從智慧城市邁向智慧治理

袁建軍

現(xiàn)代社會，數(shù)字信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)嵌入到國家政治、經(jīng)濟和社會的每一個細胞，社會治理模式也在這樣的大背景下得以重構(gòu)。習(xí)近平總書記在十八屆中共中央政治局第36次集體學(xué)習(xí)時就曾指出，我們要深刻認識互聯(lián)網(wǎng)在國家管理和社會治理中的作用，以推行電子政務(wù)、建設(shè)新型智慧城市等為抓手，以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，建設(shè)全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心，推進技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)。目前，全國不少城市都提出建設(shè)智慧城市的目標，學(xué)界也提出了智慧治理的概念。那么，智慧治理與智慧城市是什么關(guān)系？推進智慧治理又需注意哪些問題？這些都是當(dāng)前社會治理創(chuàng)新發(fā)展需要回答的問題。

智慧城市建設(shè)是實現(xiàn)智慧治理的抓手

智慧城市建設(shè)體現(xiàn)效率觀念?？v觀歷年《新型智慧城市評價指標》可以發(fā)現(xiàn)，智慧城市建設(shè)主要關(guān)注信息技術(shù)軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施在交通、社保、醫(yī)療、環(huán)保等惠民服務(wù)和城市管理、公共安全等精準施治方面的運用，關(guān)注信息互聯(lián)覆蓋與便民自助服務(wù)。某種程度上，智慧城市建設(shè)的本質(zhì)是效率指向，實現(xiàn)途徑為用智能感知和數(shù)據(jù)模型取代傳統(tǒng)手動計算和直覺判斷，從而彌補個體的能力局限。然而，這并非城市治理的方向性變革。

智慧治理更契合國家治理現(xiàn)代化要求。建設(shè)新型智慧城市是抓手，其目標指向是國家管理和社會治理。從這個意義上來說，一個擁有智慧治理內(nèi)核的城市，更具有內(nèi)在的驅(qū)動力和生命力，也更加契合國家治理現(xiàn)代化的根本要求。在智慧治理的話語建構(gòu)中，效率的唯一性被打破，平等、參與、公平等價值內(nèi)化并重塑著城市治理的理念、體制、機制與行動。由此，在政府的善治追求中，社會多元主體的主體性地位也得到彰顯。

智慧城市建設(shè)是傳統(tǒng)城市管理向智慧治理轉(zhuǎn)變的契機和基礎(chǔ)。智慧治理是智慧城市建設(shè)不斷深化的內(nèi)核驅(qū)動和目標指引，城市的智慧治理需要智慧城市建設(shè)夯實基礎(chǔ)，營造智慧社會的理念認知，為智慧社會提供必要的軟硬件?；ヂ?lián)網(wǎng)的開放性和互動性以及大眾主體意識的覺醒是推動智慧城市建設(shè)走向智慧治理的內(nèi)生因子。

智慧治理離不開大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)支撐與多方參與

大數(shù)據(jù)是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和社會治理創(chuàng)新的重要推手。2015年國務(wù)院印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，提出圍繞數(shù)據(jù)強國總體目標，實施政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享、推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和強化安全保障三大任務(wù)，并通過七項措施和十大工程予以落實。2016年發(fā)布的“十三五規(guī)劃”明確提出實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，把大數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，助力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和社會治理創(chuàng)新。由此，國家確立了大數(shù)據(jù)發(fā)展在產(chǎn)業(yè)升級和社會治理兩個領(lǐng)域同步推進的戰(zhàn)略規(guī)劃，智慧治理的理念由此形成。

智慧治理以大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)為支撐?？陀^來講，智慧治理中“智慧”主要來源于大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。大數(shù)據(jù)是高科技時代的產(chǎn)物，深刻改變著傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式和經(jīng)濟運行機制，催生著商業(yè)新模式。就政府而言，自身并不具有大數(shù)據(jù)處理的優(yōu)勢，在對數(shù)據(jù)的挖掘、分類、存儲和可視化方面，以及數(shù)據(jù)算法模型與分析方法方面，大多數(shù)地方政府都缺乏相關(guān)的專業(yè)人才。因此，政府建設(shè)智慧城市，必然需要向大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)公司“借智”，通過深度合作夯實智慧治理的堅實基礎(chǔ)。

智慧治理需要踐行以人民中心理念。智慧治理中的“智慧”體現(xiàn)了以人民為中心的理念，也是治理精神的集中展現(xiàn)和具體要求。以人民為中心的理念意味著智慧治理需摒棄以往的管理思維，從人民群眾中汲取治理的智慧。在某種程度上，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)構(gòu)筑了智慧治理的骨肉，以人民為中心的理念則塑造著智慧治理的靈魂?？梢哉f，智慧治理正是這種骨肉與靈魂的有機結(jié)合。國家治理現(xiàn)代化不僅要求黨政干部提升治理能力，還要求企事業(yè)單位、人民團體、社會組織和普通公民積極參與到其中來。智慧治理的提出為國家治理現(xiàn)代化的踐行提供了廣闊舞臺，廣大社會成員的參與，不僅可以激發(fā)多元社會主體的活力和創(chuàng)造力，推動經(jīng)濟增長，還能共筑社會公共價值，增進社會民主，推動形成社會共建共治共享的良好局面。

挖掘數(shù)據(jù)金礦是智慧治理的關(guān)鍵

數(shù)據(jù)是城市智慧治理的關(guān)鍵。智慧城市建設(shè)的迅速推進，以智能設(shè)備為基礎(chǔ)的物聯(lián)感知與網(wǎng)絡(luò)通信設(shè)施大面積安裝，并逐漸形成智慧政務(wù)、智慧城管、智慧交通、智慧醫(yī)療、智慧社區(qū)等智能化管理形態(tài)。

然而，當(dāng)前智慧城市建設(shè)形成的數(shù)據(jù)存儲與利用仍較為粗放，龐大的數(shù)據(jù)流并沒有形成有效的信息流，還未能從根本上提高政府決策質(zhì)量和公共服務(wù)水平。海量數(shù)據(jù)不少仍“安睡”在硬盤和云端，尚未得到有效分析和合理利用。究其原因，主要是數(shù)據(jù)采集質(zhì)量較低，數(shù)據(jù)利用意識不強，數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象仍然存在等諸多因素使數(shù)據(jù)處于閑置狀態(tài)，沒有發(fā)揮出原本的價值。

挖掘數(shù)據(jù)金礦是激發(fā)城市智慧治理活力的關(guān)鍵。為此，首先需要創(chuàng)意先行。把數(shù)據(jù)變廢為寶必須明確數(shù)據(jù)采集的目的和價值所在，再根據(jù)創(chuàng)意確立數(shù)據(jù)采集范圍與要素。而創(chuàng)意的來源不僅可以出自政府有關(guān)部門，同樣可以借助市場和民眾的力量。其次需要實現(xiàn)數(shù)據(jù)標準化。標準化是數(shù)據(jù)有效采集與使用的前提和基礎(chǔ)。只有數(shù)據(jù)實現(xiàn)標準化，才能實現(xiàn)數(shù)據(jù)交互。再次要推動數(shù)據(jù)跨界。單一行業(yè)和部門局限于權(quán)責(zé)范圍和業(yè)務(wù)要求，采集的數(shù)據(jù)要素有限，可開發(fā)利用程度低。將部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進行跨界處理，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門和跨業(yè)務(wù)融合，不僅可以有效降低信息采集成本，還能通過數(shù)據(jù)交互與匹配校驗數(shù)據(jù)真實有效性，進而為有效治理提供準確的信息資源。最后要實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放。政府各部門數(shù)據(jù)既要面向內(nèi)部其他部門開放，經(jīng)脫敏處理后的數(shù)據(jù)還要面向企業(yè)和社會公眾開放。這樣可以調(diào)動社會成員的積極性，成為企業(yè)尋找商機、公眾了解國情地情、研究者開展課題研究的重要信息源，從而最大限度發(fā)揮數(shù)據(jù)的潛在社會價值。

謹防智慧治理中的技術(shù)依賴和情感缺失

當(dāng)前，城市智慧治理中的技術(shù)支持有滑向技術(shù)依賴的傾向。信息科學(xué)與互聯(lián)網(wǎng)是智慧治理有效實施的重要技術(shù)平臺支持，其便捷性和虛擬性無疑極大提升了政務(wù)服務(wù)和社會治理的效率。為此，政府部門在條件允許的情況下傾向于搭建更多的硬件設(shè)備，采集更多的數(shù)據(jù)信息，開發(fā)更多的業(yè)務(wù)軟件，用數(shù)據(jù)治理取代傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的開展。盡管這種模式轉(zhuǎn)變帶來的正面效應(yīng)明顯，但也要防止技術(shù)依賴和情感缺失。

智慧治理中的技術(shù)具有很明顯的效率優(yōu)勢，但如果將原本的工具屬性變?yōu)槟康暮腿蝿?wù)，并為之所累，會帶來新的問題，如借助影像、圖片和文字記錄工作情況的惟“痕跡管理”已成為形式主義新變種。在實踐中，有的部門僅僅依賴技術(shù)的呈現(xiàn)來評判工作效率和成果，這恰恰是技術(shù)依賴的一種體現(xiàn)，與治理本身背道而馳。

智慧治理帶來的情感缺失則是因為數(shù)據(jù)化對城市鮮活個體的忽視。畫面、大屏很難帶來現(xiàn)場感，以數(shù)據(jù)化呈現(xiàn)的城市和個體是冷冰冰的，因此可能會導(dǎo)致基層治理者和現(xiàn)實社會的隔離，也不利于拉近與群眾的距離。在目前的背景下，干部與群眾之間面對面的情感交流與維系對城市的智慧治理仍不可或缺。

技術(shù)依賴和情感缺失的弊病提醒我們，城市的智慧治理不能淪落為單純的虛擬數(shù)據(jù)治理，而應(yīng)通過必要的在場行動破除技術(shù)失靈，彌合情感裂痕。從這個意義上來說，深入基層，堅持群眾路線等工作方法在數(shù)據(jù)時代仍具有可貴的價值。相比網(wǎng)絡(luò)互動，帶著真情實意的走村入戶，面對面平等交流，讓基層治理者與群眾能在近距離的接觸中促進情感的交融，使政府意愿與民意形成某種共識。而這種在場的行動也能檢驗數(shù)據(jù)的真實性，避免政府決策因信息受蒙蔽而失真。

數(shù)據(jù)安全是智慧治理的基礎(chǔ)保障

智慧治理中的數(shù)據(jù)主要包括基礎(chǔ)設(shè)施信息、公共場所信息、生態(tài)環(huán)境信息、市場生產(chǎn)銷售信息、社會文化信息以及城市居民個人和組織法人信息等。在搜集和利用日漸龐大的數(shù)據(jù)信息過程中，公民隱私泄露的風(fēng)險也與之劇增。

智慧治理中數(shù)據(jù)泄露的安全隱患主要來自以下幾個方面。大數(shù)據(jù)技術(shù)公司運營風(fēng)險。在城市智慧治理中，基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備的營建安裝、軟件制作與維護、數(shù)據(jù)采集與管理大多交由與政府簽訂協(xié)議的企業(yè)承擔(dān)。固然，這些企業(yè)的安全保障能力會經(jīng)過嚴格審查，但近年來源于視頻監(jiān)控、企業(yè)內(nèi)部數(shù)據(jù)庫等被黑客入侵等事故的發(fā)生，涉及身份地址、銀行賬號、網(wǎng)絡(luò)賬戶密碼等公民隱私的黑市數(shù)據(jù)交易更被多次曝光，這無疑要引起高度重視。數(shù)據(jù)共享與融合是智慧治理的重要內(nèi)容，在數(shù)據(jù)的交互融合中，往往會觸碰到單位和個人的隱私數(shù)據(jù)。一旦這些數(shù)據(jù)未加密或加密程度不夠，就很容易發(fā)生隱私泄露問題。而數(shù)據(jù)的交叉分析，則可能讓有心者透過原本不需加密的數(shù)據(jù)挖掘出具有潛在危害的敏感信息。一些被反復(fù)使用的數(shù)據(jù)、表面看來無效的數(shù)據(jù)等往往被視為垃圾，束之高閣，一旦存儲或人力資源不足，就很可能處于失于管控的狀態(tài)，也容易引發(fā)泄密事件。數(shù)據(jù)泄露極有可能成為城市智慧治理的安全隱患，一旦發(fā)生將危害巨大。

加強數(shù)據(jù)安全保障，為秘密和隱私保駕護航，是智慧治理的必然選擇。首先，從國家安全的高度重視數(shù)據(jù)安全防范工作，建立城市智慧治理大數(shù)據(jù)安全管理制度，為數(shù)據(jù)采集、傳輸、存儲、使用和開放等各環(huán)節(jié)確立責(zé)任主體、權(quán)責(zé)邊界和行為規(guī)范，提供標準化的操作準則減少漏洞。其次，評估采購硬件設(shè)備和軟件的安全防護水平，監(jiān)督企業(yè)提高關(guān)鍵崗位員工道德和安全意識，持續(xù)更新安全漏洞防范措施。第三，健全數(shù)據(jù)資源分類分級管理制度，強化責(zé)任承擔(dān)，減少泄露風(fēng)險。第四，密切關(guān)注數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險，嚴厲打擊非法泄露和倒賣隱私數(shù)據(jù)的行為。

（作者單位：南京審計大學(xué)公共管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：李佳婧