社會力量參與應急管理的政策審視與實踐探索

師鈺 陳安

1 引言

社會力量是相對于政府而言的廣義的概念，我國語境下也習慣稱之為民間力量。非政府組織、營利組織、公眾和媒體是其重要組成部分。這一概念伴隨著公共治理理念的興起而出現(xiàn)。在傳統(tǒng)公共管理理論中，政府主導著社會公共事務的管理，是唯一的權(quán)力與責任中心，不僅負責“掌舵”還要“劃槳”。治理理論打破這一壟斷局面，認為政府并非公共管理的唯一主體，私營部門、第三部門等非政府組織也應該在公共事務管理中扮演重要角色，甚至在某些領(lǐng)域，非政府組織和個人擁有比政府更大的優(yōu)勢[1]。在這一理論背景下，社會力量，或者說非政府組織逐漸被人們認可并給予期望。

在多重風險因素不斷交織的當代社會，自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等突發(fā)性事件對人們生產(chǎn)生活造成的影響不斷升級，應急管理成為政府與社會共同關(guān)注的焦點。我國政府集中力量辦大事的優(yōu)勢明顯，但仍不可忽略社會組織在突發(fā)事件應急管理過程中的潛在力量。在我國，社會力量參與應急管理經(jīng)過近十年的探索，相關(guān)政策與社會實踐都有了明顯進步，而發(fā)展前景也充滿著挑戰(zhàn)。

2 社會力量參與應急的政策議程

2.1 公共政策議程

在公共政策領(lǐng)域，一項政策的出臺是一系列相互關(guān)聯(lián)環(huán)節(jié)所構(gòu)成的運作過程。其中公共問題的提出是第一環(huán)節(jié)也是關(guān)鍵一步。公共問題與社會中大眾的價值和利益相關(guān)，也因此引起政府和公共部門重視，使公共問題成為公共政策問題，進而進入公共政策過程。然而并非所有的社會公共問題都能上升為公共政策問題，政策議程確立的過程需要一定條件。

美國學者約翰·金登提出的政策議程建立的多源流分析模型，從信息流的角度為政策議程確立條件進行論述，他將問題源流、政策源流、政治源流看作彼此獨立的三大源流。問題源流是引起社會關(guān)注的焦點事件或危機事件，包括問題如何被感知、被界定等。問題能夠引起重視并不能保證其進入決策者的政策議程，還需要有特定領(lǐng)域的專業(yè)人員制定有足夠吸引力的備選方案和政策建議，這些有關(guān)問題解決的方案建議通常會以講話、規(guī)范性文件、研究報告等形式出現(xiàn)，彼此相互影響結(jié)合。政治源流包含了國民情緒、利益集團、行政機構(gòu)的重大調(diào)整等因素。潛在的議程項目如果得到利益集團的支持，符合國民情緒和公眾輿論，同時取得公眾權(quán)威和行政機構(gòu)的支持，那么就更容易進入政策議程。

這三股溪流在政策窗口匯聚，當政策窗口打開時，政策問題就會被提上政策議程[2]。如圖1所示。

圖1 多源流分析模型示意圖

2.2 問題源流

社會力量參與應急管理的問題最早出現(xiàn)在2008年四川汶川地震時期。據(jù)不完全統(tǒng)計，汶川特大地震災害發(fā)生后，300多個社會組織第一時間組織突擊隊深入災區(qū)，6000多個社會組織或直接或間接地參與了抗震救災工作，全國各地參與救災的志愿者超過1000萬人[3]。同樣在青海玉樹地震、四川蘆山地震等自然災害和事故災難中，志愿者及社會組織活躍在救災一線，為現(xiàn)場救援、捐款捐物、物資發(fā)放、心理撫慰、災后恢復重建等貢獻了重要力量[4]。我國社會力量參與應急救災的熱情持續(xù)高漲，各類社會組織蓬勃發(fā)展，然而在救災過程中，因信息不對稱、供需不匹配、活動不規(guī)范、溝通不暢通等造成的社會力量的無序參與問題也對救災工作造成一定干擾。

特別是在汶川地震中，出現(xiàn)了各地志愿者蜂擁到災區(qū)，進而造成重復救援、重疊服務等資源浪費現(xiàn)象，一些志愿者因為自身保障能力欠缺和對風險管理的認識不足反倒成為了被救援的對象，“救人反要被人救”是未曾預料到的局面。地震發(fā)生后進入災區(qū)的道路中斷，一些志愿者自發(fā)驅(qū)車前往災區(qū)救援，因缺少溝通協(xié)調(diào)，加上對災區(qū)情況不夠了解，有時會發(fā)生志愿者車輛堵塞交通的情況，造成“傷員出不來，資源進不去”的現(xiàn)象，不少愛心物資也因此浪費[5]。社會力量參與應急管理的諸多問題開始凸顯，成為應急管理體系建設中的一大挑戰(zhàn)。

2.3 政策源流

應急管理中的社會力量參與所帶來的部分負面效應在汶川地震這樣一次重特大災難中得到了放大。一些親身參與的志愿者意識到了問題的存在，部分媒體、知名人士也呼吁熱心群眾理性救災，中央政府也及時正視了這一問題。地震發(fā)生第四天，共青團中央發(fā)出通知，建議志愿者不要盲目前往地震災區(qū)，希望通過媒體呼吁志愿者熱情、理性地參與抗震救災志愿服務。

表1 有關(guān)社會力量參與應急管理的政策文件匯總

之后相關(guān)專家學者對社會力量參與應急管理問題開展了一系列研究，提出了大量政策建議。2013年四川蘆山地震災害發(fā)生后第二天，國務院辦公廳就下發(fā)了《關(guān)于有序做好支援四川蘆山地震災區(qū)抗震救災工作的通知》，要求各單位和社會團體、志愿者等各界群眾未經(jīng)批準不要自行前往災區(qū)；捐贈以資金為主。同時要求四川省抗震救災指揮部要加強對各方面救援力量的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立高效的工作機制。雖然這只是針對特定災情的暫時性政策，但是專門針對社會力量參與應急管理的政策文件已在醞釀當中。民政部救災司啟動了社會力量參與救災指導意見研究制訂工作，先后赴云南魯?shù)?、四川蘆山等地開展專題調(diào)研，與省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級民政部門工作人員及部分社會組織代表召開了7次座談會，了解各方關(guān)切和需求，聽取有關(guān)意見和建議。

2.4 政治源流

2015年8月12日，天津濱海新區(qū)爆炸事故發(fā)生，這起傷亡重大，教訓慘痛的特別重大生產(chǎn)安全責任事故觸動了全國人民的神經(jīng)，許多志愿者迅速行動，在協(xié)助運送傷員和受滯群眾、幫助維護現(xiàn)場秩序、聯(lián)絡附近醫(yī)院、積極獻血等方面做了大量貢獻。來自附近地區(qū)的救援物資也被迅速送向災區(qū)。由于天津港爆炸事故與以往地質(zhì)災害性質(zhì)不同，救援初期事故災難原因不明，政府部門、紅十字會與志愿者組織和個人缺少協(xié)調(diào)溝通，許多志愿者在沒有個人防護裝備的情況下來到災害現(xiàn)場，增加了救援的工作量，再次出現(xiàn)志愿者人力物力浪費的情況。這次事故加快了社會參與應急政策議程的建立，政策窗口得以出現(xiàn)。2015年10月8日，民政部下達《關(guān)于支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》（以下簡稱意見），社會力量參與救災工作首次被納入政府規(guī)范體系?！兑庖姟窂娬{(diào)支持引導社會力量參與救災工作應堅持“政府主導、協(xié)調(diào)配合；鼓勵支持、引導規(guī)范；效率優(yōu)先、就近就便；自愿參與、自助為主”的原則，充分發(fā)揮社會力量的優(yōu)勢，在災害各個階段引導社會力量有序、高效地參與救災工作。同時，民政部表示還將通過建立協(xié)調(diào)服務中心、數(shù)據(jù)庫、信息平臺等多種的方式，采取多項舉措解決社會力量參與過程中的問題。

3 政策梳理

如表1所示，通過梳理相關(guān)政策文件可以看出，目前指導社會力量參與應急的文件過于分散，除了2015年民政部出臺的《關(guān)于支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》之外，其余政策文件或法律法規(guī)只是在其中部分提及社會力量參與，且規(guī)范過于籠統(tǒng)，大部分是原則性規(guī)定，沒有提出具體的指導建議，缺乏針對性。再者可以看出，政府對社會力量的參與應急管理更多地重視救災階段，而忽視了應急準備階段。重救災，輕防災；重動員，輕協(xié)調(diào)的現(xiàn)象較為明顯。

4 社會力量參與的現(xiàn)存問題

4.1 法律制度不完善

有關(guān)社會力量參與應急管理的指導性文件多分散于各種政策意見中，缺少強有力的法律文件規(guī)范，導致社會力量參與的隨機性，隨意性。目前從法律層面規(guī)定突發(fā)事件應對流程的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》仍是2007年制定頒布的，該部法律規(guī)定了社會力量參與應急管理的基本原則，但在組織協(xié)調(diào)、合作途徑、合作范圍、合作中政府與社會組織的職能定位、合作的協(xié)商機制和基本原則等方面缺少制度性規(guī)范，使社會參與僅僅停留在原則性階段，操作性不強，限制了社會組織與政府合作的空間和參與的范圍[6]。而一般的政府文件只是原則上規(guī)定了社會力量有參與應急的義務，提出政府要積極動員、支持、引導社會力量參與，但對參與的主體缺乏分門別類的區(qū)分，對參與的形式和手段缺乏規(guī)范，對社會力量參與的階段也沒有明確規(guī)定[7]。2017年12月，國內(nèi)16家相關(guān)社會組織在民政部救災司指導下共同制定了《社會力量參與一線救災行動指南》，從基本原則及具體行動上為社會力量有序參與救災提供指導，但該《指南》是社會組織制定的一種行業(yè)指導性文件，并不具備法律約束力。

由此可見，社會力量參與應急管理缺乏法律和制度性規(guī)范，沒有建立起完善的法律保護體系，因此得不到有效保障。自上而下從政府到社會組織缺少標準化的制度要求和操作性流程，文件政策只停留在原則性階段。

4.2 政社協(xié)調(diào)機制不健全

應急管理秉承“統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的原則，在堅持政府主體地位的同時不能忽視社會力量的參與。二者間的溝通協(xié)調(diào)是問題的關(guān)鍵。

實踐中最常見的現(xiàn)象是政府與各類社會組織間溝通渠道不暢通，信息共享不及時，相互之間不了解。首先，政府與社會力量尚未形成統(tǒng)一的協(xié)同理念。過去政府大包攬的現(xiàn)象難以糾正，即便在應急管理、危機管理中，政府包辦一切依然是不現(xiàn)實的，如果無視或限制社會力量發(fā)揮作用，只會令突發(fā)事件朝更加嚴峻的事態(tài)發(fā)展。而社會組織也缺乏與政府的互信機制，這與政府公信力不無關(guān)系。第二，政府對社會力量的了解程度不夠。目前未建立起社會組織擁有應急資源的詳細目錄，社會組織掌握物資、資金、技術(shù)、人才的狀況不甚清楚，使得政府無法評估社會組織所蘊含力量，

在常態(tài)情境下，政府與社會力量舉辦的各類防災減災宣傳教育活動時有重復，未能有效整合資源發(fā)揮最大作用。在非常態(tài)情境下，政府與社會力量的救災活動缺少專人對接，信息難以互通有無，甚至出現(xiàn)“亂幫忙、幫倒忙”等局面[8]。

4.3 社會力量參與的形式單一

目前的社會力量參與應急管理仍主要局限在應急救援中志愿者組織派遣救援人員、捐贈救援物資等方面。然而在應急管理全生命周期的各個階段，即預防、準備、響應、恢復不同時期，社會力量都有參與的必要性與可行性。預防階段的社會力量參與主要表現(xiàn)為應急知識宣傳教育，如結(jié)合全國消防日開展群眾性宣傳活動，普及安全知識。準備階段主要表現(xiàn)為社會力量整合救災人力物力，響應階段主要為提供現(xiàn)場救援，恢復階段主要是開展災區(qū)重建或災民心理健康恢復工作。以上活動一般是社會力量的直接參與或者與政府合作完成，形式較為單一，因此影響效率和成果。目前部分地區(qū)開始嘗試通過政府購買服務等形式開展與社會力量的合作，但這一模式仍處于起步探索階段，面臨許多新的挑戰(zhàn)。社會力量參與應急管理的形式單一，一方面不利于社會力量真正發(fā)揮其作用，影響社會力量參與的積極性，另一方面不利于營造社會力量參與應急管理的良好社會氛圍。

4.4 社會力量自身缺陷

社會力量自身固有缺陷是影響其參與應急管理的一大阻礙。首先是自我定位問題。一些社會組織、群眾有著滿腔熱情和奉獻精神，但自我定位存在偏差，對應急管理理解片面，災前準備和防災減災階段參與意識薄弱。其次是專業(yè)能力欠缺問題。一些災害應急救援需要受過專業(yè)訓練的組織和志愿者。近年來我國誕生了不少新興社會應急救援力量，如藍天救援隊、深圳山地救援隊、綠舟應急救援促進中心等一些經(jīng)驗豐富、運作成熟的救援隊伍，但也有一些組織明顯缺乏必要的災害應急救助專業(yè)培訓，應急專業(yè)技能方面存在不足，雖參與熱情較高，但由于不能提供持續(xù)高質(zhì)量的專業(yè)服務，實際上浪費了寶貴的救援時間[9]。再者是社會組織相互間溝通不暢問題。特別是在突發(fā)事件應急管理中，信息極其有限，各類社會組織如果各行其是則會出現(xiàn)一些活動扎堆、另一些活動無人參加等問題，影響應急管理目標的實現(xiàn)。

5 未來發(fā)展方向

5.1 加強頂層設計，健全協(xié)調(diào)機制

要健全社會力量參與應急管理的法律法規(guī)，進行制度上的保障。將社會力量納入國家應急管理主體，進行頂層規(guī)劃設計。要完善體制設計，從組織動員、信息溝通、資源整合、人員交流等方面建構(gòu)關(guān)于社會力量參與應急管理體系的有效協(xié)調(diào)機制，以達成災害應急管理制度建設的長效性。

5.2 關(guān)口前移，由參與救災向參與全過程應急轉(zhuǎn)變

重視風險防控、災前準備、應急教育，轉(zhuǎn)變固有思維，將社會力量參與由救災階段向防災減災階段擴展，鼓勵社會力量參與防災減災知識宣傳、自救互救技能培訓、災害風險評估等工作。特別是在宣傳培訓階段，一些科研院校、志愿者組織可以發(fā)揮政府不具備的優(yōu)勢，有針對性地對政府工作人員、消防戰(zhàn)士、武警官兵、學校師生、社區(qū)居民等群體開展應急知識宣傳與技能培訓，提高全民應急意識。

5.3 創(chuàng)新參與方式，增加政府購買服務

除了人力物力支援，創(chuàng)新政府購買服務是社會參與的另一重要形式，靈活采用購買、委托、租賃、雇用等多種合同方式，與社會力量建立長期合作機制，建議國家應急管理部以及地方負責應急管理的綜合部門、應急管理協(xié)會等組織合作建立社會參與應急服務的統(tǒng)一平臺，將購買應急服務納入其中管理。同時要積極引導企業(yè)參與應急物資產(chǎn)品研發(fā)制造，應急培訓等，要提高政府在財政補貼、保險、稅費、信貸等方面對企業(yè)的優(yōu)惠措施。

5.4 做好獎勵激勵

最后要對社會力量參與應急管理的積極性、時效性、合理性和有效性等進行考核。對在減災救災工作中發(fā)生的物資及裝備損耗、人身保險等費用給予適當補助，對模范典型、感人事跡進行表彰獎勵。各級政府和相關(guān)組織要借助媒體力量，廣泛發(fā)動群眾，宣傳社會力量參與應急管理的正能量，營造社會力量參與應急管理的良好氛圍。