以預(yù)算管理為主線的高校內(nèi)部控制模型構(gòu)建及實(shí)施

【摘要】? 為保障高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的法律遵循性、資產(chǎn)的安全性和服務(wù)的效率效果性，文章分析了高校內(nèi)部控制存在的不足及癥結(jié)，結(jié)合財(cái)政部門對(duì)內(nèi)部控制工作的政策及規(guī)范性要求，構(gòu)建以預(yù)算管理為主線的高校內(nèi)部控制模型，確保高校內(nèi)部控制體系的有效設(shè)計(jì);建立高校預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和內(nèi)部控制監(jiān)督、評(píng)價(jià)職能的有效制衡機(jī)制，并對(duì)建立內(nèi)部控制長效機(jī)制提出相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】? ?高校;內(nèi)部控制;模型;措施

【中圖分類號(hào)】? F233? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】? A? 【文章編號(hào)】? 1002-5812（2019）04-0099-03

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制強(qiáng)調(diào)“以預(yù)算為主線，以資金為核心”，體現(xiàn)了預(yù)算業(yè)務(wù)控制在行政事業(yè)單位內(nèi)部的重要性。事實(shí)上，預(yù)算管理在高校的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮了重要作用，但同時(shí)也存在預(yù)算管理控制失效的問題。不少高校的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)報(bào)告中反映了諸多預(yù)算執(zhí)行管理不當(dāng)?shù)膯栴}，且有很多相似或相近之處，沒有從根本上杜絕和規(guī)范審計(jì)問題的發(fā)生。

一、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)問題源于內(nèi)部控制失效

通過閱讀一些高校的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)報(bào)告可以看出，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)問題主要集中在以下幾方面：一是預(yù)決算編制不夠科學(xué)明細(xì)、預(yù)決算差異大;二是預(yù)算與執(zhí)行相脫節(jié)，存在先支后審、報(bào)銷支出不實(shí)等問題;三是存在資產(chǎn)資金管理風(fēng)險(xiǎn)，違規(guī)出租出借辦公用房或設(shè)備，違規(guī)出借資金或購買理財(cái)產(chǎn)品等;四是未嚴(yán)格執(zhí)行政府采購規(guī)定，存在分散采購、暗箱操作供應(yīng)商等問題;五是利用高校資源權(quán)力尋租謀取不當(dāng)利益，存在違規(guī)收費(fèi)、私建小金庫、資產(chǎn)處置不當(dāng)、國有資產(chǎn)流失等問題。筆者依據(jù)自身的內(nèi)部控制建設(shè)及實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為產(chǎn)生上述問題的癥結(jié)在于高校預(yù)算管理內(nèi)部控制失效，原因分析如下：

（一）內(nèi)部控制基礎(chǔ)不牢，缺乏頂層設(shè)計(jì)，制度不落地。因部門規(guī)劃、職能設(shè)計(jì)缺乏頂層設(shè)計(jì)，部門職責(zé)不完整、部門邊界不清晰，關(guān)鍵崗位、責(zé)任追究和問責(zé)機(jī)制不健全等原因，導(dǎo)致高校某些部門故意忽視其他部門對(duì)協(xié)同管控的需求，管控措施落實(shí)艱難。內(nèi)部控制制度不健全或內(nèi)容不合理，只為應(yīng)付有關(guān)部門的檢查、審計(jì)，而不論制度執(zhí)行情況如何，遇到具體問題時(shí)，多強(qiáng)調(diào)靈活性，內(nèi)部控制制度流于形式，失去了應(yīng)有的剛性和嚴(yán)肅性。

（二）專業(yè)人才匱乏，監(jiān)管流于形式。高校管理制度明確要求對(duì)一些重要領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施全過程管理，如重大資金支出、對(duì)外投資、專有設(shè)備采購、工程項(xiàng)目等。但在實(shí)際執(zhí)行時(shí)，部分業(yè)務(wù)歸口管理部門由于人員緊張、管控措施不科學(xué)、重視程度不夠等原因，未能在業(yè)務(wù)的重要管理環(huán)節(jié)發(fā)揮過程監(jiān)管、督促實(shí)施、及時(shí)糾錯(cuò)的作用，過程管理效果不佳，通常是在問題暴露后才去查找原因，事后補(bǔ)救措施無法有效避免損失、挽回影響。也很少有高校建立起風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和建議職能部門，未能發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督評(píng)價(jià)作用，內(nèi)部審計(jì)工作得不到重視和支持。

（三）局限于財(cái)務(wù)內(nèi)部控制，管理不精細(xì)，資金使用效益低。預(yù)算編制基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)難細(xì)化，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)在預(yù)算安排上“一松一緊”，預(yù)算未立足于實(shí)際。預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行相脫節(jié)，擅自變動(dòng)經(jīng)費(fèi)列支渠道，先支后審。管控流程、開支范圍、開支標(biāo)準(zhǔn)及輔助說明缺乏規(guī)范性，經(jīng)費(fèi)支出存在“跑冒滴漏”現(xiàn)象。資產(chǎn)購置論證不充分，部門資產(chǎn)不共享，資產(chǎn)閑置、重復(fù)購置、資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。迷信“規(guī)模論”，不重視科研水平綜合競爭力的提升，資金使用效益觀念淡薄。

（四）風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知不足，自律意識(shí)差，無有效管控工具。目前，通過教育主管部門的專項(xiàng)檢查、校內(nèi)自查自糾、建章立制，高校廣大教職工依法依規(guī)使用經(jīng)費(fèi)的自覺意識(shí)得以加強(qiáng)。但是，現(xiàn)階段政策程序只是“印在紙上、掛在墻上”，缺少制度流程可落地有效執(zhí)行的強(qiáng)有力的手段或工具，個(gè)別人員對(duì)制度“視而不見”，通過非合理項(xiàng)目支出，違規(guī)轉(zhuǎn)撥，假發(fā)票或“真發(fā)票、假業(yè)務(wù)”、多列或虛列費(fèi)用套取等貪污經(jīng)費(fèi)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（五）信息管理碎片化，溝通不暢，管理決策的制定不科學(xué)。高校存在信息溝通有效渠道少，信息傳遞不規(guī)范等情況。業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)沒有實(shí)現(xiàn)一體化，部門信息共享程度較低，普遍存在“信息碎片化、信息孤島”現(xiàn)象，制約著信息公開、透明化的進(jìn)程。數(shù)據(jù)采集加工手段落后，數(shù)據(jù)核對(duì)頻率較低，核對(duì)范圍小，存在信息失真的風(fēng)險(xiǎn)，無法及時(shí)、真實(shí)、準(zhǔn)確、完整地為管理層決策提供數(shù)據(jù)支撐，最直接的表現(xiàn)就是項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率較低。

二、構(gòu)建以預(yù)算管理為主線的內(nèi)部控制模型，確保內(nèi)部控制有效設(shè)計(jì)

按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的具體要求，高校需結(jié)合管理實(shí)際，合理制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。高校內(nèi)部控制建設(shè)工作要明確內(nèi)部控制目標(biāo)、整體規(guī)劃，以資金管控為核心，構(gòu)建以預(yù)算管理為主線的內(nèi)部控制模型，實(shí)現(xiàn)管控關(guān)口前移，使工作重點(diǎn)從事后的核算職能向事前規(guī)劃、事中監(jiān)控的管理職能轉(zhuǎn)移，提高事后反映的準(zhǔn)確性、完整性和合理性，使管理者看清楚、看明白，動(dòng)態(tài)監(jiān)督高校的預(yù)算執(zhí)行情況，實(shí)現(xiàn)高校資源的有效配置，如圖1所示。

結(jié)合圖1，在業(yè)務(wù)事項(xiàng)管理體系中，通過業(yè)務(wù)的事項(xiàng)結(jié)構(gòu)化處理，高?？梢越⒖v向的①“事業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃——年度工作計(jì)劃——事項(xiàng)”的結(jié)構(gòu)體系，逐步完善各事項(xiàng)的管理規(guī)則及標(biāo)準(zhǔn)，如事項(xiàng)開支范圍及標(biāo)準(zhǔn)。在事項(xiàng)運(yùn)行過程管理體系中，針對(duì)橫向的每一個(gè)具體事項(xiàng)，都可以構(gòu)建“以預(yù)算管理為主線、資金管控為核心”的，涵蓋②“預(yù)算編審——預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整——決算”的事項(xiàng)運(yùn)行鏈條，并將決策、執(zhí)行、監(jiān)督貫穿于整個(gè)鏈條中。在業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)細(xì)節(jié)處，針對(duì)③業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)，通過組織、部門、崗位、流程、權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)、單證等管理元素，在每一個(gè)業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)，建立設(shè)計(jì)合理、執(zhí)行有效的控制措施，實(shí)現(xiàn)節(jié)點(diǎn)工作目標(biāo)。加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)運(yùn)行的事前規(guī)劃、事中控制，在業(yè)務(wù)監(jiān)督、會(huì)計(jì)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督的合力下，通過信息化工具結(jié)構(gòu)化分析沉淀的④事項(xiàng)數(shù)據(jù)，不斷修正事項(xiàng)⑤管理規(guī)則及標(biāo)準(zhǔn)，敦促業(yè)務(wù)執(zhí)行合法合規(guī)，減少事后審計(jì)問題，形成一個(gè)良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)資源配置的閉環(huán)管理。改變信息“碎片化”管理，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互融共通，為管理決策提供數(shù)據(jù)支撐。

綜上，只有建立完善的內(nèi)部控制體系，并將高校顯性化、簡單化、標(biāo)準(zhǔn)化的制度程序通過信息化手段落地，才能對(duì)內(nèi)部管理的方方面面進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督、控制和評(píng)價(jià)，使高校真正具備信息公開、透明化的基礎(chǔ)，使降低預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)、減少審計(jì)問題變得可行，并成為防范腐敗滋生的有效屏障。

三、設(shè)計(jì)實(shí)施路徑及關(guān)鍵要點(diǎn)，保障內(nèi)部控制建設(shè)有效實(shí)施

好的設(shè)計(jì)只是成功的開始，還需要科學(xué)、系統(tǒng)的組織、方法和措施來保障預(yù)算管理內(nèi)部控制體系的有效實(shí)施并落地執(zhí)行。

（一）明確內(nèi)部控制的實(shí)施路徑。根據(jù)高校內(nèi)部控制建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，筆者建議高校內(nèi)部控制體系建設(shè)按照“現(xiàn)狀梳理——風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估——管控優(yōu)化——信息化落地”四個(gè)主要步驟實(shí)施。其中，在現(xiàn)狀梳理階段，收集高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)資料，梳理高校組織、崗位、制度、業(yè)務(wù)流程、表單、事項(xiàng)類別等信息，訪談關(guān)鍵崗位，復(fù)核會(huì)計(jì)憑證，穿行測試，了解經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)，構(gòu)建業(yè)務(wù)模型;在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和內(nèi)部控制評(píng)價(jià)階段，辨識(shí)、確認(rèn)、分析流程節(jié)點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)，明確重大風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域及重要經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的不確定性，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)模型，評(píng)價(jià)控制措施設(shè)計(jì)的合理性和執(zhí)行的有效性，出具內(nèi)部控制管理建議報(bào)告;在管控優(yōu)化階段，構(gòu)建管理模型，優(yōu)化完善管控措施，建立健全制度流程。

（二）建立內(nèi)部控制的關(guān)鍵要點(diǎn)。

1.在內(nèi)部控制規(guī)劃及內(nèi)部控制目標(biāo)層面。首先，明確內(nèi)部控制是目標(biāo)導(dǎo)向的過程管理，而管理從來都不是一蹴而就的，而是循序漸進(jìn)、不斷修正的過程。其次，內(nèi)部控制規(guī)范五大目標(biāo)的合法合規(guī)是基礎(chǔ)，提高公共服務(wù)的效率效果最重要。高校應(yīng)將內(nèi)部控制分為三個(gè)層面：一是順應(yīng)頂層政策設(shè)計(jì)要求、滿足外部監(jiān)管要求的合規(guī)型內(nèi)部控制，建立反舞弊防火墻，保護(hù)公職人員;二是提升內(nèi)部治理水平的管理型內(nèi)部控制，提高業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)的工作效率和效果，優(yōu)化高校占有和使用資源的有效配置;三是通過IT技術(shù)固化內(nèi)部控制制度、流程和管控措施，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的信息化內(nèi)部控制，杜絕人為干擾因素。不同層面的內(nèi)部控制建設(shè)與高校的管理意愿、人員專業(yè)能力和執(zhí)行力掛鉤。

2.在內(nèi)部控制建設(shè)組織層面。一是建立以高校一把手為內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組組長的內(nèi)部控制管理組織，確保內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)是高校的整體內(nèi)部控制，而不是財(cái)務(wù)內(nèi)部控制。二是因人員工作強(qiáng)度和風(fēng)控專業(yè)能力限制，引入專業(yè)機(jī)構(gòu)的高校，要建立聯(lián)合項(xiàng)目組工作機(jī)制，既不能完全依靠專業(yè)機(jī)構(gòu)，也不能完全由高校牽著鼻子走，要協(xié)同工作，因?yàn)閷I(yè)機(jī)構(gòu)長于內(nèi)部控制理念和項(xiàng)目實(shí)施方法論，對(duì)具體業(yè)務(wù)的認(rèn)知不如在高校多年的崗位工作人員，他們更清楚業(yè)務(wù)管理存在的不足和癥結(jié)。

3.在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及管控優(yōu)化層面?，F(xiàn)階段，高校風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估多采用問卷調(diào)查方式，識(shí)別、確認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性及影響程度。鑒于高校工作人員對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)知不足，多數(shù)人員并不具備風(fēng)險(xiǎn)分析能力，所以該風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法效果并不好。依據(jù)高校內(nèi)部控制項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合行業(yè)內(nèi)部控制專題研討結(jié)論，建議建立教育行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫，確定業(yè)務(wù)重要風(fēng)險(xiǎn)并匹配基本的實(shí)施措施、執(zhí)行程序。各高校在開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管控優(yōu)化時(shí)，可依據(jù)重要性原則、成本效益原則，通過行業(yè)對(duì)標(biāo)，充分考慮高校的個(gè)性化業(yè)務(wù)和管理意愿，多采用訪談、專題研討、專家論證、數(shù)據(jù)分析等方法建立適合高校管理實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫，優(yōu)化制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序。

四、建立高校內(nèi)部控制長效機(jī)制的幾點(diǎn)建議

按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的具體要求，高校應(yīng)建立內(nèi)部控制長效機(jī)制，建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制;設(shè)置內(nèi)部控制職能部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作;對(duì)內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評(píng)價(jià)。要保證內(nèi)部控制長效機(jī)制在高校內(nèi)部有效運(yùn)轉(zhuǎn)，首先應(yīng)明確上述工作職責(zé)的劃分和歸口，在高校內(nèi)部控制體系建設(shè)階段，內(nèi)部控制牽頭部門是“運(yùn)動(dòng)員”，那么負(fù)責(zé)內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)督、評(píng)價(jià)的“裁判員”職能需要分離。

根據(jù)2018年3月通過的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，財(cái)政部的中央預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查職責(zé)劃入審計(jì)署，構(gòu)建統(tǒng)一高效的審計(jì)監(jiān)督體系;2018年1月審計(jì)署發(fā)布的《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》明確，內(nèi)部審計(jì)是指對(duì)本單位及所屬單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)施獨(dú)立、客觀的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和建議，以促進(jìn)單位完善治理、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的活動(dòng)。以上法律法規(guī)明確了內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和建議納入內(nèi)部審計(jì)工作職責(zé)，高校在建立內(nèi)部控制長效機(jī)制時(shí)應(yīng)明確幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，如上頁圖2所示。

結(jié)合上頁圖2，可設(shè)置①內(nèi)部控制體系建設(shè)牽頭部門作為內(nèi)部控制管理部門，負(fù)責(zé)高校內(nèi)部控制日常管理工作，牽頭業(yè)務(wù)部門設(shè)定作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)并強(qiáng)制執(zhí)行。明確②內(nèi)部審計(jì)部門負(fù)責(zé)每年一次的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和內(nèi)部控制有效性評(píng)價(jià)工作，檢驗(yàn)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)并出具內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告;同時(shí)遵循風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向原則，對(duì)高校重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重大風(fēng)險(xiǎn)開展專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和內(nèi)部控制評(píng)價(jià)。針對(duì)③內(nèi)外部管理環(huán)境變化，通過監(jiān)督評(píng)價(jià)程序和要求，內(nèi)部控制管理部門應(yīng)識(shí)別、確認(rèn)、分析、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，敦促業(yè)務(wù)部門整改內(nèi)部控制缺陷并修訂制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序。內(nèi)部審計(jì)部門開展④風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)工作時(shí)，要明確風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的協(xié)同關(guān)系。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，一是要評(píng)估外部環(huán)境、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或管理要求等發(fā)生變化導(dǎo)致的達(dá)到控制目標(biāo)的不確定性，管控措施設(shè)計(jì)的合理性及執(zhí)行的有效性。二是要在固有風(fēng)險(xiǎn)對(duì)應(yīng)的有效管控措施的基礎(chǔ)上，對(duì)殘存風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。S

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【作者簡介】

馮斌，男，南京森林警察學(xué)院總會(huì)計(jì)師，正高級(jí)會(huì)計(jì)師;研究方向：事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理。