精準(zhǔn)扶貧政策的“外部性”

章文光

【摘要】精準(zhǔn)扶貧政策在執(zhí)行過(guò)程中存在著政策溢出效應(yīng)，即“外部性”。從公共政策外部性視角看待精準(zhǔn)扶貧政策的政策間外部性、跨域外部性和利益分配外部性，有助于加強(qiáng)對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行效果的理解和認(rèn)識(shí)，能夠改善政策頂層設(shè)計(jì)、拓寬政策分析領(lǐng)域、提升政策執(zhí)行成效，從而高質(zhì)量完成脫貧攻堅(jiān)重大任務(wù)。

【關(guān)鍵詞】公共政策 脫貧攻堅(jiān) 精準(zhǔn)扶貧 【中圖分類(lèi)號(hào)】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

外部性提供了一個(gè)全面認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)公共政策的概念和工具，深化了對(duì)政府行為以及政策效果的認(rèn)識(shí)，有助于完善政策結(jié)構(gòu)、優(yōu)化政策設(shè)計(jì)、加強(qiáng)政策協(xié)作，從而對(duì)政策效果作出更全面的評(píng)價(jià)。

精準(zhǔn)扶貧政策間外部性：同域政策間的沖突或協(xié)同

政策間外部性是指同域政策間的沖突或協(xié)同，產(chǎn)生正向協(xié)同效應(yīng)的稱為正外部性，產(chǎn)生負(fù)向沖突效應(yīng)的稱為負(fù)外部性。精準(zhǔn)扶貧政策間外部性主要是指扶貧領(lǐng)域內(nèi)各種政策之間的相互影響，在現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常表現(xiàn)為政策頂層設(shè)計(jì)與實(shí)際執(zhí)行效果的協(xié)同或沖突。

精準(zhǔn)扶貧政策密切干群關(guān)系，駐村工作隊(duì)創(chuàng)新基層治理機(jī)制，易地扶貧搬遷推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，生態(tài)補(bǔ)償扶貧保護(hù)綠水青山……這些政策措施不僅改善了貧困地區(qū)農(nóng)民的生產(chǎn)條件以及生活狀況，而且?guī)?lái)了正向協(xié)同效應(yīng)，屬于典型的精準(zhǔn)扶貧政策間正外部性。特別是干群關(guān)系改善，是基層扶貧干部反映最多、感觸最深的精準(zhǔn)扶貧政策正向協(xié)同效應(yīng)。在實(shí)施農(nóng)業(yè)稅以及計(jì)劃生育時(shí)期，村兩委主要通過(guò)管控手段推進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)公共事務(wù)，形成鄉(xiāng)村治理的“強(qiáng)制管控模式”。2006年農(nóng)村稅費(fèi)改革，全面取消了農(nóng)業(yè)稅，稅改前占鄉(xiāng)村干部日常工作較大比重，并且導(dǎo)致干群矛盾的稅費(fèi)征收工作不復(fù)存在。此后，基層政府主要致力于改善農(nóng)村基層治理水平，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧發(fā)展，形成了鄉(xiāng)村治理的“管理服務(wù)模式”。自習(xí)近平總書(shū)記提出“精準(zhǔn)扶貧”這一概念以來(lái)，我國(guó)對(duì)扶貧的實(shí)施主體、實(shí)施方式以及成效考核評(píng)估進(jìn)行了嚴(yán)格的制度設(shè)計(jì)，以“建強(qiáng)基層組織、推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧、為民辦事服務(wù)、提升治理水平”為主要職責(zé)的第一書(shū)記，實(shí)現(xiàn)了對(duì)黨組織軟弱渙散村和建檔立卡貧困村的全覆蓋；以“打造一支不走的工作隊(duì)”為目標(biāo)，加強(qiáng)了對(duì)貧困村駐村工作隊(duì)的選派管理工作。精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐下的干群互動(dòng)、黨建提升和扶貧考核，無(wú)形中密切了干群關(guān)系，改善了工作作風(fēng)，使得新時(shí)代的鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出“互動(dòng)治理模式”。

當(dāng)然，我們也必須要注意政策間負(fù)外部性，即在政策執(zhí)行中引起的內(nèi)部沖突或消極影響。比如，由于地方政府不斷提高醫(yī)療保障標(biāo)準(zhǔn)而形成的“錦標(biāo)賽”局面，不僅使貧困戶陷入過(guò)度醫(yī)療，也讓地方政府倍感財(cái)政壓力；個(gè)別地方形式主義和官僚主義作祟，擅自對(duì)扶貧標(biāo)準(zhǔn)加碼，不僅影響扶貧干部的身心健康，而且影響扶貧工作的質(zhì)量和效率。

精準(zhǔn)扶貧政策跨域外部性：某一領(lǐng)域的公共政策對(duì)其他領(lǐng)域的影響

政策跨域外部性是指某一領(lǐng)域的公共政策對(duì)其他領(lǐng)域產(chǎn)生的外部影響。精準(zhǔn)扶貧政策在實(shí)現(xiàn)扶貧減貧目標(biāo)的同時(shí)，也對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等領(lǐng)域產(chǎn)生影響，尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、義務(wù)教育、醫(yī)療保障以及勞動(dòng)力培訓(xùn)等方面的投資，會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生巨大的正向外部效應(yīng)。伴隨著精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施，其跨域正外部性效應(yīng)不斷顯現(xiàn)：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；貧困戶收入增加推動(dòng)了消費(fèi)增長(zhǎng)；教育投入和技能培訓(xùn)加強(qiáng)阻斷了貧困的代際傳遞，等等。

需要引起注意的是精準(zhǔn)扶貧政策跨域負(fù)外部性。脫貧攻堅(jiān)、生態(tài)保護(hù)以及防范重大金融風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)前我國(guó)的重大戰(zhàn)略，然而其在實(shí)施過(guò)程中仍存在一些問(wèn)題。比如，環(huán)保政策可能會(huì)提升扶貧政策的成本、金融扶貧可能會(huì)帶來(lái)金融風(fēng)險(xiǎn)等。有些基層干部反映，由于環(huán)保督查嚴(yán)格，使得修路建房所需的建材價(jià)格大漲，預(yù)算費(fèi)用不足以完成建設(shè)目標(biāo)。

精準(zhǔn)扶貧政策利益分配外部性：對(duì)相關(guān)利益群體的影響

政策利益分配外部性即由公共政策制定和實(shí)施所導(dǎo)致的對(duì)相關(guān)利益群體的外部性。精準(zhǔn)扶貧政策利益分配正外部性不僅表現(xiàn)在物質(zhì)財(cái)富分配為貧困戶帶來(lái)的獲得感和公平感，還表現(xiàn)在利益再分配帶來(lái)的移風(fēng)易俗、鄉(xiāng)風(fēng)文明、鄰里和睦、素質(zhì)提升等。

習(xí)近平總書(shū)記在2017年中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“不能做超越發(fā)展階段的事，那樣貧困農(nóng)民就可能陷入‘福利陷阱，對(duì)非貧困人口就會(huì)造成‘懸崖效應(yīng)，不僅難以做到，而且還會(huì)留下后遺癥”。精準(zhǔn)扶貧中的“懸崖效應(yīng)”主要是指因貧困戶和非貧困戶待遇差距較大造成的巨大心理落差。比如，人居環(huán)境改善政策非建檔立卡戶不能享受，公共服務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)相關(guān)政策對(duì)非貧困村的支持力度較弱，等等，導(dǎo)致不平衡問(wèn)題日益突出。非貧困戶因享受政策差距較大，對(duì)脫貧工作的滿意度較低，使得干群關(guān)系不和諧。

此外，“福利陷阱”也需要重視。一些地區(qū)的基本醫(yī)療報(bào)銷(xiāo)比例較高，使得地方財(cái)政難以持續(xù)。比如，除了代繳城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)外，還自選標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高的補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)，大大加重了地方的財(cái)政負(fù)擔(dān)。一方面，“福利陷阱”容易降低貧困戶自繳城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的意識(shí)；另一方面，政策取消后會(huì)出現(xiàn)脫貧戶返貧風(fēng)險(xiǎn)。

利益分配負(fù)外部性還體現(xiàn)在扶貧政策對(duì)傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣的影響。比如，為享受扶貧政策而出現(xiàn)的分戶現(xiàn)象，破壞了鄉(xiāng)村“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)倫理。成年子女與老人分戶，致使老人單獨(dú)戶口，當(dāng)?shù)卣荒軐⒗先思{入低保贍養(yǎng)；老人被納為建檔立卡貧困戶，子女比較富裕但卻不承擔(dān)贍養(yǎng)義務(wù)，等等。

高質(zhì)量完成脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)需要改善精準(zhǔn)扶貧政策的頂層設(shè)計(jì)，拓寬精準(zhǔn)扶貧政策的分析領(lǐng)域，提高精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行成效

精準(zhǔn)扶貧政策經(jīng)過(guò)不斷的自我完善和優(yōu)化調(diào)整，已經(jīng)克服了很多政策設(shè)計(jì)瑕疵，避免了不少政策執(zhí)行沖突。但由于我國(guó)貧困地區(qū)的資源稟賦、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、文化水平、風(fēng)俗習(xí)慣等千差萬(wàn)別，政策執(zhí)行中難免會(huì)遇到各種各樣的問(wèn)題。因此，正確認(rèn)識(shí)精準(zhǔn)扶貧政策的外部性，有助于理性看待各種沖突和問(wèn)題，改善精準(zhǔn)扶貧政策的頂層設(shè)計(jì)，拓寬精準(zhǔn)扶貧政策的分析領(lǐng)域，提高精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行成效，從而助力脫貧攻堅(jiān)重大勝利的實(shí)現(xiàn)。

首先，正確認(rèn)識(shí)政策外部性有助于改善精準(zhǔn)扶貧政策的頂層設(shè)計(jì)。精準(zhǔn)扶貧政策是自上而下全面鋪開(kāi)的，在政策實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行不斷完善和發(fā)展，特別是2016年啟動(dòng)建檔立卡動(dòng)態(tài)管理以來(lái)，貧困戶的識(shí)別和退出已經(jīng)日趨完善，但在指標(biāo)控制、因地施策等方面還有提升空間。因此，正確認(rèn)識(shí)政策外部性能夠改善精準(zhǔn)扶貧政策的頂層設(shè)計(jì)，減少政策執(zhí)行中的地方政府壓力和群眾意見(jiàn)。其次，正確認(rèn)識(shí)政策外部性有助于拓寬精準(zhǔn)扶貧政策的分析領(lǐng)域。作為理解公共政策設(shè)計(jì)質(zhì)量和執(zhí)行效果的概念和工具，外部性視角能夠拓寬精準(zhǔn)扶貧政策的分析領(lǐng)域。最后，正確認(rèn)識(shí)政策外部性有助于提升精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行成效。我們不能回避精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題，而是需要正確面對(duì)、系統(tǒng)思考、全面破解，特別是要著手研究后扶貧時(shí)代的相關(guān)政策，減少精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行阻力，提升精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行效果。

（作者為北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博導(dǎo)）

【參考文獻(xiàn)】

①劉明興、徐志剛等：《農(nóng)村稅費(fèi)改革、農(nóng)民負(fù)擔(dān)與基層干群關(guān)系改善之道》，《管理世界》，2008年第9期。

②鄒宇春：《精準(zhǔn)扶貧推動(dòng)農(nóng)村黨群干群關(guān)系和諧發(fā)展》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2018年3月16日。

③張敏：《公共政策外部性：一個(gè)有待深化的學(xué)術(shù)領(lǐng)域》，《華東經(jīng)濟(jì)管理》，2012年第12期。