)濟界定為由自然、人文資源稟賦滿足人們的體驗，而在生態(tài)承載范圍內(nèi)的經(jīng)濟活動，它充分體現(xiàn)了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，是地方政府轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，實現(xiàn)自然資源、人文景觀的產(chǎn)業(yè)化、資本化、金融化，達到保護環(huán)境、提高民生福祉，實現(xiàn)地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展的目標。

探索美麗經(jīng)濟必須充分認識我國地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中的角色。長期以來，我國地方政府一直是經(jīng)濟發(fā)展的重要行動者。1949年以來，縣及其以上各級政府都有所屬的國有企業(yè)，國家通過經(jīng)營國有企業(yè)主導(dǎo)國民經(jīng)濟的發(fā)展，1978年改革開放以來，在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的指導(dǎo)思想下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始大辦企業(yè)，黨政官員和村干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展中扮演著積極的作用，戴慕珍將這種現(xiàn)象解釋為“地方法團主義”，彭玉生將這種現(xiàn)象解釋為“村鎮(zhèn)政府就是公司”。20世紀90年代分稅制改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛倒閉，但是地方政府的法團主義特征并沒有發(fā)生根本改變，隨著市場化改革的深入，地方政府退出企業(yè)微觀經(jīng)營領(lǐng)域，開始經(jīng)營城市和轄域，曹正漢、史晉川認為地方政府控制地區(qū)經(jīng)濟的方式由“抓住辦企業(yè)的權(quán)力”轉(zhuǎn)向“抓住土地開發(fā)權(quán)”，由此實現(xiàn)地方政府對該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的整體控制。雖然“地方法團主義”和“經(jīng)營轄域”的邏輯不盡相同，但在地方政府行為導(dǎo)向?qū)用嫔匣疽恢拢寒?dāng)外部環(huán)境發(fā)生變化時，以經(jīng)濟建設(shè)為中心的地方政府必須通過轉(zhuǎn)變工作重心來調(diào)整地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方式，以適應(yīng)市場的要求。

那么，“地方法團主義”和“經(jīng)營轄域”能否解釋地方政府推動美麗經(jīng)濟的發(fā)展行為？本研究認為這兩種解釋為思考地方政府推動美麗經(jīng)濟的發(fā)展提供了思路，但是現(xiàn)有解釋無法完全解釋地方政府的經(jīng)營行為。因為“地方法團主義”和“經(jīng)營轄域”解釋了地方政府經(jīng)營的內(nèi)容是可控的，幾乎是壟斷經(jīng)營，以GDP為導(dǎo)向，為增長而競爭，但是，地方政府發(fā)展美麗經(jīng)濟是否也是以GDP為中心？地方政府對自然資源、人文景觀有多大的控制權(quán)？地方政府如何利用控制權(quán)推動美麗經(jīng)濟的發(fā)展？這些問題都是上述兩種理論不能合理解釋的。為此，本文采用個案訪談的研究方法，以全國較早著手發(fā)展美麗經(jīng)濟的浙江省桐廬縣為個案，分別于2016年7月、9月對縣政府政研室、考核辦、農(nóng)辦、管委會等15位政府工作人員，當(dāng)?shù)?0家民宿業(yè)主，以及荻浦、蘆茨、石舍、深澳等7個村的書記、村長進行深度訪談。在結(jié)構(gòu)安排上，本文在解釋地方政府發(fā)展美麗經(jīng)濟的動因以及發(fā)展方式的基礎(chǔ)上，從堅持以人民為中心的發(fā)展，抓住關(guān)鍵美麗經(jīng)濟資源的開發(fā)主導(dǎo)權(quán)，將地方政府發(fā)展美麗經(jīng)濟的行為解釋為“經(jīng)營生態(tài)”，最后考察“經(jīng)營生態(tài)”的解釋范圍和解釋力。

二、地方政府為什么要發(fā)展美麗經(jīng)濟

邁入新時代，地方政府為什么發(fā)展美麗經(jīng)濟？尤其是那些工業(yè)經(jīng)濟不太發(fā)達的地區(qū)，把發(fā)展美麗經(jīng)濟作為地方政府的中心工作來抓。張軍的“為增長而競爭”對于地方政府的這種行為仍有解釋力，因為畢竟美麗經(jīng)濟仍然是經(jīng)濟，先發(fā)制人，占領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制高點為后來的競爭奠定基礎(chǔ)。除此之外，發(fā)展美麗經(jīng)濟的地區(qū)往往是傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟沒有優(yōu)勢、具有毗鄰都市的區(qū)位優(yōu)勢、生態(tài)文明建設(shè)倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級以及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的巨大投入等因素，需要地方政府將美麗經(jīng)濟的資源稟賦轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟產(chǎn)出來支撐持續(xù)的生態(tài)文明建設(shè)。

（一）工業(yè)經(jīng)濟相對滯后

雖然工業(yè)經(jīng)濟對地方政府有較強的吸引力，但是，并不是所有的地方都能夠或適合發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟。尤其是自然景觀較好的地區(qū)，工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展本來就滯后，試圖抓住發(fā)展的新機遇，將美麗環(huán)境轉(zhuǎn)化為美麗經(jīng)濟。桐廬縣在傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展過程中，逐漸呈現(xiàn)出“二、三、一”的產(chǎn)業(yè)格局，其中制筆、水電裝備制造和醫(yī)療器械制造最具代表性，但大都存在自主創(chuàng)新能力弱且動力不足，產(chǎn)品開發(fā)以跟隨、模仿為主，區(qū)域品牌不強、企業(yè)品牌有待提升的問題。以桐廬縣制筆行業(yè)為例，規(guī)模企業(yè)偏少，缺乏大型龍頭企業(yè)的支撐帶動，企業(yè)品牌意識不強。另外，與杭州其他縣、市、區(qū)相比，桐廬的總體發(fā)展相對滯后。從2011-2016年地區(qū)生產(chǎn)總值來看，桐廬縣地區(qū)生產(chǎn)總值不及杭州主城區(qū)（含蕭山、余杭）以及臨安、富陽，在杭州各區(qū)縣市中屬于中下游水平。

（二）區(qū)位優(yōu)勢帶來新機遇

與大都市之間的距離是約束美麗經(jīng)濟資源稟賦轉(zhuǎn)化為美麗經(jīng)濟的重要因素。距離不僅僅指物理空間意義上的距離，更包括市場的空間。具有優(yōu)美自然景觀的地區(qū)與大都市之間的合理距離，能使都市人們快速便捷地到達。市場能給自然景觀稟賦高的地區(qū)帶來都市的資金、技術(shù)和人才等資源，保護和開發(fā)本地資源，充分激發(fā)當(dāng)?shù)氐氖袌龌盍ΑＭ]由于自然資源稟賦高，擁有豐富的美麗資源，其森林覆蓋率達到72.2%，比全國高出約50%，2011年被確定為國家生態(tài)文明試點;與都市之間有發(fā)達的交通網(wǎng)絡(luò)，桐廬距離杭州、上海、江蘇等發(fā)達旅游城市較近，杭黃鐵路于2018年底通車，這條鐵路將西湖、千島湖、黃山等風(fēng)景名勝連成一線，形成黃金旅游通道。美麗資源和便利的交通吸納了大量社會資本的進入，社會資本通過PPP模式參與美麗經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2016、2017年，桐廬縣共有11個PPP項目總投資達32.6億元，社會資本持股比例達到70%以上。自然資源稟賦和發(fā)達的交通網(wǎng)絡(luò)加快了桐廬與都市資源的雙向流動，帶動了美麗經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（三）生態(tài)文明建設(shè)倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟雖然能夠給地方政府帶來可觀的稅收，但是，高污染、高耗能、高排放等問題也會隨之而來，讓地方治污付出沉重代價。桐廬經(jīng)濟的發(fā)展離不開傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的支撐，但是多年來污染型工業(yè)數(shù)量的增加，給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境帶來了一定負擔(dān)。例如，作為一個千年古村落的深澳村，在21世紀的第一個十年飽受當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)制造業(yè)的污染之苦，居住在古村落里的居民逐年減少。隨后，當(dāng)?shù)卣ㄟ^關(guān)停污染企業(yè)，推動污染型工業(yè)向綠色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。自2003年確定“環(huán)境立縣”以來，桐廬縣堅持把產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級作為重點工作來抓，轉(zhuǎn)變“先發(fā)展、后治理”的思路，強化生態(tài)倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的機制。2013—2015年，桐廬共否定了500個投資在5000萬以上的高污染項目;關(guān)閉污染企業(yè)1000余家;并且農(nóng)村污水處理實現(xiàn)100%全覆蓋。2012—2016年，通過關(guān)停污染企業(yè)、推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從7.9：60.8：31.3調(diào)整為6.6：53.4：40.0。因此，生態(tài)文明建設(shè)倒逼地方政府關(guān)停污染工業(yè)，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)和美麗經(jīng)濟。

（四）美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的巨大投入需要美麗經(jīng)濟的持續(xù)支撐

針對鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施陳舊、周邊環(huán)境臟亂等問題，從2010年開始，地方各級政府投入了巨額資金改善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，治理水體污染，逐年投入讓地方各級政府力不從心，如何繼續(xù)投入和持續(xù)維護這些基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境？這是地方各級政府面臨的迫切問題。然而，農(nóng)村人口和產(chǎn)業(yè)的空心化，年輕勞動力和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)不斷流失，鄉(xiāng)村社會無法擔(dān)當(dāng)起維持基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境的應(yīng)有責(zé)任，打破依靠外部“輸血”的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，必須探索美麗資源轉(zhuǎn)化為美麗經(jīng)濟的機制。美麗經(jīng)濟的發(fā)展需要依靠生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，通過產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，形成可持續(xù)發(fā)展的綠色產(chǎn)業(yè)，為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)持續(xù)提供經(jīng)濟支撐，也能夠留住鄉(xiāng)村優(yōu)質(zhì)人才，吸引外來資本和人才參與到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中。桐廬縣2017年政府報告指出，2011-2016年，桐廬招商引資到位資金為309.43億元，引進?？低?、英飛特等一批高質(zhì)量項目，引育“國千”、“省千”和市“521”計劃人才10人。因此，為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供持續(xù)經(jīng)濟支撐，必須發(fā)展美麗經(jīng)濟，將鄉(xiāng)村從外生發(fā)展轉(zhuǎn)變到內(nèi)生發(fā)展。三、抓住關(guān)鍵要素：美麗經(jīng)濟的發(fā)展機制

與發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟不同，美麗經(jīng)濟的發(fā)展受到自然資源稟賦、市場環(huán)境的硬約束，同時，發(fā)展美麗經(jīng)濟的地區(qū)，地方政府往往財力不足，因此，在美麗經(jīng)濟發(fā)展中地方政府的掌控能力往往十分有限。那么，在此情境下，地方政府如何發(fā)展美麗經(jīng)濟？地方政府依然延續(xù)著發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟的基本思路，不同于工業(yè)經(jīng)濟的是，地方政府不是全面抓美麗經(jīng)濟而是抓住關(guān)鍵資源，即抓住美麗經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)塊規(guī)劃、資本、人才等關(guān)鍵要素，減少風(fēng)險。

（一）建設(shè)關(guān)麗鄉(xiāng)村，保護生態(tài)資源

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的過程是保護、整合、開發(fā)美麗資源的過程。地方政府認識到良好生態(tài)環(huán)境是鄉(xiāng)村的優(yōu)勢和財富。只有尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然，鄉(xiāng)村美麗資源才能轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)和資本。在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、污染治理等問題上，地方政府不僅投入大量資金，而且還吸引大量的社會資金、人才等，旨在打造美麗鄉(xiāng)村、精品鄉(xiāng)村。

2003年浙江省啟動“千村示范萬村整治”工程，桐廬積極響應(yīng)省政府號召，加大村莊環(huán)境整治的力度，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)開始起步。一方面，桐廬縣在已有“新農(nóng)村”建設(shè)基礎(chǔ)上充分發(fā)揮財政杠桿的調(diào)節(jié)和激勵作用，譬如通過財政部門的“一事一議”獎補資金、農(nóng)業(yè)開發(fā)資金等，加大財政資金扶持力度;另一方面，采取連片整治與因地制宜相結(jié)合的方式，集中整治鄉(xiāng)村的環(huán)境生態(tài)問題。

地方政府全面開展農(nóng)村生活垃圾分類、生活污水統(tǒng)一處理、公共廁所改造升級、道路硬化、光纜人村等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。發(fā)展美麗經(jīng)濟首先需要通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以路為媒激活美麗資源，引入外部力量，促進產(chǎn)業(yè)融合，使原產(chǎn)業(yè)之間的分工在新的融合產(chǎn)業(yè)內(nèi)重組。因此，無論是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)還是隨之帶來的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，關(guān)鍵在于將產(chǎn)生的收益更多地留給農(nóng)村和農(nóng)民，增強鄉(xiāng)村的造血功能，減少政府的持續(xù)投入。地方政府通過開展“民主懇談會”、“干部駐村聯(lián)村”等方式最大程度地保障農(nóng)民權(quán)益，贏得村民對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的支持，提高村民的獲得感。

（二）制定整體規(guī)劃，實現(xiàn)美麗經(jīng)濟的區(qū)塊化特色化

在美麗經(jīng)濟發(fā)展過程中，地方政府通過整體規(guī)劃，實現(xiàn)資源的區(qū)塊化和特色化開發(fā)。浙江省相繼建設(shè)了“詩畫山水帶”、“古風(fēng)民俗帶”、“產(chǎn)業(yè)風(fēng)情帶”、“運動休閑帶”和“生態(tài)養(yǎng)生帶”等美麗鄉(xiāng)村精品線路。例如，根據(jù)當(dāng)?shù)靥厣拿利愘Y源分布進行區(qū)域整體規(guī)劃，地方政府通過鄉(xiāng)村環(huán)境的綜合整治，保持鄉(xiāng)村聚落的自然面貌，制定鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化繼承和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，保證整體規(guī)劃的實施。

桐廬的美麗經(jīng)濟發(fā)展的整體規(guī)劃主要分為兩個階段，第一階段更多地注重基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，改善人民生活環(huán)境;第二階段強調(diào)人與自然環(huán)境的和諧相處以及資源保護等，在發(fā)展經(jīng)濟的同時保護美麗資源。在開發(fā)建設(shè)的同時，重視優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的保護，繼續(xù)挖掘地方特色文化，將當(dāng)?shù)匚幕?、專家學(xué)者組織起來，更加專業(yè)、全面、科學(xué)地發(fā)掘和開發(fā)特色文化。除此之外，政府注重村民參與規(guī)劃的設(shè)計與實施。

（三）招商選資，實現(xiàn)關(guān)麗生態(tài)資源的產(chǎn)業(yè)化資本化

美麗經(jīng)濟的發(fā)展需要產(chǎn)業(yè)化，需要生態(tài)資源的資本化。為實現(xiàn)美麗經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)化，保障美麗資源的可持續(xù)利用，地方政府積極開展招商選資工作。首先，與工業(yè)經(jīng)濟的招商引資不同，美麗經(jīng)濟的發(fā)展有嚴格的環(huán)境標準，地方政府不得不摒棄以往招商引資中對工業(yè)企業(yè)的過度依賴，把好嚴格的環(huán)保準入門檻，審查項目與生態(tài)功能區(qū)的規(guī)劃、空間、容量等的適配度。2015年桐廬縣先后否決了500多項高污染、高耗能的項目。其次，地方政府為吸引資本注入本地美麗經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，加大美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的投入，出臺一系列涉企優(yōu)惠獎扶資金、專項扶持資金等，充分發(fā)揮政策優(yōu)勢，改善投資環(huán)境。2016年年初桐廬出臺了各項涉企優(yōu)惠政策獎扶資金共3.5億元。

（四）留住、引進、用好人才

人才是美麗經(jīng)濟的關(guān)鍵資源之一。發(fā)展美麗經(jīng)濟，必須留住人才、引進人才和用好人才。為此，地方政府用好既有人才政策，并相繼出臺一系列相關(guān)配套措施。首先，用好政策，引進人才。桐廬縣積極利用杭州市的各項人才優(yōu)惠政策。2015年7月，杭州市相繼出臺《杭州市高層次人才分類偏才專才認定實施細則》和《關(guān)于杭州市高層次人才、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才及團隊引進培養(yǎng)工作的若干意見》，桐廬縣為落實該政策，制定《任務(wù)分解表》，將工作任務(wù)分配到人。其次，出臺配套政策，留住人才，用好人才。出臺引進高端人才優(yōu)惠政策的《實施意見》和《實施細則》，2017年11月，縣政府給予在桐廬工作的優(yōu)秀高校畢業(yè)生生活津貼，留住既有人才;投入專項資金改善當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境，建立杭州大學(xué)生創(chuàng)業(yè)園青年創(chuàng)業(yè)基地，先后接收52家大學(xué)生創(chuàng)業(yè)企業(yè)。通過人才政策，在與周邊縣市的“人才爭奪賽”中，桐廬縣保持較強的競爭力。

四、經(jīng)營生態(tài)：美麗經(jīng)濟發(fā)展中的

地方政府行為

地方政府發(fā)展美麗經(jīng)濟的邏輯是什么，該邏輯又是如何運作的？本文認為在美麗經(jīng)濟發(fā)展中，地方政府依然扮演著經(jīng)營者的角色，但是，與經(jīng)營企業(yè)、土地、城市不同，地方政府經(jīng)營的是生態(tài)。地方政府通過實施以人民為中心的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，整合美麗經(jīng)濟資源，抓住并有效利用美麗資源的開發(fā)主導(dǎo)權(quán)，引入市場和社會力量將美麗經(jīng)濟資源產(chǎn)業(yè)化、資本化、金融化。

（一）堅持以人民為中心的生態(tài)經(jīng)營理念

地方政府“經(jīng)營生態(tài)”的關(guān)鍵是抓住“美麗經(jīng)濟資源的開發(fā)主導(dǎo)權(quán)”。土地是農(nóng)民賴以生存的重要生產(chǎn)資料，必須合理利用土地贏得民心。政府尊重村民的意愿，在擁有土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，保護村民和企業(yè)的土地經(jīng)營權(quán)，有效擴大美麗經(jīng)濟的市場空間。合理利用土地，為當(dāng)?shù)孛袼藿?jīng)濟的發(fā)展提供足夠空間，讓村民成為美麗經(jīng)濟發(fā)展的直接受益者。作為經(jīng)營者，地方政府需要土地集約產(chǎn)生“空間溢出效應(yīng)”謀求地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，為此，鼓勵本地村民人股農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，將土地經(jīng)營權(quán)整體流轉(zhuǎn)，從中獲得穩(wěn)定的分紅，獲得比種地更高的經(jīng)濟回報。

在經(jīng)營生態(tài)中，地方政府與村民之間形成新的合作關(guān)系。在美麗經(jīng)濟發(fā)展過程中，地方政府與村民的關(guān)系由單純的管理與被管理的關(guān)系，轉(zhuǎn)向共享共贏的合作關(guān)系。美麗資源的開發(fā)保護由政府和村民合作完成，美麗經(jīng)濟的成果也由政府、村民共享。地方政府不僅為村民營造了良好的生活環(huán)境，也為村民提供了新的發(fā)展和就業(yè)機會。美麗經(jīng)濟發(fā)展改善了村民的生活環(huán)境，提升了當(dāng)?shù)卮迕竦纳钇焚|(zhì)。美麗經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，不僅需要政府的針對性扶持，還需要村民自主參與和積極融人市場，激活社會內(nèi)生活力。

在美麗經(jīng)濟發(fā)展的起步階段，村民主要依靠政府扶持。政府制定了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，走美麗經(jīng)濟發(fā)展道路，村民不僅愿意留在村里，還積極參與到美麗經(jīng)濟的建設(shè)和發(fā)展中，分享發(fā)展帶來的成果，增強了民眾的獲得感。自2016年9月以來，桐廬將境內(nèi)20個收費景區(qū)旅游點免費向?qū)贾莸貐^(qū)廣大市民和境外游客開放，2017年上半年，共有398.4萬人次到桐廬，同比增長15.73%，這一政策為桐廬縣域內(nèi)的各個景區(qū)、民宿都提供了大量的客源，村民利用民宿、農(nóng)家樂等獲得美麗經(jīng)濟發(fā)展帶來的收益。

村民將閑置房屋、手工技藝等資源轉(zhuǎn)化為美麗經(jīng)濟發(fā)展的要素。在政府營造的美麗鄉(xiāng)村大環(huán)境下，村民參與美麗經(jīng)濟的發(fā)展，將美麗資源的創(chuàng)造與傳承結(jié)合起來，變外生性發(fā)展為內(nèi)生性發(fā)展，推動美麗資源的持續(xù)開發(fā)利用。此外，與工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中地方政府對地方稅收的渴望與壓力不同，地方政府推動美麗經(jīng)濟發(fā)展的首要任務(wù)并不是稅收，而是實現(xiàn)鄉(xiāng)村從輸血型發(fā)展向造血型發(fā)展的轉(zhuǎn)變，減少政府在美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)投入和維護費用。

（二）抓住美麗資源的開發(fā)主導(dǎo)權(quán)

美麗經(jīng)濟依托美麗資源，為經(jīng)營生態(tài)，地方政府需要抓住美麗資源的開發(fā)主導(dǎo)權(quán)。與土地資源儲備對土地收購一儲備一出讓的集中控制不同②，地方政府對美麗資源的開發(fā)主導(dǎo)主要表現(xiàn)為主導(dǎo)美麗生態(tài)資源的整合、規(guī)劃與共享的過程。

美麗資源整合主要通過改革農(nóng)村集體的土地、水面、山林等資源性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度，以及改革農(nóng)村房屋、建筑物等經(jīng)營性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度來實現(xiàn)。通過這些改革，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”，在保護農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上，保護土地的經(jīng)營權(quán);將農(nóng)村集體資產(chǎn)量化，改革集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份制，實行集體資源資產(chǎn)股份化，采取市場化方式運營。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是整合美麗經(jīng)濟資源的過程，并規(guī)劃美麗經(jīng)濟資源的利用、綠化改造以及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。因此，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為美麗經(jīng)濟發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。由于美麗經(jīng)濟資源具有較強的跨域溢出效應(yīng)和不可打包的特征，地方政府往往通過美麗鄉(xiāng)村建設(shè)獲得美麗經(jīng)濟資源開發(fā)的主導(dǎo)權(quán)，而不是壟斷。在此基礎(chǔ)上，地方政府通過以下三種途徑將美麗經(jīng)濟資源轉(zhuǎn)化為美麗經(jīng)濟。

首先，與“抓住土地開發(fā)權(quán)”中地方政府對土地的絕對控制不同，在美麗經(jīng)濟發(fā)展中，地方政府不是抓住土地的絕對掌控權(quán)，而是美麗資源開發(fā)主導(dǎo)權(quán)，對美麗資源進行有限控制的生態(tài)經(jīng)營。有限控制體現(xiàn)為在確保村集體土地所有權(quán)和農(nóng)民承包權(quán)的條件下，通過土地流轉(zhuǎn)保護土地經(jīng)營權(quán)，確保農(nóng)民在美麗經(jīng)濟發(fā)展中應(yīng)有地位，實現(xiàn)村民在美麗經(jīng)濟發(fā)展中分享利益。

其次，地方政府通過招商引資、人才引進等政策將美麗經(jīng)濟資源推向市場。一方面，在生態(tài)環(huán)保的框架下，地方政府以生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先于稅收產(chǎn)出的標準招商選資，由企業(yè)開發(fā)美麗經(jīng)濟資源;另一方面，地方政府引進具有“鄉(xiāng)愁”、“文化人”等屬性高端人才，促使美麗經(jīng)濟資源向文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域延展。地方政府通過發(fā)揮美麗資源開發(fā)主導(dǎo)權(quán)，將企業(yè)、人才作為美麗經(jīng)濟資源產(chǎn)業(yè)化、資產(chǎn)化、金融化轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵力量。

最后，將美麗經(jīng)濟資源向資產(chǎn)化、金融化轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)靜態(tài)的生態(tài)環(huán)境資源轉(zhuǎn)化為區(qū)域發(fā)展的動力和區(qū)域競爭的優(yōu)勢。與傳統(tǒng)工業(yè)生產(chǎn)的不同，美麗經(jīng)濟的發(fā)展具有可持續(xù)發(fā)展的特性，美麗經(jīng)濟優(yōu)先發(fā)展的地區(qū)，通過發(fā)展全域旅游等，產(chǎn)生集群輻射效應(yīng)，最終將美麗經(jīng)濟資源轉(zhuǎn)化為地方的可持續(xù)經(jīng)濟增長的新動力。

（三）經(jīng)營生態(tài)：地方發(fā)展戰(zhàn)略的新模式

美麗經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，需要政府與企業(yè)持續(xù)合作，將地方美麗經(jīng)濟資源持續(xù)產(chǎn)業(yè)化、資本化和貨幣化。不同于傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟，美麗經(jīng)濟受自然稟賦、區(qū)位等因素的影響更大。但因生態(tài)資源的稀缺性、脆弱性、治理成本高等特征，地方政府在美麗經(jīng)濟發(fā)展過程中往往將生態(tài)保護作為首要條件。為實現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟的共同發(fā)展，必須實現(xiàn)政府與企業(yè)的協(xié)同與合作。企業(yè)以利潤為導(dǎo)向，政府以生態(tài)保護為導(dǎo)向，二者合作過程也是持續(xù)博弈的過程。其中，企業(yè)根據(jù)成本一效益分析預(yù)估其投資收益;地方政府基于其美麗經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境承載力，設(shè)立環(huán)保準入門檻，提高企業(yè)的“生產(chǎn)成本”。為吸引資本注入美麗經(jīng)濟，地方政府往往通過降低土地稅收、專項資金補助等優(yōu)惠政策，采取發(fā)展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、專項資金補助、簡化審批程序等措施，優(yōu)化企業(yè)投資環(huán)境，直接或間接補償企業(yè)，降低其經(jīng)營成本。當(dāng)然，二者的博弈將產(chǎn)生多個納什均衡，但是，只有形成政府與企業(yè)相互促進、相互制約的正和博弈，美麗經(jīng)濟的發(fā)展才能持續(xù)。

美麗經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，需要地方政府對生態(tài)的持續(xù)經(jīng)營，形成區(qū)域經(jīng)營的整體優(yōu)勢，進而形成后發(fā)地區(qū)的新發(fā)展模式。首先，整合轄域范圍內(nèi)靜態(tài)的美麗經(jīng)濟資源。美麗經(jīng)濟資源與村民在地方政府轄域內(nèi)具有相對穩(wěn)定的特點，這也相對降低了整合的難度。地方政府傾向于整體規(guī)劃美麗經(jīng)濟資源，推動村民自主創(chuàng)業(yè)，充分挖掘和開發(fā)美麗資源。其次，以轄域美麗資源為依托，吸引外部資本和人才等流動性生產(chǎn)要素。僅僅有美麗經(jīng)濟資源是不夠的，美麗經(jīng)濟的發(fā)展需要外部資本、人才等生產(chǎn)要素的注入，但是，資本與人才具有較強的流動性特征，受到市場規(guī)律的直接影響，地方政府對于他們的整合有較大的不可控特征。為此，地方政府往往通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、給予企業(yè)直接或間接補貼等措施，吸引資本與人才。第三，經(jīng)營生態(tài)。美麗經(jīng)濟的發(fā)展是轄域美麗經(jīng)濟資源與外部資本、人才等要素的結(jié)合，讓生態(tài)資源要素轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟產(chǎn)出的過程。在經(jīng)營生態(tài)的過程中，地方政府仍然延續(xù)“經(jīng)營轄域”的思路，把轄域視為一個整體，作為一個企業(yè)。當(dāng)然，不同的是，地方政府經(jīng)營生態(tài)必須避免為了GDP或稅收過度開發(fā)和透支美麗經(jīng)濟資源，必須處理好生態(tài)與發(fā)展、外來企業(yè)與當(dāng)?shù)卮迕竦年P(guān)系，做到讓企業(yè)獲利，讓地方獲得競爭力，讓民眾分享美麗經(jīng)濟的成果。

五、討論：經(jīng)營生態(tài)的解釋力

理論的生命力在于它的解釋力。如果經(jīng)營生態(tài)是地方政府的行為邏輯，那么，經(jīng)營生態(tài)在哪些方面有解釋力？或者說，在經(jīng)營生態(tài)中，地方政府經(jīng)營什么？誰來經(jīng)營？如何經(jīng)營？經(jīng)營生態(tài)與經(jīng)營企業(yè)、轄域、城市、土地的區(qū)別在哪里？

首先，在美麗經(jīng)濟發(fā)展中，地方政府經(jīng)營什么？在美麗經(jīng)濟發(fā)展中，地方政府經(jīng)營的關(guān)鍵資源是土地、生態(tài)資源、人文景觀甚至空氣等等。生態(tài)資源經(jīng)營的前提是環(huán)境保護，即確保存量資源的不減少、不破壞，且能持續(xù)改善。與實體企業(yè)、土地相比，生態(tài)的溢出效應(yīng)更強，尤其是具有顯著的跨域溢出效應(yīng)的大氣等，屬地政府更難控制和經(jīng)營。如果地方政府經(jīng)營的要素主要是土地，“經(jīng)營轄域”必然有較強的解釋力，那么，為什么還需要“經(jīng)營生態(tài)”的理論解釋？

在經(jīng)營生態(tài)中，土地的確是經(jīng)營的關(guān)鍵資源，然而，美麗經(jīng)濟的發(fā)展受到地方資源稟賦結(jié)構(gòu)的嚴格約束，地方生態(tài)資源豐富的地區(qū)，往往是區(qū)域的農(nóng)保地、生態(tài)林地，這些土地不能轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地、建設(shè)用地。美麗經(jīng)濟發(fā)展中的經(jīng)營土地表現(xiàn)為將小塊土地流轉(zhuǎn)集中到經(jīng)營大戶或企業(yè)手中，由他們進行規(guī)模經(jīng)營或者開發(fā)農(nóng)業(yè)旅游項目，這種經(jīng)營的收益率低，地方政府對此并不感興趣。因此，雖然都是土地，但是與“經(jīng)營轄域”相比，“經(jīng)營生態(tài)”的土地的商業(yè)或工業(yè)價值并不大。

美麗經(jīng)濟的發(fā)展對地方稅收貢獻少，經(jīng)營土地非但不能獲得土地出讓金，還需要政府給經(jīng)營大戶補貼。對地方政府而言，既然“經(jīng)營生態(tài)”沒有收益，那么，為什么還要經(jīng)營？地方政府經(jīng)營的動力來自何處？“經(jīng)營生態(tài)”并非不能為地方政府直接貢獻稅收，通過經(jīng)營生態(tài)和土地指標增減掛鉤，地方政府可以置換土地或者出讓指標，直接增加收入。另外，發(fā)展美麗經(jīng)濟、經(jīng)營生態(tài)，增加村民和村集體的收入，激活村莊內(nèi)生能力，也能減少政府對美麗鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施維護的投入。通過在更大的區(qū)域間騰挪和“經(jīng)營”，農(nóng)地雖然沒有轉(zhuǎn)化為工業(yè)和建設(shè)用地，但是仍然部分地實現(xiàn)了轉(zhuǎn)化的目的。因此，從這個角度看，“經(jīng)營生態(tài)”與“經(jīng)營轄域”的邏輯十分接近。

其次，誰在經(jīng)營生態(tài)？美麗經(jīng)濟發(fā)展的主體是多樣的，地方政府、村民、村兩委、企業(yè)等均是參與者。從表面上看，經(jīng)營生態(tài)是多中心治理的形態(tài)之一，并在經(jīng)營生態(tài)中形成了相互依賴的關(guān)系，具有顯著的社會中心主義治理的特征。④實際上，與經(jīng)營企業(yè)、轄域、土地相同，“經(jīng)營生態(tài)”的關(guān)鍵主體依然是地方政府，地方政府從未缺場，且一直主導(dǎo)著整個經(jīng)營過程，地方政府從未因為借助市場機制、社會機制，主動退出經(jīng)營領(lǐng)域。因此，“經(jīng)營生態(tài)”的本質(zhì)依然是國家中心主義的治理，依然依靠政府制定和執(zhí)行政策的能力。與經(jīng)營企業(yè)、轄域、土地不同，地方政府在“經(jīng)營生態(tài)”中受到的限制更多，不僅受到經(jīng)濟形勢、國家政策、區(qū)位的限制，還要受到自然資源稟賦的限制。在美麗經(jīng)濟發(fā)展中，地方政府雖然嘗試抓住主動權(quán)、抓住關(guān)鍵資源，但是從側(cè)面也反映地方政府能夠控制的空間并不大。

再次，如何經(jīng)營生態(tài)？與“經(jīng)營企業(yè)”、“經(jīng)營政權(quán)”、“經(jīng)營土地”的方式相同，“經(jīng)營生態(tài)”的方式也是抓住主動權(quán)、抓住關(guān)鍵資源。受到市場和環(huán)保嚴格約束的地方政府，欲發(fā)展美麗經(jīng)濟，必然要求發(fā)揮他們的自主性和實行選擇性治理。當(dāng)然，在經(jīng)營生態(tài)中，地方政府對自然資源、人文景觀的控制遠不如對企業(yè)、城市和土地的控制。由于難以控制發(fā)展所需要的自然生態(tài)環(huán)境和資本，地方政府往往有選擇地推動民宿、鄉(xiāng)村旅游等美麗經(jīng)濟業(yè)態(tài)，造成美麗經(jīng)濟的單一化、同質(zhì)化。同時，在生態(tài)資源保護與美麗經(jīng)濟發(fā)展上，上下級政府間存在著責(zé)任的連帶性，往往導(dǎo)致政績考核中的共謀現(xiàn)象。

同時，由于生態(tài)資源的跨域溢出效應(yīng)和不可打包的屬性，經(jīng)營生態(tài)需要區(qū)域政府間的持續(xù)合作，單一屬地政府的經(jīng)營能力有限。因此，“經(jīng)營生態(tài)”邏輯的分析單元僅僅局限在單一屬地政府轄域是不夠的，需要在更大區(qū)域范圍，涉及多層級政府之間的縱向合作和同一層級的多個地方政府之間的橫向合作，制定區(qū)域性公共政策，形成區(qū)域政策共同體，重新認識和挖掘地方發(fā)展的優(yōu)勢。

需要指出，通過抓住美麗經(jīng)濟資源的開發(fā)主導(dǎo)權(quán)，地方政府經(jīng)營生態(tài)的行為邏輯，并未否定“地方法團主義”、“經(jīng)營轄域”的邏輯，而是在此基礎(chǔ)上新的發(fā)展?！敖?jīng)營生態(tài)”的邏輯在解釋這類現(xiàn)象上有較強的解釋力，即具有跨域溢出效應(yīng)且不可打包屬性的生態(tài)資源、人文景觀的商品化、資本化和金融化。在跨域溢出效應(yīng)不明顯且可打包的自然資源和社會資源的商品化、資本化和金融化過程中，“經(jīng)營生態(tài)”的邏輯不如“地方法團主義”、“經(jīng)營轄域”的解釋力?！敖?jīng)營生態(tài)”是后發(fā)展地區(qū)自我適應(yīng)和自我學(xué)習(xí)的過程。同時，在現(xiàn)實中，“經(jīng)營生態(tài)”往往與“經(jīng)營轄域”邏輯并存，都是“地方法團主義”在當(dāng)代中國新的表現(xiàn)形態(tài)。與“地方法團主義”和“經(jīng)營轄域”以GDP為中心不同，“經(jīng)營生態(tài)”以人民為中心，由經(jīng)濟較不發(fā)達的地方政府直接實施，受到本地資源稟賦和市場的更強約束，因此，它秉承開放、共享的經(jīng)營理念和合作的經(jīng)營方式。同時，經(jīng)營生態(tài)的邏輯不僅未否定經(jīng)營土地和經(jīng)營轄域的邏輯，在很多情況下，它們共存于同一地區(qū)同一地方政府。

六、結(jié)論與展望

美麗經(jīng)濟是新發(fā)展理念指導(dǎo)下的新經(jīng)濟形態(tài)，它是地方政府轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，將自然資源、人文景觀產(chǎn)業(yè)化、資本化、金融化，達到保護環(huán)境，提高民生福祉，實現(xiàn)地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展的目的。透過浙江桐廬個案，本研究表明在工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展相對滯后、毗鄰都市的地區(qū)，生態(tài)文明建設(shè)倒逼地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的巨大投入，迫使地方政府迫切經(jīng)營生態(tài)，將擁有的美麗資源要素轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟產(chǎn)出，在此過程中，地方政府繼續(xù)延續(xù)著經(jīng)營轄域的發(fā)展思路經(jīng)營生態(tài)，堅持以人民為中心，抓住美麗經(jīng)濟的關(guān)鍵資源，抓住并有效利用美麗資源的開發(fā)主導(dǎo)權(quán)，引入市場和社會力量將美麗經(jīng)濟資源產(chǎn)業(yè)化、資本化、金融化，實現(xiàn)美麗資源向美麗經(jīng)濟的轉(zhuǎn)化。地方政府“經(jīng)營生態(tài)”是“地方法團主義”和“經(jīng)營土地”的延續(xù)。但是，與它們不同，經(jīng)營生態(tài)秉承以人民為中心的理念，經(jīng)營內(nèi)容從企業(yè)和土地轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)，經(jīng)營方式也更強調(diào)開放、合作與共享?！敖?jīng)營生態(tài)”的邏輯在解釋這類現(xiàn)象上有較強的解釋力，即具有跨域溢出效應(yīng)和不可打包屬性的自然生態(tài)資源的商品化、資本化和金融化。

當(dāng)然，經(jīng)營生態(tài)只是綠水青山向金山銀山的轉(zhuǎn)化機制之一。與經(jīng)營企業(yè)、政權(quán)、轄域、城市、土地相比，地方政府經(jīng)營生態(tài)的邏輯仍需要更多經(jīng)驗素材的支撐和驗證。同時，地方政府經(jīng)營生態(tài)仍然會產(chǎn)生諸如農(nóng)民被上樓、村民被驅(qū)逐以及經(jīng)營風(fēng)險等問題，這些問題仍需深入研究。

（責(zé)任編輯：徐東濤）