新形勢下地方國有企業(yè)參與PPP項目的法制環(huán)境和合作趨勢

孫令君

摘 要：2014至今，PPP模式（Public-Private Partnerships）的發(fā)展幾經(jīng)調(diào)整。我國各界對PPP模式的探索和研究日臻深入，綜其機理，其概念可為：政府和社會資本雙方在風險分擔、利益共享的基礎(chǔ)上建立并維持長期的合作伙伴關(guān)系，通過發(fā)揮各自的優(yōu)勢及特長，最終為公眾提供質(zhì)量更高、效果更好的公共產(chǎn)品及服務(wù)的一種項目融資方式。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)? PPP項目

本文作者通過查閱梳理規(guī)范性文件，檢索財政部、發(fā)展改革委員會等權(quán)威項目庫以及研判地方國企參與PPP項目的歷年論著，從宏觀制度、趨勢特征、頂層立法、融資平臺轉(zhuǎn)型等四個方面闡釋PPP模式在中國地方國有企業(yè)市場化改革的趨勢特征，立法建制的歷史意義，以及地方融資平臺公司（城投公司或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展公司等），的轉(zhuǎn)型突破可能性，為推廣運用PPP模式，全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供戰(zhàn)略性思考。

一、地方國企參與PPP項目所處的宏觀制度環(huán)境

當前，我國的PPP立法尚未形成系統(tǒng)的法律體系，甚至未出臺PPP專項法律，而PPP項目的運行主要以國務(wù)院及各部委制訂的數(shù)量繁多、體系龐雜的規(guī)范性文件的指導為主。

（一）宏觀制度歷史發(fā)展沿革

起步階段：2014年之前，PPP的法規(guī)建設(shè)尚處于缺乏體系的起步階段。不僅如此，國家層面也未針對PPP制定專門的法律。其中，僅有部分涉及特許經(jīng)營或者招投標的相關(guān)規(guī)定散見于國務(wù)院行政法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件中。

闊步階段：2014-2017年，在中共中央大力推廣運用政府和社會資本合作模式的背景下，國務(wù)院和各部委陸續(xù)發(fā)布了幾百份的PPP業(yè)務(wù)政策文件，夯實PPP項目的基礎(chǔ)。

理性階段：2017年以來，為了確保PPP項目平穩(wěn)有序運行，國家發(fā)改委、財政部、國資委等部門從“控風險”角度考量，相繼出臺一批新的規(guī)范性文件。

（二）宏觀制度的尚不完備性

1、缺乏統(tǒng)攝性PPP領(lǐng)域?qū)ｉT立法

目前，PPP領(lǐng)域迫切需要更高位階的專門立法。經(jīng)了解，除了特許經(jīng)營領(lǐng)域相繼出臺的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》以及《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》兩部部門規(guī)章以外，當下PPP相關(guān)的規(guī)定均為規(guī)范性文件，法律位階較低?？紤]到PPP項目投資體量大、項目周期長，與公共利益息息相關(guān)等特性，具備統(tǒng)攝能力、穩(wěn)定政策預(yù)期和市場預(yù)期立法眾望亟待。

2、規(guī)范性文件設(shè)置背景重點各異

目前，PPP領(lǐng)域規(guī)范性文件主要包括國務(wù)院、發(fā)改委和財政部發(fā)布的規(guī)范性文件、地方規(guī)范性文件以及其他部門在具體職能范圍內(nèi)發(fā)布的規(guī)范性文件。不同主管部門發(fā)布的規(guī)范性文件，因其出臺目的及關(guān)注側(cè)重點的不同，在建制意義導向方面上存在一定差異，致使部分地方政府、咨詢機構(gòu)及社會資本方在對這些文件的理解方面存在較大偏差，直接影響項目的現(xiàn)實性推進效能。

（三）近階段政府規(guī)章的指向

2018年3月28日，財政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金〔2018〕23號），其初衷即為應(yīng)對地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)中存在的財政金融風險;相較此前23號文的出臺，更是從規(guī)范金融企業(yè)的角度延續(xù)了政府加強PPP融資監(jiān)管的政策導向，特別是對PPP項目股權(quán)融資以及債權(quán)融資工作的開展影響深遠?？梢?，規(guī)范有序推進PPP項目，是鼓勵地方依法合規(guī)采用PPP等，撬動社會資本特別是民間投資投入補短板重大項目的共贏模式。

二、近年地方國企參與PPP項目趨勢和特征情況

（一）政策引導，掃清地方國企進軍PPP障礙

在近3年P(guān)PP的市場方興未艾趨勢下，地方國企與央企、民營企業(yè)一起構(gòu)成了我國社會資本的主力軍。雖然《財金〔2014〕113號文》中對地方國企參與PPP項目作出了一定的限制，規(guī)定社會資本飛“不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)”，同時，若結(jié)合《國辦發(fā)〔2015〕42號文》規(guī)定，即對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當?shù)卣蜕鐣Y本合作項目”，為地方政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)參與當?shù)豍PP項目消除了制度性障礙。

（二）央地共進，地方國企成為PPP項目主力

2014年至2017年11月，全國PPP項目累計成交5636個，成交金額達到8.31萬億。按照企業(yè)的所有制屬性，我國參與PPP項目的社會資本可分為央企、地方國企、民營企業(yè)、外資企業(yè)和有限合伙企業(yè)五大類。其中，央企累計中標PPP項目1535個，總投資規(guī)模4.06萬億;民營企業(yè)累計中標PPP項目2625個，總投資規(guī)模1.98萬億;地方國企累計中標PPP項目1428個，總投資規(guī)模2.16萬億;有限合伙企業(yè)和外企累計中標PPP項目個數(shù)分別為17個、12個，總投資規(guī)模分別為333.48億元、577.55億元。

其中，在所有已經(jīng)落地項目的中標牽頭人中，地方國企共有632家，地方國企作為聯(lián)合體牽頭人中標落地的項目總規(guī)模為21617.1億，總個數(shù)為1428個，地方國企成為PPP項目主力。

三、近年推進PPP項目條例立法的頂層設(shè)計進程

（一）PPP項目進入立法階段基礎(chǔ)性條件

1、PPP法制環(huán)境須要日臻完善

推動PPP立法進程，對于規(guī)范和捋清政策文件中存在的沖突或抵觸，避免相關(guān)方選擇性適用、隨意裁量，穩(wěn)定投資預(yù)期，增強社會資本方信心和市場融資效率，加強相關(guān)各方參與PPP項目的決心，實現(xiàn)政府與社會資本合作的可持續(xù)性良性發(fā)展有重要意義。

2、PPP管理體系須要科學規(guī)制

根據(jù)市場經(jīng)濟運行規(guī)律，優(yōu)化PPP價格動態(tài)調(diào)整模型，充分考慮服務(wù)需求量、通貨膨脹率、項目當?shù)厥杖胨?、融資成本等因素，建立能夠有效維護供求關(guān)系平衡的科學價格調(diào)整機制。完善PPP績效評價指標體系，建立第三方績效評價工作機制，加強對績效考核評價行為的指導，規(guī)范績效考核的標準、方法和流程，合理界定可用性付費和運營維護績效付費考核邊界，推動績效評價機制建設(shè)，有效實現(xiàn)社會資本合理盈利與經(jīng)濟社會發(fā)展整體效益的動態(tài)平衡。

（二）PPP項目立法征詢階段框架性建設(shè)

2017年7月21日，國務(wù)院法制辦發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例》（征求意見稿），該文件由國務(wù)院法制辦、發(fā)改委、財政部共同起草，作為首部PPP領(lǐng)域的行政法規(guī)，一旦正式頒行后將以上位法的高度成為我國PPP領(lǐng)域效力級別最高的法律文件。

《條例》確認了進行財政承受能力論證的必要性，確認“兩標并一標”的合規(guī)要求及具體操作模式，但《條例》對于基本概念，如“社會資本”的界定與現(xiàn)行做法不符，忽略現(xiàn)行常用的“項目公司”概念，對于PPP合同性質(zhì)未提及，未明確政府出資代表性質(zhì);同時《條例》提出了強制性市場測試要求、實施方案的聯(lián)合評審意見可代替行政審批意見等創(chuàng)新做法。PPP合作條例的意見征求還在不斷延伸中，條例也必然在經(jīng)歷不斷修改后正式推出。

四、地方政府融資平臺公司通過PPP轉(zhuǎn)型可行性

（一）2014年以前融資平臺角色定位

2008年的金融危機后，“四萬億”計劃等財政政策刺激經(jīng)濟發(fā)展，地方政府不加限制的投資，參與度提高但缺乏效率監(jiān)管，使得地方債務(wù)問題加劇，類PPP模式下對投資的有效性和財政承受能力缺乏評估，PPP模式內(nèi)涵需要更新來體現(xiàn)競爭與“物有所值”的特性。2009-2012年國務(wù)院、銀監(jiān)會、財政部主導出臺了一系列政策，鼓勵民營資本參與基礎(chǔ)公益事業(yè)領(lǐng)域的投資，規(guī)范地方政府融資平臺。2013年后，中央明確表示將PPP作為化解地方政府債務(wù)問題、管理地方政府融資平臺的重要手段。

（二）2014年以來融資平臺轉(zhuǎn)型歷程

2014年以來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，融資平臺接受政府或有債務(wù)的監(jiān)管。融資平臺公司政府融資職能被剝離，不得新增政府債務(wù)。同時，地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴格限定在依法擔保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔保合同依法承擔相關(guān)責任。地方政府也要加強對或有債務(wù)的統(tǒng)計分析和風險防控，促使融資平臺轉(zhuǎn)型。

2017年，國家對地方政府債務(wù)管理與處置力度進一步加強，明確禁止地方政府違規(guī)變相舉債，推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型;同時，發(fā)改委財政部先后提出資產(chǎn)證券化、財政部提出土地專項債與政府收費公路專項債，以及保監(jiān)會鼓勵保險資金投資符合要求的 PPP 項目，均為PPP提供了新的融資途徑?！痘A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例》（征求意見稿）發(fā)布受到廣泛關(guān)注，其內(nèi)容瑕不掩瑜，仍有待完善。

（三）2014年以來融資平臺波形發(fā)展

現(xiàn)階段，地方政府融資進入全新時期，由于新《預(yù)算法》、《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《關(guān)于實行<全面加強企業(yè)債券風險防范的若干意見>的函》等法規(guī)政策的頒布，地方政府融資面臨全面清理、整頓、規(guī)范的局面，而當時在國家“四萬億”貨幣刺激政策下蓬勃發(fā)展，為我國成功規(guī)避全球金融危機而立下汗馬功勞的政府融資平臺務(wù)須轉(zhuǎn)型。

地方政府融資平臺是中國經(jīng)濟發(fā)展特定階段的產(chǎn)物，我國地方政府融資平臺的基本功能是以政府信用為支撐，以實施政府政策為目標，直接或間接地有償籌集資金，將資金投向地方急需發(fā)展的領(lǐng)域、行業(yè)和項目等。

近兩年，隨著政府融資政策全面收緊，政府投融資平臺以政府信用為擔保的融資行為受到全面制約，這也意味著，地方政府投融資平臺在政策法規(guī)層面失去了一個最重要的信用背書，融資能力大大減弱。平臺公司轉(zhuǎn)型面臨兩大壓力：承擔政府隱型債務(wù)壓力、政策限制的融資壓力，但同時平臺公司擁有三大獨特優(yōu)勢：地方融資平臺積累的地方建設(shè)經(jīng)驗和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，包括進行非營利性質(zhì)的基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域的投資經(jīng)驗，與當?shù)卣?、銀行長期的合作關(guān)系，以及擁有大量存量資產(chǎn)。

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