我國政府購買公共體育服務(wù)的潛在風(fēng)險與防控

朱毅然

(阜陽師范學(xué)院 體育學(xué)院,安徽 阜陽 236037)

2012年國務(wù)院頒布《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》,提出創(chuàng)新基本公共服務(wù)供給模式;2013 年發(fā)布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》;2015年國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)文化部、國家體育總局等單位起草的《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》。地方政府積極響應(yīng)國家的號召,實行政府購買公共體育服務(wù)。隨之體育學(xué)術(shù)界開展了大量研究,從概念界定、現(xiàn)狀調(diào)研、國外經(jīng)驗借鑒、績效評估等方面進行探討,并取得了豐碩的成果,對推動我國政府購買公共體育服務(wù)的順利進行發(fā)揮重要作用。隨著政府購買公共體育服務(wù)的深入,購買過程中不同利益主體間利益博弈產(chǎn)生沖突導(dǎo)致失范行為的可能性增加,引發(fā)購買風(fēng)險的概率上升?，F(xiàn)階段,加大對政府購買公共體育服務(wù)風(fēng)險防控研究,保障購買效果達到政府預(yù)期目標具有現(xiàn)實緊迫性。

1 政府購買公共體育服務(wù)的邏輯檢視

1.1 政府是公共利益的天然代表:政府購買公共體育服務(wù)的邏輯起點通過對中國學(xué)術(shù)電子數(shù)據(jù)庫研究成果的梳理發(fā)現(xiàn),研究者選取的研究視角主要集中在“誰來買—購買主體”“向誰買—承接主體”“買什么—購買內(nèi)容”“怎么買—購買模式”“買得值—績效評估”5個方面,這與財政部副部長劉昆在2014年全國政府購買服務(wù)工作會議上的講話內(nèi)容高度吻合。鮮有對政府“為什么購買”公共體育服務(wù)進行深入論述。實質(zhì)上“為什么購買”是政府購買公共體育服務(wù)所有問題的邏輯起點和根源,如果不對該問題有清晰的認識,后續(xù)的研究可能就會走向歧途,導(dǎo)致研究偏離主題。搞清楚政府“為什么購買”是確定購買第一原則的基礎(chǔ),是確認“物有所值”為政府購買公共體育服務(wù)第一原則的前提,對指導(dǎo)購買行為具有不可估量的價值。

政府是國家公共行政權(quán)力的象征、承載體和實際行為體,是管理公共事務(wù)的專門機關(guān)。按照契約論的觀點,政府產(chǎn)生于不同自然人根據(jù)某種契約或合同的一種社會委托。政府代表了社會絕大多數(shù)人群的公共利益。2004年修訂后的我國《憲法》第1章第2條也明確規(guī)定:中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。在國家的日常管理工作中公共利益始終是一個重要的概念。德國學(xué)者哈特穆特·毛雷爾曾明確提出:“行政的出發(fā)點就應(yīng)該是公共利益……政府存在的目的是維護公共秩序、滿足公共需求、實現(xiàn)公共利益。”

我國《憲法》第1章第21條規(guī)定:國家發(fā)展體育事業(yè),開展群眾性的體育活動,增強人民體質(zhì)。學(xué)者觀點和我國《憲法》之規(guī)定清晰地表明了2個內(nèi)容:① 政府是公共利益的天然代表;② 政府有義務(wù)提供公共體育服務(wù)產(chǎn)品,目的是滿足人民群眾的公共體育服務(wù)需求,增強人民體質(zhì)。這是政府“為什么”購買公共體育服務(wù)的本質(zhì)原因,是準確界定政府購買公共體育服務(wù)范圍的法理依據(jù)。購買公共體育服務(wù)則是梳理上述本質(zhì)原因后,通過市場化的操作,引入競爭性機制,進而達到降低服務(wù)成本、提高服務(wù)質(zhì)量與推進政府職能轉(zhuǎn)型之目的。

1.2 政府失靈和市場失靈迫使政府嘗試向非營利組織購買公共體育服務(wù)按照傳統(tǒng)國家行政管理理論的觀點,政府是提供公共服務(wù)的唯一主體(與我國《憲法》的規(guī)定一致),此舉在中華人民共和國成立初期人口基數(shù)比較小時容易達到。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展與人口數(shù)量的增加,公眾公共體育服務(wù)需求類型和數(shù)量都日益增加。為了積極響應(yīng)公眾的公共服務(wù)需求,完成政府的神圣使命,國家開始增設(shè)相應(yīng)的政府機構(gòu)。從此政府機構(gòu)的不斷膨脹,給國家的管理和財政帶來了巨大壓力。再加上傳統(tǒng)政府官僚體系自身的惰性,公共體育服務(wù)的低效和無效供給開始增加,出現(xiàn)公共體育服務(wù)“政府失靈”現(xiàn)象。

恰在此時,美國學(xué)者奧斯特羅姆夫婦在20世紀60年代提出,公共服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供可相分離。通過一段時間的試驗發(fā)現(xiàn),自由市場中的商業(yè)組織因為追求利潤最大化的內(nèi)生動力太強,導(dǎo)致政府購買效果遠遠低于預(yù)期目標的事件大量發(fā)生。此時,非營利組織走進政府的視野。非營利組織因為組織成立的宗旨與政府購買公共體育服務(wù)的目標存在高度的一致性,被國外學(xué)者一致認為是政府購買活動的最佳合作伙伴。英、美、德等發(fā)達國家多年政府購買公共體育服務(wù)(亦稱公共服務(wù)市場化或公共服務(wù)外包)的實踐經(jīng)驗也很好地詮釋了上述觀點的正確性。

西方發(fā)達國家的公民社會已經(jīng)非常成熟,其國內(nèi)的各種非營利組織無論數(shù)量還是服務(wù)質(zhì)量都大大超過我國。在2015年年初召開的“瑞士達沃斯世界經(jīng)濟論壇”上,國務(wù)院總理李克強專門提及中國公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的短缺狀況:目前中國公共設(shè)施的存量僅為西歐國家的38%、北美國家的23%,服務(wù)業(yè)水平比發(fā)展中國家還要低10%,而城鎮(zhèn)化率比發(fā)達國家低20%。為了順利實施政府購買公共體育服務(wù),現(xiàn)階段我國必須在培養(yǎng)合格承接主體方面做出必要的改變。

1.3 我國政府購買公共體育服務(wù)的現(xiàn)實動因中華人民共和國成立之后,黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人面對國內(nèi)政治經(jīng)濟的實際情況,決定在全國范圍內(nèi)實行以集體經(jīng)濟為主的計劃經(jīng)濟制度。1956年社會主義改造完成之后,我國階級階層演變?yōu)楣と穗A層、農(nóng)民階層和知識分子階層。知識分子和工人的公共體育服務(wù)需求主要由所在國有單位的工會負責(zé)實施,農(nóng)民的公共體育服務(wù)需求與供給由行政村的村委會負責(zé),地方政府的體育部門負責(zé)統(tǒng)籌管理(“奧運爭光計劃”后主要負責(zé)競技體育的訓(xùn)練和比賽工作)。

由于全球經(jīng)濟一體化與我國自身發(fā)展的需要,國家開始嘗試實行具有社會主義特色的市場經(jīng)濟,實施改革開放政策。社會階層變得更復(fù)雜,人民的公共體育服務(wù)需求變得更多樣化、需求的數(shù)量更多,但與此相反的是原有提供公共體育服務(wù)的單位工會大部分已名存實亡或不復(fù)存在了。為了更好地滿足人民的需求,國家必須增加公共體育服務(wù)供給,為此就需要增設(shè)更多的行政機構(gòu)和招募更多的公務(wù)員,此舉給政府帶來了沉重的財政壓力。另外,政府提供公共體育服務(wù)的單一性和低效率也不斷受到公眾的質(zhì)疑。精簡政府機構(gòu)、提高行政機構(gòu)的效率與社會上公眾公共體育服務(wù)需求多樣化、日益增長的數(shù)量之間的矛盾日漸加深,迫使政府必須對公共體育服務(wù)的供給做出改變。此時,政府購買公共體育服務(wù)就成為一個最佳選項。我國是人民當(dāng)家作主的社會主義國家,大力發(fā)展民生工程,構(gòu)建服務(wù)型政府,讓更多的大眾享受國家改革發(fā)展帶來的紅利,提高民族的自豪感和凝聚力,是我國嘗試運用政府購買公共體育服務(wù)的價值追求。

我國學(xué)者采用了很多不同的研究視角探討政府購買公共體育服務(wù)問題,如公共財政視角、新規(guī)制經(jīng)濟學(xué)視角、技術(shù)視角和政府購買公共體育服務(wù)功能視角等。功能視角認為政府購買公共體育服務(wù)涵蓋經(jīng)濟、政治和社會多層次目標。W.J.Baumol、Ralph Turvery、Patrice J.Thys、Khi、劉尚希、章輝等國內(nèi)外學(xué)者從不同方面闡釋了功能視角的內(nèi)容及其價值。筆者認為,功能視角契合我國政府購買公共體育服務(wù)的實際,其首要目標是提升社會效益(滿足人民群眾的公共體育服務(wù)需求),其次是提升信息透明度以防止腐敗,深化體育行政部門改革,最后才是經(jīng)濟目標,如降低行政運營的成本,促進經(jīng)濟領(lǐng)域的公平競爭與促進就業(yè)等。

2 現(xiàn)階段我國政府購買公共體育服務(wù)的潛在風(fēng)險

《辭海》認為,“人民在生產(chǎn)建設(shè)和日常生活中遭遇能導(dǎo)致人身傷亡、財產(chǎn)損失及其他經(jīng)濟損失的自然災(zāi)害、意外事故和其他不測事件的可行性”即為風(fēng)險。綜合相關(guān)觀點,筆者認為,政府購買公共體育服務(wù)的風(fēng)險,即在一定條件下和一定時期內(nèi),由于不確定因素的影響導(dǎo)致政府購買公共體育服務(wù)的行為結(jié)果發(fā)生變動,從而與預(yù)期目標偏離并給購買參與主體造成損失的可能性?，F(xiàn)階段,我國政府購買公共體育服務(wù)存在以下潛在風(fēng)險。

2.1 “物有所值”的購買原則缺位,增加低效購買的風(fēng)險從政府購買公共服務(wù)起源國家英國的實踐進程可見第一購買原則的演變過程:強制性競標—物有所值—最佳物有所值。英國政府經(jīng)過多年的實踐發(fā)現(xiàn),強制性競標容易實現(xiàn)購買產(chǎn)品或服務(wù)的最低價格且易于操作,但往往購買的產(chǎn)品或服務(wù)難以達到預(yù)期目標,造成政府資源的浪費?！白罴盐镉兴怠笔钦徺I公共服務(wù)的理想狀態(tài),但難以達到。2008年后,英國、美國、法國、德國和澳大利亞等發(fā)達國家,在政府購買領(lǐng)域積極嘗試踐行“物有所值”為第一購買原則,并取得了很好的購買效果[1]。

“物有所值”包含2個層面的含義:① 購買的服務(wù)與社會上同時期服務(wù)的價格是否一致,或購買的服務(wù)質(zhì)量能否匹配購買的價格;② 購買的服務(wù)能否滿足公眾的需求,達到消費主體較高的滿意度?！拔镉兴怠辈灰欢ㄊ亲畹蛨髢r,判斷的標準通常是3E原則:經(jīng)濟性(economy)、效率性(efficiency)、有效性(effectiveness)。經(jīng)濟性是指以最低的成本購買到一定質(zhì)量的對象,即支出是否節(jié)約;效率性是指以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出,即支出是否講究效率;有效性是指產(chǎn)出與組織的目標密切相關(guān),即是否達到目標[2]。根據(jù)我國《憲法》“中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民”之規(guī)定,以及構(gòu)建服務(wù)型政府、加大國家民生工程建設(shè)力度之政策,政府購買公共體育服務(wù)中“物有所值”原則應(yīng)該高度關(guān)注的是有效性,即購買的效果(產(chǎn)出)與政府購買的目標之間的契合度問題。關(guān)于 “物有所值”原則中的收益問題,不能簡單從經(jīng)濟角度考慮,還要深入考察社會收益,以績效評價理論中的“社會成本—效益分析法”綜合考量購買的整體收益。滿足人民群眾日益增長的公共體育服務(wù)需求是政府購買公共體育服務(wù)的最高宗旨,其他問題必須在此前提條件滿足的情況下才予以考慮。

當(dāng)然,“物有所值”并不排斥競爭性購買,其重點是強調(diào)購買最高宗旨的重要性。如果考核指標能夠量化且容易檢驗,那么這類購買內(nèi)容肯定適用于競爭性購買,反之則可以運用單一來源采購和競爭性談判,但是“物有所值”的重要性不容忽視。欲達到預(yù)期的政府購買目標,競爭性購買需要滿足:① 潛在滿足相關(guān)條件的政府購買公共體育服務(wù)的承接主體足夠多;② 購買主體和承接主體之間不存在專業(yè)知識和信息差距;③ 科學(xué)合理的定價機制;④ 違約成本高。截至2015年底,我國社會類組織共有66.2萬個,其中有2.3萬個體育類社團,1.4萬個體育類民辦非企業(yè)單位[3],承接主體的整體數(shù)量偏少是制約競爭性購買的“硬傷”。政府購買公共體育服務(wù)在我國實行的時間較短,加之過去我國政府對公共體育服務(wù)的供給主要依靠政府部門自身,嚴重缺乏因購買行為而產(chǎn)生一系列問題的處理經(jīng)驗。缺乏合理的定價機制,在實際的購買過程中極易出現(xiàn)低價中標而在供給服務(wù)過程中棄標的現(xiàn)象,導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象發(fā)生。違約成本低是出現(xiàn)大量中標組織中途棄標的主要原因之一。無論從國際經(jīng)驗還是從我國政府購買公共體育服務(wù)的實際情況出發(fā),現(xiàn)階段政府購買公共體育服務(wù)必須把“物有所值”作為第一購買原則。

2.2 相關(guān)法律制度不健全,加大無效購買的風(fēng)險基于購買主體優(yōu)勢相對過于強大,國家必須利用制度把“權(quán)力”關(guān)進籠子里,防止權(quán)力尋租,否則購買極有可能流于形式,成為一場運動式的“政治秀”。梳理我國現(xiàn)有關(guān)于政府購買公共體育服務(wù)的政策文件發(fā)現(xiàn),其很難實現(xiàn)習(xí)近平總書記“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”的指示精神[4]。

從表1中可以看出,國務(wù)院、財政部、民政部、文化部、國家體育總局和中央編辦都針對我國政府購買公共服務(wù)頒發(fā)了相關(guān)的政策文件,體現(xiàn)了國家對政府購買公共體育服務(wù)的重視。然而,政策文件并不等同于法律,法律具有硬性的約束力而政策文件僅具有軟性的約束力,特別是“某某工作或指導(dǎo)意見”的約束力更偏弱。缺乏法律性的條文描述可能會導(dǎo)致以下風(fēng)險:① 因為缺乏剛性的約束,致使地方政府減少政府購買公共體育服務(wù)的財政預(yù)算經(jīng)費的風(fēng)險加大;② 政府購買公共體育服務(wù)的過程中無法可依,導(dǎo)致購買主體和承接主體的失范行為增加;③ 政府購買公共體育服務(wù)的相關(guān)利益群體對發(fā)生質(zhì)疑或糾紛事件時,法律嚴重缺位會進一步擴大各方的失范行為。最終可能會損害國家的權(quán)威、降低政府與群眾之間的信任、浪費財政資金?！吨腥A人民共和國政府采購法》主要是圍繞采購貨物和采購維持政府機構(gòu)日常運轉(zhuǎn)所需的服務(wù)行為設(shè)置的條文,對政府購買公共體育服務(wù)具有一定的指導(dǎo)作用但也具有較大的局限性[5]。

表1 我國政府購買公共體育服務(wù)相關(guān)政策文件

Table 1 Policies and documents on the purchase of public sport services by central government

年份頒布部門文件名稱2012國務(wù)院國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃2013國務(wù)院國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見2014財政部政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)2014民政部2015年中央財政支持社會組織參與社會服務(wù)項目實施方案2015文化部、國家體育總局關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見2016財政部、中央編辦關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作的意見2016財政部關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的指導(dǎo)意見2017財政部政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法

按照慣例,地方政府在中央政府出臺某些文件后,會在隨后的一段時間里出臺配套文件以指導(dǎo)規(guī)范該地區(qū)購買公共體育服務(wù)行為,地方政府的文件應(yīng)根據(jù)自身實際情況強調(diào)實踐層面的可操作性。

2014年部分省或市出臺的政府購買公共服務(wù)暫行實施辦法,基本都是仿照財政部文件,缺乏實質(zhì)性內(nèi)容。直到2015年,部分地方政府經(jīng)過多輪購買實踐活動后,結(jié)合自身的經(jīng)驗與不足,出臺了一些對政府購買公共服務(wù)實踐活動具有指導(dǎo)價值的文件(表2)。由于上位法的缺失,地方政府出臺的政策文件無法在法律層面有所突破。隨著政府購買公共體育服務(wù)行為的深入,質(zhì)疑和糾紛事件的數(shù)量增加,當(dāng)不同的利益主體維權(quán)時,裁決法官才發(fā)現(xiàn)適用的法律條文嚴重缺失,影響政府購買公共體育服務(wù)的可持續(xù)開展。

2.3 購買主體自由裁量權(quán)過度使用的風(fēng)險其主要原因有消費主體意見缺位與購買內(nèi)容邊界模糊。消費主體意見的原因包括:① 購買主體的行政管理烙印太深,存在對上負責(zé)的慣性思維;② 購買主體存在部門偏好或領(lǐng)導(dǎo)偏好;③ 收集消費主體意見的做法流于形式、手段落后或樣本量太少,不能反映消費主體的真實想法;④ 缺乏消費主體表達意見的渠道和平臺。例如,現(xiàn)在很多城市為了創(chuàng)建文明衛(wèi)生城市稱號,大量興建街心公園和健身路徑,此舉對老年人有好處;但是對于青少年與中年人需求量很大的籃球場和足球場,政府卻投入較少,沒有對青少年與中年人的公共體育服務(wù)需求做出積極響應(yīng)。

表2 地方政府出臺的購買公共體育服務(wù)配套文件

Table 2 Supporting documents for purchasing public sport services promulgated by local governments

年份頒布省(市、區(qū))文件名稱2015甘肅省關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的實施意見2015上海市上海市本級政府購買服務(wù)實施目錄2015西安市西安市政府購買服務(wù)管理實施辦法(暫行)2015淄博市政府向社會力量購買服務(wù)實施辦法2015上海市上海市人民政府關(guān)于進一步建立健全本市政府購買服務(wù)制度的實施意見2015河北省2015年省政府購買行業(yè)協(xié)會服務(wù)實施辦法2015內(nèi)蒙古自治區(qū)內(nèi)蒙古自治區(qū)民政廳向社會力量購買服務(wù)考核評估實施暫行辦法(試行)2015河北省向第三方購買省級財政支出績效評價服務(wù)管理暫行辦法2014浙江省浙江省政府購買服務(wù)采購管理暫行辦法2014亳州市亳州市政府向社會力量購買服務(wù)辦法

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》規(guī)定的購買內(nèi)容邊界比較模糊,缺乏禁止性購買內(nèi)容的規(guī)定。在我國各級地方政府購買公共體育服務(wù)的實踐活動中,選擇哪些作為購買內(nèi)容,很多時候具有購買公共體育服務(wù)資格的部門領(lǐng)導(dǎo)擁有很大的自由裁量權(quán),這樣就可能導(dǎo)致購買行為存在部門領(lǐng)導(dǎo)偏好和部門偏好[6]。中央和地方在公共體育服務(wù)供給的具體類型和內(nèi)容方面最好做出明確分割:哪些內(nèi)容應(yīng)該由中央一級政府從國家財政部直接撥款(財政預(yù)算資金或?qū)ｍ椯Y金);哪些屬于地方政府和中央政府聯(lián)合供給(購買資金的比例如何劃分,是否應(yīng)根據(jù)地方財政資金的保有量進行區(qū)別對待,實行因城施策);哪些公共體育服務(wù)內(nèi)容應(yīng)由地方政府自己供給。

2.4 信息不對稱,加大購買過程“逆向選擇”的風(fēng)險逆向選擇的具體表現(xiàn)有2個方面:① 項目選擇應(yīng)該是自下而上,而目前政府主導(dǎo)變成自上而下的風(fēng)險。承接主體逆向選擇購買主體的原因主要是我國現(xiàn)階段體育非營利組織整體數(shù)量偏少,且服務(wù)質(zhì)量高口碑好的較少。政府購買公共體育服務(wù)可供選擇的余地較小。② 購買主體和承接主體之間信息不對稱,應(yīng)該是政府選擇承接主體,目前卻是承接主體選擇政府。這會導(dǎo)致無法實現(xiàn)競爭性購買,購買價格高于實際應(yīng)該支付的金額,績效評估無法反映真實情況。

逆向選擇會導(dǎo)致政府在購買公共體育服務(wù)行為中失去選擇的權(quán)力,長期進行下去政府會形成慣性依賴,這樣某一個或幾個組織就會借助政府的購買資金進一步發(fā)展,逐漸加強自身的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢,最后會在該領(lǐng)域形成壟斷,無法實現(xiàn)競爭性購買,造成政府購買成本的大幅度增加[7]。

信息不規(guī)范也從一個側(cè)面加劇了購買主體之間的信息不對稱程度,對于專業(yè)素養(yǎng)不高的購買主體而言,會放大逆向選擇的風(fēng)險。中國政府采購網(wǎng)和地方政府采購網(wǎng)顯示,存在購買公共體育服務(wù)信息披露不完全、信息不規(guī)范、查詢困難等問題,個別網(wǎng)站僅能看到一些法律政策性文件,購買公共體育服務(wù)相關(guān)信息幾乎看不到。此外,統(tǒng)一的信息編碼易于統(tǒng)計、存儲和查詢,不同購買主體之間的信息暢通能夠減少逆向選擇的發(fā)生。中國政府采購網(wǎng)公示的文化、體育、娛樂服務(wù)的標準代碼為C020,而許多地方政府購買公共體育服務(wù)信息編號存在差異。

2.5 不同參與主體利益沖突,阻礙正常購買的風(fēng)險參照博弈論的觀點,參與主體因為各自的利益訴求不同,在現(xiàn)實中發(fā)生利益沖突導(dǎo)致失范行為出現(xiàn)的概率增加,致使購買效果下降。政府購買公共體育服務(wù)質(zhì)量下降的風(fēng)險加大,勢必會影響我國服務(wù)型政府的構(gòu)建和民生工程的推進。

政府購買公共體育服務(wù)的工作流程如圖1所示。其中有12個環(huán)節(jié)與購買主體密切關(guān)聯(lián),政府在整個購買行為中的利益訴求牽涉最多,主要包括滿足消費主體的公共體育服務(wù)需求、領(lǐng)導(dǎo)政治業(yè)績需求、部門利益需求、以權(quán)謀私需求、追求個人利益需求等。① 承接主體的利益訴求包括:體育非營利組織追求組織成立的目標、潛在的交易利潤;企業(yè)追求品牌聲譽。② 消費主體的利益訴求為:滿足自身的公共體育服務(wù)需求。③ 獨立的第三方評估機構(gòu)的利益訴求為:增加交易利潤、優(yōu)化機構(gòu)聲譽。欲滿足消費主體的公共體育服務(wù)利益訴求,必須通過一系列的政策工具和技術(shù)手段約束,否則各個利益主體在因利益發(fā)展沖突而進行博弈時,極有可能會出現(xiàn)失范行為,導(dǎo)致購買行動的問題與風(fēng)險增加[8]。鑒于此,我國政府在購買公共體育服務(wù)時必須運用多種手段協(xié)調(diào)不同參與主體的合理利益訴求,限制不合理訴求,使購買效果達到最優(yōu)化[9]。

圖1 政府購買公共體育服務(wù)工作流程Figure 1 Workflow chart of government purchasing public sport service

2.6 內(nèi)部購買數(shù)量偏多,損害競爭性購買生態(tài)環(huán)境的風(fēng)險政府購買公共體育服務(wù)最重要的一個理論假設(shè),即政府在公共體育服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵭惺袌龌僮?購買信息發(fā)布后,諸多符合條件的社會團體或組織會根據(jù)相關(guān)條件投標或進行項目申請,購買主體在眾多競爭激烈的承接主體之間,挑選性價比最高的合作對象,確保政府以相對低的價格,買到最好的服務(wù)產(chǎn)品。需要注意的是,只有在潛在的承接主體數(shù)量多且服務(wù)質(zhì)量均較好,排除承接主體私下聯(lián)合干擾招標的情況下,競爭性購買的理想狀態(tài)才能達到。我國的現(xiàn)實情況是合格承接公共體育服務(wù)主體的數(shù)量太少,大部分服務(wù)質(zhì)量很難達到購買主體的要求。

部分地方政府為了響應(yīng)國家購買公共體育服務(wù)的號召,強行推出購買項目,在無合適承接主體情況下實行內(nèi)部購買[10]。據(jù)不完全統(tǒng)計,2014—2016年我國政府購買公共體育服務(wù)的次數(shù)大約是30例(其中購買場地修建、器材更換和購買目的是維持政府相關(guān)部門日常運轉(zhuǎn)的案例未統(tǒng)計在內(nèi)),內(nèi)部購買的比例達到50%。內(nèi)部購買會產(chǎn)生大量的弊端,如購買內(nèi)容的設(shè)置依據(jù)是承接主體的業(yè)務(wù)范圍而不是人民群眾的實際需求、合同成交價格可能大幅度高于同時期的市場價、購買效果的評價流于形式,阻礙了社會上其他體育非營利組織的發(fā)展,對競爭性購買生態(tài)環(huán)境造成損害。

2.7 定價機制缺失,引發(fā)浪費購買經(jīng)費的風(fēng)險專業(yè)知識是保證購買主體議價能力的基礎(chǔ)。鑒于政府購買公共體育服務(wù)在我國開展的時間較短,對于絕大多數(shù)的購買主體而言,議價具有較大的操作難度。在現(xiàn)有的文件中僅見“以事定費”“費隨事轉(zhuǎn)”的原則性描述,缺乏系統(tǒng)性說明。目前地方政府購買公共體育服務(wù)定價的依據(jù)主要是:政府購買公共體育服務(wù)財政撥款數(shù)量的多寡;根據(jù)承接主體的報價進行砍價(競爭性談判、單一來源采購使用較多);從眾多投標的組織選擇最低價成交。因為不清楚購買公共體育服務(wù)的精準價格,所以部分地方政府在制定下一年度的具體財政預(yù)算時,存在一定程度的隨意性。常用的做法是參照上一年度或兄弟單位的經(jīng)費額度,很少有單位在預(yù)算前進行大量的前期調(diào)研,進而做出較為合理的預(yù)算[11]。在政府購買公共體育服務(wù)的實踐中,部分購買主體是參考專家的評估結(jié)果進行一定程度的金額減少,作為購買金額的標底。此種做法具有一定的參考價值,但是需要注意的是專家和承接主體之間可能也存在信息不對稱,承接主體通過虛報價格,提前預(yù)留出一定的空間給購買主體“砍價”,并給自己將來達不到要求留出理由。這個弊端在我國政府采購行為中已經(jīng)被許多學(xué)者發(fā)現(xiàn)并驗證[12]。

2.8 購買實踐力度偏小,存在減緩購買推進進程的風(fēng)險中國社會科學(xué)院社會政策研究中心發(fā)布的《中國慈善發(fā)展報告(2014) 》顯示:2013 年,全國各級政府購買社會組織服務(wù)的總金額達150多億元,這一數(shù)字僅占當(dāng)年全國公共總支出(14.02萬億元)的0.106%。另一份地方調(diào)研結(jié)果顯示:廣州、合肥、貴州、上海、西安、昆明等省市的188家民間公益組織,有54個機構(gòu)曾被政府采購公共服務(wù),僅占29%。其中,沒有申請資格的占21%(39家),不了解申請信息的占16%(30家),業(yè)務(wù)不在范圍內(nèi)則占13%(24家)[13]。地方政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容主要集中在養(yǎng)老服務(wù)、公共文化演出和公共醫(yī)療等方面,劃撥給公共體育服務(wù)的經(jīng)費有限。沒有一定的購買規(guī)模,就不能夠滿足人民群眾日益增長的公共體育服務(wù)需求;購買的實踐力度小,諸多的購買理論缺乏實踐驗證的機會、成功經(jīng)驗的總結(jié),只能浮于理論層面。上海、北京、廣州、浙江、江蘇和重慶等省市積極開展了政府購買活動并收獲了較多的成功經(jīng)驗。其中,2013年江蘇省與國家體育總局簽署了《國家體育總局 江蘇省人民政府建設(shè)公共體育服務(wù)體系示范區(qū)合作協(xié)議》,使其成為目前全國范圍內(nèi)唯一的示范省份[14]。

3 我國政府購買公共體育服務(wù)風(fēng)險防控舉措

3.1 確立“物有所值”為第一購買原則① 從政策制度層面確立“物有所值”的地位。培養(yǎng)更多的體育非營利組織成為合格的承接主體,實現(xiàn)競爭性購買,達到“物有所值”。② 加強宣傳和研究,確定“物有所值”的內(nèi)涵與外延。加強購買主體專業(yè)知識的培訓(xùn),熟悉購買服務(wù)的市場價格和標準流程。③ 在購買實踐活動中切實貫徹“物有所值”的購買原則。從頂層設(shè)計的角度出發(fā),構(gòu)建科學(xué)合理的定價機制,加強購買信息的透明化和信息定期公布機制,保障“物有所值”購買原則的實現(xiàn)。

3.2 健全政府購買公共體育服務(wù)的相關(guān)法律體系從整體看,現(xiàn)有的法律、法規(guī)還未形成體系,指導(dǎo)我國政府購買公共體育服務(wù)順利展開的作用不強。《憲法》中明確表述了人民群眾應(yīng)該享有公共體育服務(wù)的權(quán)利,這從源頭上解決了政府“為什么”購買公共體育服務(wù)的問題。然而,關(guān)于購買內(nèi)容、購買形式、購買資金預(yù)算、購買效果保障等方面的法律規(guī)定相對較少。 英國在2000年頒布的《資助與采購良好行為規(guī)范》和2006年發(fā)布的《公共服務(wù)行動計劃》詳細規(guī)定了政府購買的具體參數(shù)和標準,內(nèi)容面向全國公開并接受公民的監(jiān)督[15]。美國頒布了500多部法典規(guī)范政府購買公共體育服務(wù)的行為,其中相關(guān)條款有4 000多個[16]。筆者建議,完善財政《預(yù)算法》、修繕《體育法》《社會團體登記管理條例》,盡早出臺《政府購買公共服務(wù)法》以區(qū)別于《政府采購法》。

3.3 明確界定購買邊界和收集消費主體的意見和建議西方發(fā)達國家的成功經(jīng)驗是規(guī)定可以購買和禁止購買的內(nèi)容,一切沒有明文規(guī)定的內(nèi)容地方政府均可根據(jù)自身的條件決定是否購買,但這部分購買經(jīng)費須地方政府自己全額支付。如何界定政府購買公共體育服務(wù)的內(nèi)容,按照哪種理論甄別都存在一定爭議。目前學(xué)界比較統(tǒng)一的認識是,政府應(yīng)該購買的是基本公共體育服務(wù)和弱勢群體的公共體育服務(wù),但基本公共體育服務(wù)具體包括的內(nèi)容還尚未明確量化。除了采用現(xiàn)代化、智能化的手段(如運動類APP、微信和支付寶等平臺)收集消費主體的意見外,有關(guān)部門或機構(gòu)須積極聯(lián)系當(dāng)?shù)厝嗣翊聿⑴c之溝通,反饋消費主體的意見和建議。

3.4 搭建信息交流平臺,實現(xiàn)購買信息的電子化、透明化建設(shè)一個開放的全國性權(quán)威數(shù)據(jù)庫或網(wǎng)站,設(shè)置專門負責(zé)我國政府購買公共服務(wù)的機構(gòu),其成員組成應(yīng)包括40%的國家行政人員、20%的專家學(xué)者、40%的民意代表,全權(quán)負責(zé)購買數(shù)據(jù)的監(jiān)控工作。規(guī)范數(shù)據(jù)格式,保證數(shù)據(jù)定期更新和定時發(fā)布,做到信息的有效溝通,實現(xiàn)信息的電子化和透明化。2015年7月1日發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》(國發(fā)辦[2015]51號文),要求充分運用大數(shù)據(jù)先進理念、技術(shù)和資源,加強對市場主體、政府購買公共服務(wù)承接主體的服務(wù)和監(jiān)管[17]。我國各級政府應(yīng)根據(jù)此文件精神研究具體的舉措,切實落實文件的要求,推動購買公共體育服務(wù)信息的現(xiàn)代化建設(shè)。

3.5 梳理購買參與方的合理利益訴求加強法制的建設(shè)力度,加大法律的執(zhí)行力度,運用法律的力量約束購買主體,利用合理的評價機制引導(dǎo)購買主體。利用現(xiàn)代化的網(wǎng)絡(luò)平臺增加購買信息的透明度,接受監(jiān)督機構(gòu)和群眾的監(jiān)督[18]。在政府權(quán)威網(wǎng)站中公布購買主體的權(quán)利清單以約束購買主體;通過發(fā)布承接主體不良記錄負面清單的形式以約束承接主體;積極響應(yīng)消費主體對購買內(nèi)容和購買效果評價的建議與意見。購買主體在進行購買活動前、活動中和活動后應(yīng)讓消費主體、承接主體參與其中,三方共同協(xié)商解決問題,有助于協(xié)調(diào)購買參與方的利益訴求。

3.6 減少內(nèi)部購買數(shù)量,構(gòu)建競爭性購買生態(tài)環(huán)境目前我國體育事業(yè)單位生產(chǎn)公共體育服務(wù)的能力依然強大,減少內(nèi)部購買數(shù)量最有效的方法是深化體育行政部門改革?，F(xiàn)階段應(yīng)在積極培養(yǎng)和扶持體育非營利組織的基礎(chǔ)上,增加政府購買公共體育服務(wù)的合格承接主體數(shù)量。2016年財政部和中央編辦出臺的《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作的意見》指出,推動體育經(jīng)營服務(wù)類與行政執(zhí)行類事業(yè)單位的轉(zhuǎn)型,培養(yǎng)更多合格的承接主體,促進我國政府購買公共體育服務(wù)改革順利進行[19]。同時,降低體育組織的準入門檻、給予弱小體育非營利組織更多機會、加大培養(yǎng)承接主體的專業(yè)素養(yǎng)等,對構(gòu)建競爭性購買公共體育服務(wù)的生態(tài)環(huán)境具有重要意義。

3.7 建立科學(xué)合理的政府購買公共體育服務(wù)定價機制① 采用課題委托、招標、召開多輪研討會等形式構(gòu)建分類定價標準(分為可以量化評價與難以量化評價2類);② 建立動態(tài)的定價制度,確保定價機制與CPI等指數(shù)關(guān)聯(lián)系數(shù)的合理性;③ 利用法律制度規(guī)范、人大代表和人民群眾監(jiān)督等形式保障定價機制的高效執(zhí)行。目前很多政府采購可以采用委托專業(yè)機構(gòu)操作的形式進行,例如,“國家體育總局體育器材裝備中心”就可接受國家體育總局和其他部委的采購委托,開展集中采購活動。現(xiàn)在只見到符合《政府采購法》要求采購貨物與滿足政府機構(gòu)日?；顒臃?wù)的專業(yè)“采購代理機構(gòu)”,未見為了滿足群眾公共體育服務(wù)需求的專業(yè)“采購代理機構(gòu)”[20]?？茖W(xué)合理的定價機制可有效保障政府成為一個“精明的買家”,進而促進政府購買公共體育服務(wù)的健康發(fā)展。

3.8 適度擴大政府購買公共體育服務(wù)規(guī)模先小范圍實驗,待其成功后再推而廣之。這種方法的優(yōu)點是實驗成本少,風(fēng)險小;缺點是會延誤政府購買公共體育服務(wù)的高效快速發(fā)展,對積極地響應(yīng)人民群眾的公共體育服務(wù)需求具有一定的延遲作用。筆者認為,現(xiàn)階段實驗區(qū)域應(yīng)適度擴大,按照經(jīng)濟發(fā)展狀況,可嘗試在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、一般地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)各設(shè)置1個實驗區(qū)。這樣收獲的經(jīng)驗可以彼此驗證,取長補短,總結(jié)的成功經(jīng)驗會具有更高的推廣價值。

4 結(jié)束語

政府購買體育服務(wù)評估結(jié)果失真也是潛在風(fēng)險之一,為此民政部在2015年5月13日發(fā)布了《民政部關(guān)于探索建立社會組織第三方評估機制的指導(dǎo)意見》。為了嘗試解決評估問題,上海市政府購買公共體育服務(wù)就利用了獨立的第三方上海玄鑰管理咨詢有限公司參與評估。此外,風(fēng)險的表現(xiàn)具有階段性且是動態(tài)變化的,這就要求防控風(fēng)險的措施應(yīng)與時俱進、盡早防范。同時,應(yīng)實行穿透式管理,保障政府購買公共體育服務(wù)的高效運轉(zhuǎn),滿足公眾的公共體育服務(wù)需求。