全球煙草流行問題的治理路徑研究

王珂

【摘 要】 人類使用煙草的歷史很長，在現(xiàn)代科學(xué)揭露吸煙的危害之后，世界各國都進(jìn)行過控制煙草使用的努力。本文首先對煙草使用全球化與煙草大流行的危害給予介紹，其次深入分析控制煙草使用的國家治理路徑、國際治理路徑與全球治理路徑的原因、過程和效果。最后得出要治理全球煙草大流行問題，必須通過全球治理的路徑，需要各國認(rèn)真履行具有法律約束力的《煙草控制框架公約》。

【關(guān)鍵詞】 全球煙草流行;治理路徑;煙草控制框架公約

一、煙草使用的全球化與煙草大流行的危害

人類使用煙草有很長的歷史。煙草是美洲的本土植物，大概于公元前5000年起種植于安第斯山脈。古代印第安人是煙草最早的使用者，到15世紀(jì)時(shí)，煙草在美洲大陸和加勒比島國中就已經(jīng)非常流行了。在此之后，哥倫布于1492年登上“新大陸”，在學(xué)會了如何吸食煙草之后，就將這種作物帶回了西班牙。起初煙草并未流行起來，而是到了16世紀(jì)50年代，第二次被正式帶回西班牙和葡萄牙，并在十年之后傳入英國之后，才由此在歐洲飛速傳播開來。煙草的醫(yī)用價(jià)值和各國王室的推崇，使煙草在短時(shí)間內(nèi)風(fēng)靡了整個(gè)歐洲。這股風(fēng)潮也同樣吹向了殖民地。由于需求量越來越大，1619年時(shí)煙草已經(jīng)成為了殖民地規(guī)模最大的出口商品。甚至到了1776年美國大革命時(shí)，本杰明·富蘭克林用煙草當(dāng)作抵押物，向法國借錢以支持戰(zhàn)爭。

煙草中致癮的決定性物質(zhì)是尼古丁。尼古丁對中樞神經(jīng)系統(tǒng)和植物神經(jīng)系統(tǒng)均產(chǎn)生作用，低劑量時(shí)產(chǎn)生興奮作用，高劑量時(shí)則產(chǎn)生抑制和麻痹作用。因此尼古丁既可以讓人興奮，也可以讓人鎮(zhèn)靜。同時(shí)，尼古丁具有不低于可卡因的致癮性，這就是吸煙者難以戒煙的主要原因。

煙草的使用有很多方式，可以經(jīng)鼻吸或者口嚼，稱作“無煙煙草”;也可以卷成雪茄、卷煙，或者用煙斗點(diǎn)燃，稱作“吸食煙草”。鼻咽、口嚼煙、煙斗、雪茄和卷煙都在不同時(shí)期、不同階層中流行過，每一種煙草制品都有其自身的限制。但是，到了1870年，煙草制造商采用了新的生產(chǎn)工藝和機(jī)器設(shè)備，使卷煙的風(fēng)味和尼古丁含量有了很大提高，成本卻降低了;又采用了新式廣告技術(shù)推銷卷煙產(chǎn)品;加上相比其他形式的煙草制品，卷煙更好地適應(yīng)了現(xiàn)代生活的需要，卷煙成為了煙草消費(fèi)的主流，并持續(xù)到了20世紀(jì)初。

煙草消費(fèi)的增長是驚人的，1870年美國每年人均卷煙消費(fèi)不到1支，到了1938年，人均卷煙消費(fèi)到了1268支。卷煙和吸煙的流行不僅發(fā)生在美國，同時(shí)也引發(fā)了其他令人擔(dān)憂的潮流。例如在英國，1930年時(shí)英國的肺癌率世界第一，相比其他類型的癌癥有著5倍的增長速度。到了1948年，肺癌就已經(jīng)成為了英國第二大常見癌癥類型。鑒于吸煙者和肺癌患者的高度重合性，關(guān)于吸煙與癌癥之間關(guān)聯(lián)的研究很快開展了起來。從1930年開始，陸續(xù)有證明吸煙與肺癌的高相關(guān)研究問世，最知名的就是1964年美國醫(yī)學(xué)總署發(fā)布的報(bào)告，其結(jié)論指出吸煙與肺癌有致病性聯(lián)系。這些早期的科學(xué)報(bào)告一度影響了卷煙的銷量。但是煙草業(yè)很快找到了應(yīng)對之法，通過否認(rèn)吸煙和疾病之間的聯(lián)系、推出過濾卷煙和保證更“健康”的低焦油產(chǎn)品，使卷煙銷量重新開始增長。

在1970年到1998年之間，伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化的洪流，煙草業(yè)也經(jīng)歷了徹底的變革與全球化。這不僅體現(xiàn)在煙草生產(chǎn)的主體工廠從西歐和美國轉(zhuǎn)移到了低等和中等收入國家，還體現(xiàn)在到1998年，世界卷煙市場的75%由四家公司控制。除了中國煙草總公司的份額是因?yàn)樗谥袊袌隼锝咏鼔艛嘀?，其他三家（菲莫公司、英美煙草和日本煙草公司）都是跨國企業(yè)。煙草業(yè)在各國的滲透和營銷成功地促進(jìn)了煙草的流行。除了產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張之外，還有一個(gè)因素在煙草大流行方面的作用不可忽視，那就是消費(fèi)文化和生活習(xí)慣的全球化。隨著全球范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及國際文化交流日趨頻繁、信息傳播日趨便捷，發(fā)達(dá)國家流行的生活方式在發(fā)展中國家起到了廣泛的示范作用。其中像吸煙這樣的不良生活方式，也隨著文化交流和信息傳播，完成了跨越國境的全球化，成為了全球性的公共衛(wèi)生問題。全球性煙草大流行無法通過某個(gè)或者某幾個(gè)國家的單獨(dú)行動得到控制，必須通過各國合作、統(tǒng)一行動才有可能實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)。

與煙草使用有關(guān)的疾病，完全是一種人為的流行病，煙草造成的死亡也是全世界頭號可預(yù)防的死亡。僅在2013年一年中，煙草使全球600萬人死亡，其中由超過500萬人死于直接的煙草使用，60萬人是由于暴露在二手煙環(huán)境中而非自己吸煙患病死亡?；诂F(xiàn)在的趨勢預(yù)測，到2030年，與煙草有關(guān)的死亡會達(dá)到每年800萬，而其中的80%將發(fā)生在中等和低收入國家。本世紀(jì)將有接近10億人死于煙草使用。由于600萬人中有1/3的人是死于與吸煙有關(guān)的癌癥，這也造成了5000億美元的經(jīng)濟(jì)損失。除了與健康和生命損失緊密相連，煙草也與貧困有密切的聯(lián)系，除此之外，還有環(huán)境污染、非法貿(mào)易等其他危害。因此，伴隨著煙草大流行的形成，世界各國嘗試了各種路徑，試圖控制住這種唯一的合法卻會導(dǎo)致使用者死亡的消費(fèi)品的使用。

二、全球煙草流行問題的治理路徑研究

1、國家治理路徑

國家治理路徑制的是煙草使用問題作為一國“內(nèi)政”，政府通過國內(nèi)政策、立法和其他手段進(jìn)行治理的路徑。自從16世紀(jì)煙草傳入歐洲開始，各國治理煙草的歷史幾乎同使用煙草的時(shí)間一樣長。但是各國無論采用何種嚴(yán)刑峻法，都沒有能夠成功控制煙草使用的先例。英國從1604年起制定禁煙法，不僅對吸煙、售煙者加以刑罰，還曾把煙草關(guān)稅增加40倍，強(qiáng)力阻止煙草傳播。沙皇俄國、土耳其、瑞士甚至包括遠(yuǎn)在亞洲的日本，都曾有過最高至死刑的禁煙令。18世紀(jì)的中國不僅禁止吸煙，也禁止種煙。而從19世紀(jì)末到20世紀(jì)初葉，美國聯(lián)邦幾乎各州都通過了嚴(yán)厲的反煙立法，包括禁止向未成年人售煙、禁止在公共場所吸煙等等。

然而，國家治理路徑對控制煙草使用這個(gè)目標(biāo)而言是比較無力的，就算使用嚴(yán)刑酷法，從結(jié)果來看也是收效甚微。這不僅是因?yàn)闊煵菔且环N具有致癮性的商品，吸煙者對煙草的需要很難被理性控制;也是因?yàn)闊煵菖c其他農(nóng)作物相比具有更高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，種植和銷售煙草都能獲得更豐厚的匯報(bào)，因此也很難禁絕種植。最重要的是，盡管煙草是一種非常不健康的作物、產(chǎn)品和商品，但即使政府對其征稅是對其他商品的數(shù)倍甚至數(shù)十倍，也依然有消費(fèi)者愿意承受高昂的市場價(jià)格。幾乎沒有政府能夠放棄這種獲得合法的大量財(cái)政稅收的機(jī)會。因此在國家治理路徑下，很難達(dá)成控制煙草使用的目標(biāo)。

2、國際治理路徑

國際治理指的是國際組織特別是政府間國際組織，采取通過決議、發(fā)布指南、建議等形式，建議或指導(dǎo)各國治理煙草使用的路徑。隨著20世紀(jì)60年代醫(yī)學(xué)界開始不斷揭露煙草對人體有危害的事實(shí)，雖然這個(gè)過程也伴隨著煙草業(yè)的不斷否認(rèn)和指責(zé)，但是國際組織例如泛美衛(wèi)生組織和世界衛(wèi)生組織也開始不斷通過關(guān)于控制吸煙的決議，并認(rèn)為任何致力于促進(jìn)健康的組織都不能在這個(gè)問題上保持中立。加上由于觀察到各國的治理嘗試都不甚成功，在1970年到1998年之間，世界衛(wèi)生組織的決策機(jī)構(gòu)世界衛(wèi)生大會通過了煙草控制的不同方面的17項(xiàng)決議。在這些決議中強(qiáng)調(diào)世衛(wèi)組織在煙草控制方面的優(yōu)先事項(xiàng)，包括敦促各國采取具體的煙草控制戰(zhàn)略，并加強(qiáng)世衛(wèi)組織與會員國、其他聯(lián)合國組織和非政府組織在煙草控制方面的合作。

盡管各國間或引用這些決議來通過國內(nèi)煙草控制立法，但是缺乏法律約束力使得這些決議對很多國家來說是無足輕重的。例如到1990年，全世界只有91個(gè)國家制定了立法以應(yīng)對煙草流行。而在這些制定了立法的國家里，也存在著法律不統(tǒng)一的情況。例如1977年芬蘭就已經(jīng)推行全面禁煙，禁止在公共場所吸煙;而美國則到了1989年才實(shí)行公共場所禁煙。各國對煙草的定義、對控制吸煙的范圍和嚴(yán)格程度都有很大的差別。這就導(dǎo)致了煙草公司會將那些立法不健全或者不嚴(yán)格的國家視作目標(biāo)，轉(zhuǎn)移至這些國家進(jìn)行推銷等經(jīng)營活動。而這些立法不健全或不嚴(yán)格的國家，通常都是中低收入國家，本身就面臨著諸如貧困等問題。由此便形成了惡性循環(huán)。各國各自為戰(zhàn)，幾乎沒有成功的可能性。在這接近30年的時(shí)間里，除了極少數(shù)的高收入國家之外，在中低收入國家里，無論是吸煙率還是吸煙引發(fā)的疾病率和致死率都存在驚人的增長。這實(shí)際上就宣告了世衛(wèi)組織早期控?zé)焽L試的失敗。

3、全球治理路徑

在全球化的時(shí)代，世界各國既不能中斷跨國經(jīng)濟(jì)活動，也不能限制公民的跨國活動，更不可能封閉國境。這就決定了像煙草大流行這樣的全球性公共衛(wèi)生問題，必須通過各國盡可能一致，并且能確保政策或立法落地實(shí)施的路徑嘗試解決。1994年，有學(xué)者提出世界衛(wèi)生組織應(yīng)當(dāng)動用其憲章第19款授權(quán)進(jìn)行一個(gè)有法律約束力的國際公約的締約工作。經(jīng)過10年的準(zhǔn)備、公開聽證、協(xié)商和談判，2003年5月，在第56節(jié)世界衛(wèi)生大會上，會員國一致通過了《煙草控制框架公約》（《公約》），共有168個(gè)國家簽署了《公約》，2005年2月《公約》正式生效。

《公約》是針對煙草控制的第一個(gè)多邊協(xié)議，也是聯(lián)合國歷史上第一個(gè)最快被核準(zhǔn)生效的國際條約。它的主要目標(biāo)是提供一個(gè)由各締約方在國家、區(qū)域和全球各級實(shí)施煙草控制措施的框架，以便使煙草使用和接觸“二手煙”頻率大幅度下降，從而保護(hù)當(dāng)代和后代人免受煙草對健康、社會、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)造成的破壞性影響。

煙草控制的全球治理路徑采用的是一種連續(xù)和動態(tài)的國際法律文件制定模式，這是從其他國際組織例如環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）和海事組織（IMO）制定國際文書特別是國際公約的歷史中獲得的經(jīng)驗(yàn)。這種動態(tài)的、連續(xù)的制定模式，就是先制定關(guān)于煙草控制的國際行動的政治共識，接著促進(jìn)各國支持通過沒有爭議、沒有約束力的文書，然而逐步鼓勵(lì)通過具有法律約束力的、更大的范圍和更高強(qiáng)度的承諾。具體到煙草控制的問題上，世界衛(wèi)生組織通過每年的決議逐步培養(yǎng)全球性的政治共識，然后通過采用“框架公約-議定書”的模式，形成具有法律約束力的規(guī)定。“框架公約”并不試圖在一個(gè)條約中解決所有的重大問題，而是首先呼吁國際合作以實(shí)現(xiàn)廣泛的既定目標(biāo)。然后通過締結(jié)單獨(dú)的議定書，落實(shí)旨在執(zhí)行這些目標(biāo)的具體措施。

《煙草控制框架公約》對締約方及核準(zhǔn)、加入公約的成員方提出了一系列必須遵守的目標(biāo)與原則，具體內(nèi)容包括對煙草及其制品的成分、包裝、廣告、促銷、贊助、價(jià)格和稅收等問題均做出明確規(guī)定。例如在煙草產(chǎn)品的包裝上要求以圖形警示吸煙的危害，并且覆蓋包裝面積要超過30%。歷史上對主權(quán)國家做出如此細(xì)致的要求的國際公約非常少見，因?yàn)楸举|(zhì)上國際公約規(guī)范的是國家間、國家與國際組織間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系;而國內(nèi)立法規(guī)范屬于一國內(nèi)政，并不屬于國際公約傳統(tǒng)上規(guī)范的內(nèi)容。之所以國際公約會越過傳統(tǒng)上國際法與國內(nèi)法的分界線，深入到國內(nèi)立法的“內(nèi)政”部分，也是由于解決煙草流行問題就必須克服各國立法寬嚴(yán)不一的缺點(diǎn)，使世界各國的立法形成一張密度均勻的網(wǎng)，防止跨國煙草公司尋找和利用“漏洞”。

《公約》生效已經(jīng)超過10年，各國履約效果差別很大。愛爾蘭作為第一個(gè)通過全國禁煙法規(guī)的國家，在法律生效三年之后因心臟病死亡的人數(shù)降低了26%，卒中死亡人數(shù)下降了近三分之一?？梢哉f，《公約》對促進(jìn)愛爾蘭煙草控制起到了重要的推動作用。但是在中國，到現(xiàn)在為止依然沒有一部全國性的禁煙法律，在整個(gè)“十二五”期間我國成人吸煙率幾乎沒有變化，煙民增長1500萬人，吸煙者日平均吸煙量增加1支。2014年，治療煙草相關(guān)疾病給中國造成的直接損失和間接損失約為570億美元，而未來20年，中國將進(jìn)入煙草相關(guān)疾病負(fù)擔(dān)的高峰。中國的煙草控制政策和立法受到煙草業(yè)的影響和左右的現(xiàn)狀備受詬病，但是中國的煙草專賣體制決定了，除非進(jìn)行制度改革，否則在煙草控制的問題上“運(yùn)動員”兼任“裁判員”的問題很難得到解決。

決定《公約》在各國的履約效果的因素有很多，包括政治意愿、文化規(guī)范、部門結(jié)構(gòu)還有經(jīng)濟(jì)利益?？朔@些因素的影響，歸根結(jié)底還是要需要履約國強(qiáng)大的國家治理能力，凝聚政治共識，完善立法，全面開展制度能力建設(shè)。

三、結(jié)論

煙草大流行作為一個(gè)全球性公共衛(wèi)生問題，其形成是伴隨著全球化特別是經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程形成的。治理煙草使用的問題關(guān)系著人民健康、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，需要得到重視。從歷史上看，煙草大流行很難通過世界各國的國家治理路徑和由國際組織牽頭的國際治理路徑得到解決。全球治理作為應(yīng)對全球性煙草大流行的路徑，雖然提出了治理工具即世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》，但是仍需要各履約國加強(qiáng)國家治理的能力建設(shè)，才能在國內(nèi)立法、制度設(shè)計(jì)和政策選擇上，發(fā)揮《公約》的最大效力。

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【作者簡介】

王 珂（1988.5—）女，北京人，清華大學(xué)法學(xué)院2013級博士研究生，美國賓夕法尼亞大學(xué)聯(lián)合培養(yǎng)博士研究生，研究方向：國際法.