我國城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度的研究

尚鵬娟

【摘 要】 中國城鄉(xiāng)建設用地利用目前存在著城市建設用地指標緊缺、農(nóng)村建設用地低效利用和城鄉(xiāng)建設用地“雙增”嚴重占用耕地等問題。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策出臺后，地方開展了增減掛鉤試點，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。該文總結(jié)了政策運行出現(xiàn)的問題，并給出相應的建議。

【關鍵詞】 城鄉(xiāng)建設用地 增減掛鉤 土地利用 統(tǒng)籌發(fā)展

一、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度的內(nèi)涵

所謂城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是指“依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)（以下簡稱項目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標”。掛鉤的本質(zhì)是存量建設用地的盤活利用，通過農(nóng)村土地整治這個平臺或媒介，對位于農(nóng)村的存量建設用地進行易地盤活利用，實現(xiàn)農(nóng)用地（耕地）和建設用地的空間置換。

二、“增減掛鉤”制度實施效果

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是有效解決土地供需矛盾，促進土地節(jié)約集約利用、嚴格保護耕地、保證土地利用總體規(guī)劃目標順利實施、優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地布局的有效手段。政策的實施不僅可以改善農(nóng)村環(huán)境，提高農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，還可以盤活農(nóng)村存量建設用地，促進城鄉(xiāng)用地布局更趨合理，促進土地資源的集約高效和可持續(xù)利用。

（一）提高土地集約節(jié)約利用程度，盤活農(nóng)民土地資產(chǎn)。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤創(chuàng)造性地將城鄉(xiāng)建設用地增減關聯(lián)起來，通過廢棄農(nóng)村居民點的開發(fā)整理，大量農(nóng)村閑置建設用地變?yōu)榭筛N的耕地，土地資源更趨集中，為規(guī)模經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了條件。土地集約節(jié)約利用程度提高、城鄉(xiāng)建設用地布局也更加合理。拆舊地塊拆遷復墾后，農(nóng)民得到房屋拆遷補償，補償標準由于隱含了建設用地指標價值，要高于原拆遷地塊及房屋自然價值。拆遷復墾及整理后的耕地也可以產(chǎn)生農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，獲得耕地政策性補貼，農(nóng)民土地的資產(chǎn)性顯現(xiàn)。

（二）緩解新增建設用地需求、守住耕地紅線?！霸鰷p掛鉤”可以看做“占補平衡”思路的合理化變形和延伸，是將建設用地整理增加的耕地面積等量核定為建設占用耕地指標，有效增加了耕地面積。同時發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，將增減掛鉤中拆舊復墾產(chǎn)生的新增耕地與周邊大田連片接壤，通過持續(xù)的地力培肥，若干年后恢復成高效農(nóng)田，增加了有效耕地面積，有利于落實最嚴格的耕地保護制度。

（三）優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局。在我國的土地政策體系中，土地開發(fā)整理的主要功能是解決土地利用形態(tài)破碎和零亂問題、增加耕地面積;耕地占補平衡政策的主要功能是保護耕地面積，要求各地通過農(nóng)村土地整治、開發(fā)未利用土地等途徑，補充相同面積和質(zhì)量的耕地;集體建設用地流轉(zhuǎn)政策的主要功能是盤活依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地。實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤用地模式，一定程度上解決了我國農(nóng)村大部分地區(qū)耕地細碎分耕、集體建設用地粗放浪費等問題。

三、關于“增減掛鉤”制度的再思考

從理論上看，“增減掛鉤”政策非常好，如果這一政策得到嚴格實施，必將推進我國土地節(jié)約和集約化利用與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。一些地方試點也確實取得了明顯效果。然而，在實際實施過程中，也的確出現(xiàn)了不少問題。主要體現(xiàn)在違背農(nóng)民意愿，損害農(nóng)民利益;難以真正實現(xiàn)耕地占補平衡;突破試點規(guī)范性要求。

（一）違背農(nóng)民意愿，損害農(nóng)民利益。對依賴土地財政、囤地受限的地方政府而言，城鄉(xiāng)建設用地 “增減掛鉤”這一新政提供了新的“圈地”動力，被當作突破供地瓶頸的良方。一些地方以 “增減掛鉤”的名義，過度實施拆村運動，未充分維護農(nóng)民的參與權利，違背農(nóng)民意愿，大拆大建，圈占農(nóng)村集體土地，農(nóng)民被迫住進高樓，損害了農(nóng)民利益。同時部分地區(qū)給農(nóng)民的補償標準偏低，而且未按政策所要求將掛鉤所產(chǎn)生的收益主要用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展。

（二）難以真正實現(xiàn)耕地占補平衡。掛鉤政策要求 “耕地面積不減少、質(zhì)量不降低”，耕地的占用和補充之間不僅要達成數(shù)量平衡，還要做到質(zhì)量平衡。政策執(zhí)行目標之一是節(jié)約出建設用地周轉(zhuǎn)指標，指標有經(jīng)濟效益，成為實施主體的追逐目標。許多地方只注重耕地數(shù)量平衡，出現(xiàn)了“占優(yōu)補劣”的問題，雖然實現(xiàn)了面積上的 “占一補一”，但補充耕地的質(zhì)量難以達到被占用耕地的質(zhì)量，使耕地隱性減少[1]。補充耕地數(shù)量和質(zhì)量如果得不到保障，增減掛鉤政策就失去了意義，成為了占用耕地獲取建設用地指標的途徑。

（三）突破試點規(guī)范性要求?，F(xiàn)在城鄉(xiāng)建設用地 “增減掛鉤”仍然處于試點之中，有明確的試點區(qū)，然而，不少地方政府由于擁有了城市用地的分配權，且為了增加地方土地財政收入，在試點外擅自開展掛鉤，以及違反規(guī)定跨縣域調(diào)劑使用周轉(zhuǎn)指標，甚至沒有指標就進行村莊改造，先拆后建的現(xiàn)象普遍存在。另外部分地區(qū)出于經(jīng)濟利益考慮，片面追求增加城鎮(zhèn)建設用地指標。存在建設用地置換、復墾土地周轉(zhuǎn)等“搭車”行為，擾亂了掛鉤政策執(zhí)行秩序。

四、思考總結(jié)

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的實施是一項系統(tǒng)工程，涉及面廣，利益復雜，必須嚴格規(guī)范，加強監(jiān)管。在對待增減掛鉤政策的問題上要特別注意加強以下幾方面的工作：首先要始終把尊重農(nóng)民意愿和維護農(nóng)民合法權益作為出發(fā)點和落腳點，切實維護農(nóng)民的主體地位。其次，要堅持最嚴格的耕地保護和節(jié)約集約用地制度，從推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、促進城市化發(fā)展和新農(nóng)村建設出發(fā)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地合理布局及土地資源的節(jié)約集約利用。另外加大增減掛鉤試點的監(jiān)督力度，在建新區(qū)建設過程中，要將耕地耕作層土壤進行剝離，就近用于新開墾耕地，保證新開墾耕地質(zhì)量不降低。最后應嚴格增減掛鉤審批程序，控制增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標規(guī)模，充分結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平，做到適度安排，明確控制范圍，避免大拆大建，避免盲目超前建設，還要完善指標收益分配制度和監(jiān)管制度，為解決城鎮(zhèn)發(fā)展和耕地保護的兩難問題提供強有力的支撐。

【參考文獻】

[1] 胡傳景，張玲.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展促進土地節(jié)約集約利用——城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作有待加強和完善[J].國土資源，2008（09）：26-29.