區(qū)域機(jī)場(chǎng)協(xié)同發(fā)展的探討

□ 周子欽 應(yīng) 杰 馮建忠/文

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，給民航保持高速發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的動(dòng)力，目前我國(guó)民航正處于行業(yè)成長(zhǎng)期的加速發(fā)展階段，2017年，我國(guó)旅客吞吐量達(dá)11.48億人次，比上年增長(zhǎng)12.9%，盡管我國(guó)已發(fā)展成為全球第二大民航大國(guó)，但區(qū)域內(nèi)機(jī)場(chǎng)發(fā)展不平衡、不充分的現(xiàn)象普遍存在。

本文通過對(duì)我國(guó)區(qū)域機(jī)場(chǎng)現(xiàn)狀原因分析，通過對(duì)紐約、巴黎區(qū)域多機(jī)場(chǎng)體系的所有權(quán)屬模式和管控模式比較分析，得出供我國(guó)區(qū)域機(jī)場(chǎng)協(xié)同發(fā)展借鑒的幾點(diǎn)建議，為促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各機(jī)場(chǎng)持續(xù)安全發(fā)展，貫徹落實(shí)民航“一二三三四”總體發(fā)展思路，加快實(shí)現(xiàn)民航強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略有一定意義。

改革開放以來，我國(guó)民航取得了舉世矚目的成就，已經(jīng)發(fā)展成為全球第二民航大國(guó)。但是，從我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況來看，區(qū)域內(nèi)樞紐機(jī)場(chǎng)無論是地面資源還是空域資源使用情況都很緊張，而區(qū)域內(nèi)中小機(jī)場(chǎng)設(shè)施使用不充分，機(jī)場(chǎng)資源得不到充分利用。其二，區(qū)域內(nèi)的各機(jī)場(chǎng)更多的是從自身角度研究如何利用自身優(yōu)勢(shì)與周邊機(jī)場(chǎng)展開競(jìng)爭(zhēng)，缺少將整個(gè)區(qū)域內(nèi)的機(jī)場(chǎng)作為一個(gè)系統(tǒng)來進(jìn)行分析與研究。

2017年初，習(xí)近平總書記親臨北京新機(jī)場(chǎng)考察，強(qiáng)調(diào)“新機(jī)場(chǎng)是國(guó)家發(fā)展一個(gè)新的動(dòng)力源”，將民航戰(zhàn)略地位提到新的高度，既賦予了民航發(fā)展新的歷史使命，提供了重大機(jī)遇和寬廣舞臺(tái)，也對(duì)民航工作提出了更新更高的要求。進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，民航迎來了千載難逢的發(fā)展機(jī)遇，解決發(fā)展制約瓶頸的內(nèi)外部條件越來越成熟，新發(fā)展理念越來越重視協(xié)調(diào)發(fā)展，越來越強(qiáng)調(diào)提質(zhì)增效。在當(dāng)前環(huán)境、資源、土地等各方面因素制約作用日益加劇的條件下，如何使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用；如何瞄準(zhǔn)解決人民群眾航空需求多樣化和民航發(fā)展不平衡不充分的主要矛盾，著力“均衡發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展”，引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)各機(jī)場(chǎng)合理定位，使區(qū)域內(nèi)機(jī)場(chǎng)分工協(xié)作、有序競(jìng)爭(zhēng)、錯(cuò)位發(fā)展，是當(dāng)前區(qū)域內(nèi)各機(jī)場(chǎng)急需解決的重大課題。本文僅對(duì)區(qū)域機(jī)場(chǎng)協(xié)同發(fā)展問題進(jìn)行初步探討，為研究區(qū)域內(nèi)各機(jī)場(chǎng)可持續(xù)發(fā)展提供參考。

本文關(guān)于區(qū)域機(jī)場(chǎng)的定義

區(qū)域機(jī)場(chǎng)是指一個(gè)區(qū)域內(nèi)為航空旅客、貨主提供公共航空運(yùn)輸服務(wù)的一系列存在相互關(guān)系的多機(jī)場(chǎng)組合，一般位于航空運(yùn)輸市場(chǎng)潛力大，能帶來大規(guī)模運(yùn)輸量的區(qū)域。

擁有一個(gè)共同市場(chǎng)，并且在區(qū)域多機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)中，各個(gè)機(jī)場(chǎng)的市場(chǎng)是相互交叉重疊的，這是區(qū)域機(jī)場(chǎng)的最顯著特征。

僅提供公共運(yùn)輸服務(wù)。本文中區(qū)域機(jī)場(chǎng)的各個(gè)機(jī)場(chǎng)一般是指公共運(yùn)輸?shù)臋C(jī)場(chǎng)，包括民用機(jī)場(chǎng)、軍民合用機(jī)場(chǎng)。

本文區(qū)域機(jī)場(chǎng)中“區(qū)域”的范圍，不僅僅是指一個(gè)行政區(qū)域，也可以是有幾個(gè)區(qū)域構(gòu)成的城市群。

不考慮機(jī)場(chǎng)所有權(quán)的不同。由于區(qū)域多機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)所包含的機(jī)場(chǎng)位于不同的城市，隸屬關(guān)系不同，但本文的研究對(duì)象，不考慮所有權(quán)問題。

我國(guó)區(qū)域機(jī)場(chǎng)發(fā)展的現(xiàn)狀及原因分析

（一）區(qū)域機(jī)場(chǎng)發(fā)展不協(xié)調(diào)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，給民航保持高速發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的動(dòng)力，目前我國(guó)民航正處于行業(yè)成長(zhǎng)期的加速發(fā)展階段，2017年，我國(guó)旅客吞吐量達(dá)11.48億人次，比上年增長(zhǎng)12.9%，盡管我國(guó)已發(fā)展成為全球第二大民航大國(guó)，但區(qū)域內(nèi)機(jī)場(chǎng)發(fā)展不平衡、不充分的現(xiàn)象普遍存在，主要表現(xiàn)如下：

旅客吞吐量分布不平衡。根據(jù)2017年數(shù)據(jù)，年旅客吞吐量1000萬人次以上的32個(gè)機(jī)場(chǎng)，占民航機(jī)場(chǎng)總數(shù)的14%，其旅客吞吐量占全部境內(nèi)機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量的81.0%，其中北京、上海和廣州三大城市機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量占全部境內(nèi)機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量的24.3%；年旅客吞吐量200萬人次以上的58個(gè)機(jī)場(chǎng)，占民航機(jī)場(chǎng)總數(shù)的25.3%，其旅客吞吐量占全部境內(nèi)機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量的92.7%；與之形成鮮明對(duì)比的是，年旅客吞吐量200萬人次以下的171個(gè)機(jī)場(chǎng)，數(shù)量占民航機(jī)場(chǎng)總數(shù)的74.7%，其旅客吞吐量?jī)H占全部境內(nèi)機(jī)場(chǎng)旅客吞吐量的7.3%。

（二）區(qū)域機(jī)場(chǎng)管理主體差異化

我國(guó)地緣遼闊，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，地方政府對(duì)機(jī)場(chǎng)在土地、稅收、航線開發(fā)等方面的政策支持力度存在較大差異，不同地區(qū)、不同機(jī)場(chǎng)管理模式也存在差異。

目前我國(guó)機(jī)場(chǎng)的管理模式有民航局直接管理（首都機(jī)場(chǎng)集團(tuán)，西藏地區(qū)的阿里、林芝、那曲、昌都等機(jī)場(chǎng)）、全國(guó)性機(jī)場(chǎng)集團(tuán)管理（首都機(jī)場(chǎng)集團(tuán)管理的52個(gè)機(jī)場(chǎng)）、跨省機(jī)場(chǎng)集團(tuán)管理（西部機(jī)場(chǎng)集團(tuán)管理的西北四個(gè)省（自治區(qū)）的16個(gè)機(jī)場(chǎng)）、省機(jī)場(chǎng)集團(tuán)管理（云南省機(jī)場(chǎng)集團(tuán)等）、地市（縣）政府管理（南通機(jī)場(chǎng)、淮安機(jī)場(chǎng)等）、航空制造企業(yè)管理（中航工業(yè)管理的黃果樹機(jī)場(chǎng)）、航空公司管理（海航集團(tuán)管理的瓊海、營(yíng)口、唐山等機(jī)場(chǎng)）、委托管理（衡陽和邵陽等機(jī)場(chǎng)）以及飛行學(xué)院管理（綿陽機(jī)場(chǎng)）等9種形式。

上述各模式有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，以“京津冀機(jī)場(chǎng)群一體化管理”為例。首都機(jī)場(chǎng)集團(tuán)作為民航局直屬機(jī)構(gòu)而行使京津冀機(jī)場(chǎng)管理，確保京津冀機(jī)場(chǎng)在“京津冀世界級(jí)城市群”建設(shè)中，充分發(fā)揮既定的行業(yè)功能和社會(huì)功能。由于京津冀機(jī)場(chǎng)群內(nèi)的首都機(jī)場(chǎng)、天津機(jī)場(chǎng)、河北石家莊機(jī)場(chǎng)均由首都機(jī)場(chǎng)集團(tuán)統(tǒng)一管理，具備“頂層設(shè)計(jì)”的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，協(xié)同發(fā)展的局面初步形成。

與“京津冀區(qū)域機(jī)場(chǎng)一體化管理”模式相比珠三角、長(zhǎng)三角地區(qū)的機(jī)場(chǎng)分屬不同的管理主體，由于定位分工等多方面存在的原因，難以形成深入合作和資源共享，從一定程度上影響了區(qū)域內(nèi)機(jī)場(chǎng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（三）區(qū)域內(nèi)機(jī)場(chǎng)定位不明晰

經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口規(guī)模和地理位置是機(jī)場(chǎng)稟賦的重要體現(xiàn)，目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域性不均衡的問題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、客運(yùn)市場(chǎng)條件限制及資源不足、供給側(cè)運(yùn)輸產(chǎn)品適應(yīng)性不足、人才管理水平落后等因素是制約機(jī)場(chǎng)準(zhǔn)確定位的關(guān)鍵。

一是地方政府的“政績(jī)”驅(qū)動(dòng)。旅客吞吐量200萬人次以下的中小機(jī)場(chǎng)所在城市普遍存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、消費(fèi)能力不強(qiáng)、人口密度相對(duì)較小且運(yùn)輸需求量分散，導(dǎo)致基本需要依靠地方政府的補(bǔ)貼來維持運(yùn)營(yíng)。機(jī)場(chǎng)屬地化后，地方政府對(duì)機(jī)場(chǎng)建設(shè)規(guī)模、航線開辟等方面都有一定的資金投入，還給予土地、稅費(fèi)等方面的政策優(yōu)惠，但與此同時(shí)，地方政府也希望機(jī)場(chǎng)不斷擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍，不斷提升競(jìng)爭(zhēng)力，從而有效支撐和帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其結(jié)果是政府對(duì)機(jī)場(chǎng)過高的定位與機(jī)場(chǎng)的實(shí)際情況不相符。

二是航空公司從自身航線規(guī)劃角度，對(duì)機(jī)場(chǎng)的定位與地方政府、機(jī)場(chǎng)存在差異。航空公司作為經(jīng)營(yíng)性企業(yè)在與中小機(jī)場(chǎng)的談判中處于主導(dǎo)地位，地方政府和機(jī)場(chǎng)為了穩(wěn)定航線、增加客流量不得不獨(dú)自承擔(dān)巨大成本，進(jìn)一步加重運(yùn)營(yíng)負(fù)擔(dān)，甚至在機(jī)場(chǎng)定位上做一定程度的讓步。

三是部分中小機(jī)場(chǎng)自身定位與集團(tuán)公司對(duì)其定位存在不一致。中小機(jī)場(chǎng)定位首先應(yīng)服務(wù)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，但由于集團(tuán)公司區(qū)域化統(tǒng)籌考慮，一些中小機(jī)場(chǎng)為區(qū)域機(jī)場(chǎng)整體發(fā)展做出犧牲。

（四）區(qū)域機(jī)場(chǎng)綜合交通體系不完善

民用機(jī)場(chǎng)是航空運(yùn)輸發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，具有很強(qiáng)的公益性。民航體制改革后，機(jī)場(chǎng)實(shí)行屬地化管理，地方政府成為機(jī)場(chǎng)建設(shè)、投資和管理的責(zé)任主體。但由于機(jī)場(chǎng)定位為企業(yè)，導(dǎo)致機(jī)場(chǎng)建設(shè)中資本金投入不足，機(jī)場(chǎng)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。機(jī)場(chǎng)自身建設(shè)已經(jīng)捉襟見肘，還要協(xié)調(diào)以機(jī)場(chǎng)為中心的綜合交通樞紐，難度更大。

地面交通是區(qū)域機(jī)場(chǎng)協(xié)同發(fā)展的紐帶，盡管區(qū)域部分城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展已達(dá)到較高水平，但其在綜合交通體系規(guī)劃上尚有欠缺。區(qū)域機(jī)場(chǎng)整體通行能力緊張、以區(qū)域內(nèi)樞紐機(jī)場(chǎng)為中心的綜合交通樞紐尚未成型，銜接效率較低、道路通行能力差及通行方式單一等諸多問題，影響了區(qū)域各個(gè)機(jī)場(chǎng)之間的通行效率，使客貨流之間集疏散功能、中轉(zhuǎn)能力也受到極大限制。

（五）區(qū)域內(nèi)機(jī)場(chǎng)空域資源緊張

國(guó)家空域技術(shù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室數(shù)據(jù)顯示：中國(guó)目前實(shí)際可用空域面積998.5萬平方公里，但民航日常使用空域面積319.53萬平方公里，僅占32%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國(guó)89%的民航空域使用率。2000年以來，我國(guó)民航飛行總量年均增速達(dá)到11.6%，而固定航路航線年均增長(zhǎng)率僅1.7%，國(guó)內(nèi)最繁忙航路密度

是國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)的3倍。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民群眾對(duì)航空出行的需求不斷增多，航班量的不斷增加，加劇了區(qū)域空域資源緊張。

歐美國(guó)家區(qū)域機(jī)場(chǎng)協(xié)同發(fā)展現(xiàn)狀

（一）美國(guó)紐約—新澤西港務(wù)局管理的紐約地區(qū)機(jī)場(chǎng)群

美國(guó)對(duì)公共運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)的定位是公益性基礎(chǔ)設(shè)施，機(jī)場(chǎng)建設(shè)投資以政府投入為主，由地方政府管理。因此，在美國(guó)絕大多數(shù)航空運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)分別歸屬于當(dāng)?shù)刂荨⑹?、縣政府，由政府組織公用事業(yè)性質(zhì)的機(jī)場(chǎng)管理局對(duì)機(jī)場(chǎng)實(shí)施管理。目前紐約—新澤西港務(wù)局下轄六座機(jī)場(chǎng)，分別為：

肯尼迪機(jī)場(chǎng)：地區(qū)最大的國(guó)際樞紐機(jī)場(chǎng)，美國(guó)最繁忙的國(guó)際客運(yùn)門戶；（2016年完成旅客吞吐量：5911萬人次）

紐瓦克機(jī)場(chǎng)：美國(guó)主要的國(guó)際和國(guó)內(nèi)樞紐機(jī)場(chǎng)；（2016年完成旅客吞吐量：4056萬人次）

拉瓜迪亞機(jī)場(chǎng)：主要服務(wù)國(guó)內(nèi)短途航線；（2016年完成旅客吞吐量：2979萬人次）

斯圖爾特機(jī)場(chǎng)：上述三大機(jī)場(chǎng)的備用機(jī)場(chǎng)（軍民合用）；（2016年完成旅客吞吐量：27.5萬人次）

蒂特波羅機(jī)場(chǎng)：為區(qū)域內(nèi)通航減壓機(jī)場(chǎng)；

大西洋城機(jī)場(chǎng)：由于新澤西港務(wù)局未獲得該機(jī)場(chǎng)的獨(dú)立管轄權(quán)，本文不予討論。

2016 年，紐約大都市區(qū)五個(gè)機(jī)場(chǎng)合計(jì)服務(wù)旅客近1.3 億人次，飛機(jī)起降超過147萬架次；其中肯尼迪、紐瓦克和拉瓜迪亞機(jī)場(chǎng)是該地區(qū)三大主要機(jī)場(chǎng)，共同服務(wù)紐約地區(qū)航空市場(chǎng)，擁有全美最繁忙的航線。其主要特點(diǎn)為：擁有發(fā)達(dá)的綜合交通連接體系；市場(chǎng)在分工合作、有序競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)揮主導(dǎo)作用；政府在時(shí)刻管理中發(fā)揮指導(dǎo)作用。

（二）法國(guó)巴黎機(jī)場(chǎng)集團(tuán)（ADP）

巴黎機(jī)場(chǎng)集團(tuán)擁有并運(yùn)營(yíng)戴高樂機(jī)場(chǎng)、奧利機(jī)場(chǎng)、勒布爾熱(LeBourget)機(jī)場(chǎng)，2017 年戴高樂和奧利合計(jì)客運(yùn)量超過一億人次，貨運(yùn)量接近230 萬噸，飛機(jī)起降超過70萬架次。

政府控股、委托巴黎機(jī)場(chǎng)集團(tuán)（ADP）進(jìn)行管理；

完善的地面交通接駁；

ADP對(duì)所屬機(jī)場(chǎng)擁有管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，統(tǒng)一管理、合理分工。

（三）紐約、巴黎區(qū)域多機(jī)場(chǎng)體系的所有權(quán)屬模式和管控模式比較分析

通過對(duì)紐約、巴黎區(qū)域多機(jī)場(chǎng)體系的所有權(quán)屬模式和管控模式比較分析，得出以下四點(diǎn)供我國(guó)區(qū)域機(jī)場(chǎng)協(xié)同發(fā)展借鑒：

一為無論這兩個(gè)區(qū)域內(nèi)機(jī)場(chǎng)產(chǎn)權(quán)歸屬，但這兩個(gè)區(qū)域內(nèi)的機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一，紐約地區(qū)的多機(jī)場(chǎng)由紐約—新澤西港務(wù)局統(tǒng)一管理，巴黎地區(qū)的三家機(jī)場(chǎng)均由巴黎機(jī)場(chǎng)集團(tuán)統(tǒng)一管理；

二為這兩個(gè)區(qū)域多機(jī)場(chǎng)體系形成之初，均依靠統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)的規(guī)劃協(xié)調(diào)，從而形成了定位明確、分工合理、錯(cuò)位發(fā)展、相輔相成的協(xié)同發(fā)展關(guān)系；

三為這兩個(gè)區(qū)域多機(jī)場(chǎng)體系均有較為成熟的綜合交通運(yùn)輸體系，區(qū)域內(nèi)機(jī)場(chǎng)間均有便捷的交通換乘方式；

四為這兩個(gè)區(qū)域的政府獲得對(duì)區(qū)域機(jī)場(chǎng)管理當(dāng)局的控股，從而保證了政府的話語權(quán)，確保了機(jī)場(chǎng)為公益性基礎(chǔ)設(shè)施的性質(zhì)。

促進(jìn)區(qū)域機(jī)場(chǎng)協(xié)同發(fā)展的對(duì)策建議

（一）以戰(zhàn)略規(guī)劃為引領(lǐng)，強(qiáng)化功能定位，科學(xué)配置資源

區(qū)域機(jī)場(chǎng)的協(xié)同發(fā)展，要堅(jiān)持從區(qū)域內(nèi)多機(jī)場(chǎng)所處社會(huì)實(shí)際和行業(yè)實(shí)際出發(fā)，以規(guī)劃為引領(lǐng)，以市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)楹献骰A(chǔ)，找準(zhǔn)發(fā)展路徑，提出符合區(qū)域內(nèi)實(shí)際和具有區(qū)域特色的方案和措施；補(bǔ)齊短板，消除瓶頸，全面提升區(qū)域內(nèi)多機(jī)場(chǎng)體系的戰(zhàn)斗力和可持續(xù)發(fā)展能力。

民航局《民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)建設(shè)“十三五”規(guī)劃》中明確提出，“十三五”期間，要盤活存量、優(yōu)化增量，著力提升樞紐機(jī)場(chǎng)容量，提高運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)保障能力和運(yùn)行效率，擴(kuò)大航空運(yùn)輸服務(wù)范圍，構(gòu)建大型樞紐、中型樞紐、小型樞紐、非樞紐運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)和通用機(jī)場(chǎng)組成的布局合理、層次分明、功能完善、服務(wù)廣泛的國(guó)家綜合機(jī)場(chǎng)體系。構(gòu)建區(qū)域機(jī)場(chǎng)協(xié)同發(fā)展的跨地域、跨部門的多層次協(xié)調(diào)機(jī)制與協(xié)作平臺(tái)，謀取多方協(xié)同發(fā)展的共同利益，統(tǒng)一協(xié)調(diào)配置影響區(qū)域民航發(fā)展的空域、航權(quán)、航線、航班時(shí)刻等重要資源，促進(jìn)各機(jī)場(chǎng)合理定位和專業(yè)化分工，提高區(qū)域機(jī)場(chǎng)資源整體利用效率。按照民航局規(guī)劃，區(qū)域內(nèi)機(jī)場(chǎng)所在地區(qū)管理局、地方政府應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)、溝通，共同研究并盡快制定區(qū)域內(nèi)多機(jī)場(chǎng)體系協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，合理定位區(qū)域內(nèi)機(jī)場(chǎng)，科學(xué)配置各類資源，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，為區(qū)域內(nèi)機(jī)場(chǎng)協(xié)同發(fā)展提供頂層設(shè)計(jì)。

區(qū)域內(nèi)各機(jī)場(chǎng)要以規(guī)劃為依據(jù)，認(rèn)真研究和吃透規(guī)劃精神，在頂層設(shè)計(jì)指導(dǎo)下，詳細(xì)研究機(jī)場(chǎng)在協(xié)同發(fā)展中的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，存在的問題和解決的方法，制定符合自身實(shí)際的戰(zhàn)略和投資規(guī)劃，分階段實(shí)施。

在具體發(fā)展路徑上，鼓勵(lì)區(qū)域內(nèi)機(jī)場(chǎng)之間構(gòu)建聯(lián)盟體，依托差異化發(fā)展，創(chuàng)新運(yùn)行管理體制，推進(jìn)機(jī)場(chǎng)管理模式由經(jīng)營(yíng)型向管理型轉(zhuǎn)型；鼓勵(lì)區(qū)域內(nèi)各機(jī)場(chǎng)在航班備降、應(yīng)急救援、信息和資源共享等方面加大合作力度，引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)機(jī)場(chǎng)人員、資源管理的常態(tài)化交流。區(qū)域內(nèi)中小機(jī)場(chǎng)要認(rèn)真研究區(qū)域內(nèi)樞紐機(jī)場(chǎng)非樞紐功能業(yè)務(wù)的疏解承接保障方案，根據(jù)樞紐機(jī)場(chǎng)航班航線分流辦法爭(zhēng)取有利于中小機(jī)場(chǎng)航線布局、運(yùn)力補(bǔ)充和功能完善，做好基礎(chǔ)設(shè)施的配套發(fā)展和投資規(guī)劃，不斷提高保障能力。

（二）以市場(chǎng)為導(dǎo)向成立聯(lián)合協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)

區(qū)域機(jī)場(chǎng)合作難以持續(xù)、深化發(fā)展的一個(gè)重要原因是難以平衡區(qū)域機(jī)場(chǎng)之間的利益沖突，而紐約—新澤西港務(wù)局成效顯著的發(fā)展模式可為我國(guó)區(qū)域機(jī)場(chǎng)合作提供很好的借鑒，雖然肯尼迪機(jī)場(chǎng)、紐瓦克機(jī)場(chǎng)、拉瓜迪亞機(jī)場(chǎng)、斯圖爾特機(jī)場(chǎng)、蒂特波羅機(jī)場(chǎng)的產(chǎn)權(quán)歸屬不同，但都由共同的聯(lián)合協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)（紐約—新澤西港務(wù)局）統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，在市場(chǎng)培育發(fā)展初期利于機(jī)場(chǎng)資源的合理分配，避免了無序競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展；在市場(chǎng)成熟階段，通過適當(dāng)引導(dǎo)充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，促進(jìn)區(qū)域機(jī)場(chǎng)協(xié)同發(fā)展。

因此，區(qū)域合作機(jī)場(chǎng)應(yīng)根據(jù)區(qū)域內(nèi)實(shí)際情況，適時(shí)探討成立聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)，共同商議、決策區(qū)域機(jī)場(chǎng)之間的資源分配、平衡發(fā)展。這一機(jī)構(gòu)職責(zé)是對(duì)所轄的區(qū)域機(jī)場(chǎng)的戰(zhàn)略定位、機(jī)場(chǎng)管理進(jìn)行指導(dǎo)、決策，其成員以各機(jī)場(chǎng)為核心，同時(shí)廣泛吸收各地方政府代表、基地航空公司、駐場(chǎng)單位及商業(yè)單位參與，尤其是各機(jī)場(chǎng)基地航空公司，他們對(duì)區(qū)域機(jī)場(chǎng)合作深化發(fā)展具有重要意義，應(yīng)該引起高度重視；聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)可以設(shè)立常設(shè)委員會(huì)及常設(shè)辦公室。

（三）強(qiáng)化區(qū)域樞紐建設(shè)，構(gòu)建綜合交通體系

強(qiáng)化區(qū)域樞紐機(jī)場(chǎng)建設(shè)，一是要以航空公司為主導(dǎo)，樹立以航空公司為核心的戰(zhàn)略地位。機(jī)場(chǎng)以最大限度滿足航空公司運(yùn)營(yíng)需求為出發(fā)點(diǎn)，加強(qiáng)與航空公司協(xié)作，主動(dòng)尋求航空公司對(duì)樞紐機(jī)場(chǎng)建設(shè)的意見，從機(jī)場(chǎng)平面規(guī)劃、功能布局、運(yùn)行流程、基礎(chǔ)設(shè)施等方面，謀篇布局，充分調(diào)動(dòng)航空公司運(yùn)營(yíng)管理的主動(dòng)性、能動(dòng)性及樞紐建設(shè)的積極性。二是機(jī)場(chǎng)的中轉(zhuǎn)功能是評(píng)判其樞紐功能的關(guān)鍵。因此機(jī)場(chǎng)必須具備完備的中轉(zhuǎn)設(shè)施，包括足夠數(shù)量且設(shè)計(jì)合理的候機(jī)樓、跑道、登機(jī)橋、中轉(zhuǎn)通道，以及先進(jìn)的航班信息系統(tǒng)和相關(guān)配套服務(wù)等硬件設(shè)施。積極創(chuàng)新機(jī)場(chǎng)、航空公司協(xié)作管理模式，提高設(shè)施、設(shè)備使用效率，搭建公平、優(yōu)質(zhì)的公共平臺(tái)。三是區(qū)域內(nèi)樞紐機(jī)場(chǎng)要不斷提高運(yùn)行保障能力，優(yōu)化完善、制定樞紐保障運(yùn)行的各類方案，從運(yùn)行流程、管理方法、人員培訓(xùn)等方面做好與航空公司的對(duì)接和管理工作，形成無縫聯(lián)結(jié)。四是樞紐機(jī)場(chǎng)要積極引進(jìn)或吸引合適的基地航空公司進(jìn)駐，共同打造航班波。機(jī)場(chǎng)可根據(jù)實(shí)際建立富有競(jìng)爭(zhēng)力的分時(shí)段差異化收費(fèi)體系，采用非高峰時(shí)段折扣收費(fèi)的方式，挖掘更大的運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)潛力。利用機(jī)場(chǎng)管理主體的身份，建立與航空公司、空管、聯(lián)檢單位的定期協(xié)調(diào)機(jī)制，增加航班的穩(wěn)定性和準(zhǔn)點(diǎn)率。

在運(yùn)輸一體化的框架下，構(gòu)建以機(jī)場(chǎng)交通樞紐節(jié)點(diǎn)的多線路、網(wǎng)格狀、全覆蓋的交通網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)客運(yùn)的“零換乘”，貨運(yùn)的“無縫轉(zhuǎn)”，做好地面交通互聯(lián)互通規(guī)劃，做好多式聯(lián)運(yùn)體制機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，有序推進(jìn)空陸聯(lián)運(yùn)、空鐵聯(lián)運(yùn)等多式聯(lián)運(yùn)體系建設(shè)。其次做好機(jī)場(chǎng)建設(shè)的合理規(guī)劃和運(yùn)力資源的統(tǒng)籌布局。著力加強(qiáng)區(qū)域機(jī)場(chǎng)內(nèi)聯(lián)檢單位等資源協(xié)調(diào)力度，建立健全多層次、寬領(lǐng)域、全方位的區(qū)域“大通關(guān)”綜合協(xié)作體系和合作機(jī)制，切實(shí)優(yōu)化航空客貨過境通關(guān)政策環(huán)境。

（四）優(yōu)化區(qū)域航線結(jié)構(gòu)，爭(zhēng)取旅游產(chǎn)業(yè)等相關(guān)支持

改善航線結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資源配置，在空域資源緊張的情況下，制定政策引導(dǎo)航線主要集中在大型樞紐之間、大型與中型樞紐之間、中型與中型樞紐之間、中型與小型樞紐之間、小型樞紐與中小機(jī)場(chǎng)之間，盡量在大型樞紐之間推廣“京滬快線”這種新的航線運(yùn)行模式增加流量，盡量避免小機(jī)場(chǎng)與大型樞紐之間的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)航線，這樣就可增加中小樞紐機(jī)場(chǎng)對(duì)中小機(jī)場(chǎng)客流的集散。這樣做的好處是，一方面增加大中型樞紐機(jī)場(chǎng)的客流量，減緩其空運(yùn)資源的緊張程度；另一方面是帶動(dòng)支線航班運(yùn)輸量的增加。

航空業(yè)與旅游業(yè)密不可分，二者互為促進(jìn)。尤其是對(duì)當(dāng)?shù)負(fù)碛新糜钨Y源的支線機(jī)場(chǎng)，其區(qū)域機(jī)場(chǎng)合作注意與旅游緊密結(jié)合，充分發(fā)揮地區(qū)間旅游業(yè)的資源優(yōu)勢(shì)。各地以旅游組合產(chǎn)品為特色，共同爭(zhēng)取航空運(yùn)力投入為支撐，將旅游業(yè)和機(jī)場(chǎng)捆綁發(fā)展，形成區(qū)域機(jī)場(chǎng)合作與該地區(qū)旅游業(yè)之間良性互動(dòng)的發(fā)展關(guān)系，促進(jìn)區(qū)域機(jī)場(chǎng)合作的深入發(fā)展。緊密聯(lián)合OTA（網(wǎng)上旅游代理）通過創(chuàng)新手段，打通線上+線下的關(guān)于區(qū)域內(nèi)機(jī)場(chǎng)中轉(zhuǎn)產(chǎn)品的銷售渠道，實(shí)現(xiàn)購票環(huán)節(jié)通暢便捷，在OTA平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)中轉(zhuǎn)航班產(chǎn)品通暢銷售，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)機(jī)場(chǎng)航班互轉(zhuǎn)互聯(lián)，實(shí)現(xiàn)中轉(zhuǎn)便捷，集疏和轉(zhuǎn)運(yùn)突出區(qū)域優(yōu)勢(shì)和機(jī)場(chǎng)群的效能。

結(jié)束語：

區(qū)域機(jī)場(chǎng)合作管理模式發(fā)展過程中的普遍經(jīng)驗(yàn)表明，區(qū)域機(jī)場(chǎng)合作的形成動(dòng)因主要是區(qū)域城市間的社會(huì)融合和經(jīng)濟(jì)融合，并且是一個(gè)逐步形成、逐步擴(kuò)展和逐步成熟的過程。由于機(jī)場(chǎng)體系所在國(guó)家政治制度、法律環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不同，各國(guó)的區(qū)域內(nèi)機(jī)場(chǎng)合作管理也呈現(xiàn)出不同的“管理模式”，這些管理模式各有明顯的利弊，也都各自經(jīng)歷了長(zhǎng)期的探索與調(diào)整過程。盡管一體化管理并非機(jī)場(chǎng)體系生存和維系的必需，但在大多數(shù)區(qū)域機(jī)場(chǎng)合作形成和成熟過程中，尤其是在分工定位和相互關(guān)系的調(diào)整和逐步穩(wěn)定階段，對(duì)區(qū)域內(nèi)機(jī)場(chǎng)實(shí)行一體化管理，利大于弊，意義和價(jià)值十分明顯。區(qū)域機(jī)場(chǎng)合作管理模式的形成，是“自然而然”的發(fā)展過程。當(dāng)發(fā)展到相對(duì)成熟的階段或比較重要的方向性選擇節(jié)點(diǎn)時(shí)，才會(huì)產(chǎn)生一體化管理的需求。因此，對(duì)區(qū)域機(jī)場(chǎng)實(shí)行一體化管理，往往存在“時(shí)間窗口”的要求——過早，由于體系內(nèi)諸機(jī)場(chǎng)的運(yùn)量規(guī)模及資源分布極不均衡而不具備協(xié)同發(fā)展的條件；過晚，則有可能因體系內(nèi)大多數(shù)機(jī)場(chǎng)已有各自獨(dú)立發(fā)展的規(guī)劃而難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。多機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)的所有權(quán)結(jié)構(gòu)可以是單一的，也可以是多元的，亦不排斥非一體化管理。但從全球行業(yè)實(shí)踐來看，在尊重市場(chǎng)規(guī)律、順應(yīng)市場(chǎng)趨勢(shì)的前提下，來自政府的適當(dāng)干預(yù)或所有者出于需要和自愿，并通過法律程序進(jìn)行授權(quán)而建立的一體化管理機(jī)制及相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，對(duì)提升機(jī)場(chǎng)設(shè)施等重要資源的使用效率，從而提升多機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)的整體運(yùn)行效率，有著顯著的促進(jìn)作用。

構(gòu)建區(qū)域機(jī)場(chǎng)合作管理的過程中的一體化管理，一定要尊重和順應(yīng)市場(chǎng)需求及其內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，特別是：體系內(nèi)成員機(jī)場(chǎng)的本地運(yùn)量基礎(chǔ)；成員機(jī)場(chǎng)所處不同經(jīng)濟(jì)環(huán)境的差異性；基地公司及航空聯(lián)盟戰(zhàn)略取向和運(yùn)力結(jié)構(gòu)；承接體系內(nèi)主要機(jī)場(chǎng)溢出運(yùn)量的本地需求；成員機(jī)場(chǎng)之間、特別是與主要機(jī)場(chǎng)之間的地面交通設(shè)施條件；新興商業(yè)模式發(fā)展的需求及其內(nèi)在規(guī)律。

進(jìn)入新時(shí)代、邁上新征程，科學(xué)把握新時(shí)代民航強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略進(jìn)程，瞄準(zhǔn)解決不同階段區(qū)域內(nèi)機(jī)場(chǎng)協(xié)同發(fā)展的突出問題，以戰(zhàn)略規(guī)劃為引領(lǐng)，以市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)榛A(chǔ)，探討成立聯(lián)合協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，加快推進(jìn)區(qū)域內(nèi)機(jī)場(chǎng)供給側(cè)改革，構(gòu)建多式聯(lián)運(yùn)體系，推進(jìn)軍民融合，共同加快空域優(yōu)化改革，爭(zhēng)取旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)支持，進(jìn)一步優(yōu)化區(qū)域航線結(jié)構(gòu)，使基礎(chǔ)設(shè)施體系相對(duì)完善，形成安全高效、通暢便捷、綠色和諧的現(xiàn)代化綜合交通服務(wù)體系，區(qū)域內(nèi)各機(jī)場(chǎng)將在服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、服務(wù)地方發(fā)展、服務(wù)社會(huì)大眾中發(fā)揮不可替代的重要作用。

（其他作者：張振巖、奚瑞駿）