中央與地方民航補(bǔ)貼政策協(xié)同研究

□ 張思銘 趙 嶸 李鈺超/文

中央與地方各級(jí)政府一直都對(duì)民航業(yè)的發(fā)展給予了有力的財(cái)政支持，2014～2017年，國(guó)內(nèi)四大航空公司共獲得各類(lèi)財(cái)政補(bǔ)貼372億元，占利潤(rùn)總額的36%，其中最高的東航達(dá)到69%；各種形式的補(bǔ)貼更是機(jī)場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的重要資金來(lái)源。近年來(lái)，隨著各地補(bǔ)貼顯著加大，以及財(cái)政預(yù)算透明度的提高，社會(huì)輿論對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼資金的使用效率問(wèn)題越來(lái)越關(guān)注，甚至產(chǎn)生了一些質(zhì)疑。本文嘗試通過(guò)發(fā)現(xiàn)目前中央與地方民航補(bǔ)貼政策的不協(xié)同之處，挖掘原因，找出癥結(jié)，為提高財(cái)政資金使用效率、更好地發(fā)揮補(bǔ)貼資金的引導(dǎo)和促進(jìn)作用，提供建設(shè)性、創(chuàng)新性的建議。

民航補(bǔ)貼政策概述

本文按補(bǔ)貼資金的實(shí)際承擔(dān)者，將民航補(bǔ)貼政策分為中央和地方兩大類(lèi)。中央民航補(bǔ)貼是由中央財(cái)政承擔(dān)的專(zhuān)用于民航業(yè)的補(bǔ)貼，資金來(lái)源以民航發(fā)展基金為主。地方民航補(bǔ)貼是由地方財(cái)政承擔(dān)的專(zhuān)用于民航業(yè)的補(bǔ)貼，包括通過(guò)機(jī)場(chǎng)代轉(zhuǎn)、實(shí)際由地方財(cái)政承擔(dān)的補(bǔ)貼。

無(wú)論是中央還是地方民航補(bǔ)貼政策，在過(guò)去十多年里都對(duì)民航業(yè)的高速、健康發(fā)展起到重要的作用，是實(shí)現(xiàn)民航大國(guó)、建設(shè)民航強(qiáng)國(guó)的重要助力。一是促進(jìn)了民航細(xì)分領(lǐng)域的快速發(fā)展。在獲得財(cái)政補(bǔ)貼的支線航空、國(guó)際航線、通用航空等領(lǐng)域，幾乎都取得了高速增長(zhǎng)。二是實(shí)現(xiàn)了良好的社會(huì)效益。民航業(yè)具有顯著的正外部性，特別是在補(bǔ)貼政策的促進(jìn)下，普遍服務(wù)理念深入貫徹。三是提升了民航企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。財(cái)政補(bǔ)貼提升了航空公司的經(jīng)營(yíng)效益，擴(kuò)大了市場(chǎng)容量，同時(shí)也是許多機(jī)場(chǎng)賴(lài)以維持的重要資金來(lái)源。四是推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。財(cái)政補(bǔ)貼引導(dǎo)了民航業(yè)的綠色、創(chuàng)新發(fā)展，加快了新技術(shù)、新設(shè)備的應(yīng)用，還起到調(diào)節(jié)運(yùn)力布局、吸引社會(huì)資本的作用，促進(jìn)了行業(yè)供給側(cè)改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。五是增強(qiáng)了政府對(duì)民航業(yè)的調(diào)控能力。政府部門(mén)可以通過(guò)補(bǔ)貼資金的靈活安排來(lái)實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)行業(yè)和企業(yè)的約束。

綜上，民航補(bǔ)貼政策對(duì)行業(yè)和地區(qū)發(fā)展有著積極的意義，在未來(lái)落實(shí)民航“一二三三四”總體思路上也將扮演重要角色。因此需要關(guān)注的不是是否應(yīng)該給予補(bǔ)貼，而是如何提升中央與地方民航補(bǔ)貼政策的協(xié)同性，以更好地發(fā)揮民航補(bǔ)貼政策的作用。

當(dāng)前民航財(cái)政補(bǔ)貼體系存在的問(wèn)題

目前中央與地方民航補(bǔ)貼政策在一定程度上實(shí)現(xiàn)了互補(bǔ)、協(xié)作和促進(jìn)。但是，由于現(xiàn)有的協(xié)同并非來(lái)自成體系的制度安排，而是基于中央與地方長(zhǎng)期以來(lái)形成的政策默契和各自層面利益的驅(qū)動(dòng)，因此必然會(huì)存在一些協(xié)同不到位的地方，甚至一些政策效果會(huì)相互抵消。本文認(rèn)為主要體現(xiàn)在六個(gè)方面：

（一）過(guò)度激勵(lì)降低財(cái)政資金使用效率

當(dāng)一個(gè)事項(xiàng)同時(shí)滿足多項(xiàng)政府期望時(shí)，就有可能從中央與地方財(cái)政都獲得補(bǔ)貼資金。雙重補(bǔ)貼在一些虧損較大的領(lǐng)域，起到了強(qiáng)化激勵(lì)的作用,但在部分細(xì)分領(lǐng)域也存在過(guò)度激勵(lì)的情況。假定加上一定的補(bǔ)貼能達(dá)到合適的利潤(rùn)率，企業(yè)就會(huì)投入運(yùn)營(yíng)，就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了政府刺激供給的目的,超過(guò)的部分就可以視為過(guò)度激勵(lì)。近年各城市對(duì)國(guó)際航線補(bǔ)貼動(dòng)輒每班上百萬(wàn)，如果再?gòu)闹醒胴?cái)政獲得補(bǔ)貼，就難免出現(xiàn)過(guò)度激勵(lì)，相當(dāng)于額外投入了本來(lái)可以用于促進(jìn)其他領(lǐng)域的資金，卻沒(méi)有獲得更多的效果。

（二）政策缺位影響行業(yè)協(xié)調(diào)、綠色發(fā)展

與過(guò)度激勵(lì)相對(duì)應(yīng)的，就是在一些確需得到支持的領(lǐng)域，由于中央與地方事權(quán)定位不清晰，存在政策缺位的情況。比較突出的是航空貨運(yùn)領(lǐng)域。中央財(cái)政雖然研究多年，但一直未出臺(tái)扶持政策；大多數(shù)地方政府對(duì)航空貨運(yùn)的興趣也遠(yuǎn)不如客運(yùn)，不少地方并沒(méi)有將航空貨運(yùn)納入補(bǔ)貼范圍。近年來(lái)航空貨運(yùn)發(fā)展速度明顯低于客運(yùn)，除了宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響，政策缺位也是不可忽視的原因之一。

此外，機(jī)場(chǎng)方面也有一些能夠產(chǎn)生正外部性（或降低負(fù)外部性）的事項(xiàng)缺乏財(cái)政支持，例如降噪技術(shù)運(yùn)用和設(shè)施建設(shè)，由于不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，需要政策引導(dǎo)，但目前處于政策空白狀態(tài)。

（三）地方財(cái)政資金導(dǎo)向與國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃存在矛盾

中央政府與地方政府的著眼點(diǎn)和具體目標(biāo)不盡相同，因此會(huì)導(dǎo)致兩級(jí)財(cái)政資金導(dǎo)向作用不同，有時(shí)甚至?xí)啾畴x。

區(qū)域樞紐國(guó)際化發(fā)展的矛盾?！吨袊?guó)民用航空第十三個(gè)五年規(guī)劃》明確提升成都等7個(gè)機(jī)場(chǎng)的國(guó)際樞紐功能，武漢、長(zhǎng)沙等29個(gè)機(jī)場(chǎng)定位為“各具特色的區(qū)域樞紐”?？梢钥闯?，在國(guó)家民航戰(zhàn)略導(dǎo)向上，要構(gòu)建世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群、國(guó)際樞紐和區(qū)域樞紐層次清晰、布局合理、功能完善的機(jī)場(chǎng)體系，集中國(guó)際客源打造大型國(guó)際樞紐，并不主張樞紐建設(shè)遍地開(kāi)花，避免過(guò)度的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)。

但是，地方政府往往不滿足于中央部委對(duì)自身的定位。希望通過(guò)巨額財(cái)政補(bǔ)貼，吸引航空公司大量開(kāi)辟?lài)?guó)際航線乃至洲際航線，分流了國(guó)際樞紐機(jī)場(chǎng)的境內(nèi)客源，占用了稀缺的國(guó)際遠(yuǎn)程航權(quán)時(shí)刻資源，加劇了去樞紐化態(tài)勢(shì)，與國(guó)家規(guī)劃思路并不相符。

支線航空發(fā)展的矛盾。民航局一直鼓勵(lì)支線機(jī)場(chǎng)以較高頻次連接就近的區(qū)域樞紐（通常為省會(huì)），通過(guò)干支結(jié)合和中轉(zhuǎn)聯(lián)程航班實(shí)現(xiàn)通達(dá)各地，形成分級(jí)分類(lèi)的航線網(wǎng)絡(luò)布局。民航局支線航空補(bǔ)貼的范圍也體現(xiàn)了這種導(dǎo)向。

但地方政府往往更注重出行的便利性，同時(shí)也更看重來(lái)自主要城市的社會(huì)和商業(yè)資源，會(huì)積極引導(dǎo)航空公司開(kāi)通與各大城市間的航線。以提供財(cái)政補(bǔ)貼的安徽阜陽(yáng)機(jī)場(chǎng)為例， 2018年夏秋航季運(yùn)營(yíng)的14條航線，分別連接北京、上海、廣州、深圳、重慶、成都、西安等城市，卻沒(méi)有到省會(huì)合肥以及臨近的省會(huì)南京、武漢、鄭州、濟(jì)南的航線。這一方面占用了大型樞紐機(jī)場(chǎng)的寶貴時(shí)刻資源，增加了機(jī)場(chǎng)擁堵；另一方面造成支線機(jī)場(chǎng)的航點(diǎn)需求離散，由于客貨源不足，難以形成密集的航班波，雖然提高了到幾個(gè)大型樞紐機(jī)場(chǎng)的便捷度，但反而降低了支線機(jī)場(chǎng)的通達(dá)度。

（四）地方政府間的政策攀比加大財(cái)政壓力

地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象普遍存在，在航空業(yè)扶持政策上各地政府往往也會(huì)設(shè)定若干競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手進(jìn)行對(duì)標(biāo)，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不斷加碼推高。根據(jù)預(yù)算公示，青島市2017年對(duì)四條航線的補(bǔ)貼資金就達(dá)4.97億元；長(zhǎng)沙2017年也有多達(dá)4.2億元用于國(guó)際國(guó)內(nèi)航線補(bǔ)助資金；機(jī)場(chǎng)吞吐量排在全國(guó)30名開(kāi)外的寧波，2017年的航空運(yùn)輸發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金和空港發(fā)展扶持專(zhuān)項(xiàng)資金達(dá)1.84億元，2018年還將增長(zhǎng)43%到2.64億元。西部城市雖然財(cái)政緊張，但由于市場(chǎng)需求更加不足，補(bǔ)貼力度也不小。甘肅省政府和機(jī)場(chǎng)集團(tuán)2016年僅對(duì)其中3條國(guó)際航線，就補(bǔ)貼了約1.2億元。水漲船高的補(bǔ)貼背后，財(cái)政壓力也越來(lái)越大。

（五）巨額財(cái)政補(bǔ)貼影響企業(yè)戰(zhàn)略路徑

政府“有形的手”是強(qiáng)力的指揮棒，當(dāng)財(cái)政資源較多的介入和引導(dǎo)市場(chǎng)行為時(shí)，會(huì)對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)策略乃至發(fā)展戰(zhàn)略都發(fā)生影響。以南航為例，為落實(shí)“廣州之路”戰(zhàn)略，2010年～2014年5月，新增的8條洲際客運(yùn)航線中7條是廣州始發(fā)的直達(dá)航線。但從2014年6月各地補(bǔ)貼大戰(zhàn)起，洲際運(yùn)力逐漸分散，隨后兩年開(kāi)通的11條洲際客運(yùn)航線只有4條是廣州始發(fā)的直達(dá)航線，這無(wú)疑會(huì)分流廣州的中轉(zhuǎn)客源，削弱廣州的樞紐地位。但航空公司卻是不得不為之，自己不飛，其他公司在補(bǔ)貼吸引下也一樣會(huì)飛，樞紐地位同樣難以保持。主動(dòng)執(zhí)飛至少還能拿些補(bǔ)貼，也更易于協(xié)調(diào)補(bǔ)貼航線與自身樞紐航線之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

政府合理引導(dǎo)市場(chǎng)與過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)沒(méi)有明顯的界限，很難說(shuō)巨額的財(cái)政補(bǔ)貼扭曲了市場(chǎng)資源配置，但從結(jié)果來(lái)看，確實(shí)與企業(yè)的一些既定戰(zhàn)略方向產(chǎn)生了較大的沖突。

（六）巨大的前期投入未能帶來(lái)長(zhǎng)期收益

非一線城市的國(guó)際航線特別是遠(yuǎn)程航線普遍面臨市場(chǎng)需求不足的問(wèn)題，有不少航線剔除補(bǔ)貼后座公里收入只有0.2元或更低，有的甚至沒(méi)有邊際貢獻(xiàn)，完全是受高額補(bǔ)貼等短期利益驅(qū)動(dòng)，往往沒(méi)有成熟的遠(yuǎn)期網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，一旦補(bǔ)貼停止，很可能會(huì)退出市場(chǎng)。2014年5月英國(guó)航空開(kāi)通成都—倫敦航線，但2017年1月補(bǔ)貼一到期就宣布退出該市場(chǎng)；2015年9月捷星航空開(kāi)通武漢-黃金海岸航線，但僅運(yùn)營(yíng)滿了一年即停飛；2017～2018年冬春季，受補(bǔ)貼取消影響，海南航空一下子停飛了5條洲際航線。而目前絕大多數(shù)城市的扶持政策普遍沒(méi)有體現(xiàn)出對(duì)航線持續(xù)運(yùn)營(yíng)的約束性要求。

巨額財(cái)政補(bǔ)貼的初衷是協(xié)助航空公司度過(guò)培育期，市場(chǎng)成型后形成固定航線，雖然前期投入很大，但能產(chǎn)生長(zhǎng)期效益。如果有補(bǔ)貼就飛，沒(méi)補(bǔ)貼就停，無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)自身維持，財(cái)政補(bǔ)貼就可有能變成一個(gè)單方面的付出。

中央與地方補(bǔ)貼政策不協(xié)同的原因分析

造成補(bǔ)貼政策不協(xié)同的諸多問(wèn)題，其原因是多樣化的。本文認(rèn)為主要包括四個(gè)方面：

（一）中央與地方政府的政策出發(fā)點(diǎn)、著眼點(diǎn)差異

雖然各級(jí)政府施政的根本目標(biāo)都是發(fā)展，但具體目標(biāo)有很大的差異，政策訴求及政策出發(fā)點(diǎn)不同，對(duì)政策協(xié)同性有很大影響。具體到民航業(yè)，中央政府部門(mén)著眼點(diǎn)往往是補(bǔ)貼對(duì)象所承載的國(guó)家戰(zhàn)略，每項(xiàng)補(bǔ)貼政策的針對(duì)性很強(qiáng)；而地方政府的出發(fā)點(diǎn)則既微觀又綜合，考慮的多是本地的G D P、招商引資、居民就業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈帶動(dòng)、財(cái)稅貢獻(xiàn)等因素。

同時(shí)，中央政府沒(méi)有面臨競(jìng)爭(zhēng)，而地方政府則十分重視城市間的橫向比較，一方面民航運(yùn)力是有限的，在一個(gè)地方增加投入必然意味著在其他地方減少投入；另一方面，地方政府官員間的晉升錦標(biāo)賽長(zhǎng)期存在。民航的發(fā)展往往被認(rèn)為是城市品牌和競(jìng)爭(zhēng)力的構(gòu)成之一，也是官員政績(jī)的一種體現(xiàn)。由于競(jìng)爭(zhēng)思維的存在，地方政策有時(shí)會(huì)變得更加激進(jìn)和強(qiáng)勢(shì)，將城市間的博弈作為重要的考慮因素，武漢、鄭州、長(zhǎng)沙三個(gè)中部省會(huì)的樞紐之爭(zhēng)、大量非一線樞紐的國(guó)際航線競(jìng)爭(zhēng)，都是競(jìng)爭(zhēng)格局下地方政策主導(dǎo)的結(jié)果。

（二）缺乏全國(guó)性的政策規(guī)劃和全局統(tǒng)籌

由于中央與地方政府天然存在站位和視角差異，要在這一客觀條件下實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼政策協(xié)同，就要有統(tǒng)一的政策規(guī)劃和統(tǒng)籌安排機(jī)制，而這一點(diǎn)恰恰是目前最為缺乏的，也是本文認(rèn)為影響政策協(xié)同的最根本原因。

缺乏對(duì)補(bǔ)貼政策協(xié)同的重視和統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。雖然政策協(xié)同問(wèn)題已經(jīng)引起民航局的關(guān)注，但沒(méi)有上升到國(guó)家普遍認(rèn)識(shí)的高度。地方政府也沒(méi)有意識(shí)到應(yīng)當(dāng)與中央補(bǔ)貼政策相互協(xié)同，僅僅從自身需求角度制定政策。

缺乏協(xié)調(diào)中央與地方補(bǔ)貼政策的機(jī)構(gòu)。從職權(quán)來(lái)看，民航局只有提出行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和行業(yè)管理相關(guān)職能，即使在中央民航財(cái)稅政策上也只有建議權(quán)；而無(wú)論是財(cái)政還是交通領(lǐng)域，都不屬于中央垂直管理，地方政府有極強(qiáng)的話語(yǔ)權(quán)；從行政地位來(lái)看，民航局是交通部管理的國(guó)家局，在與副省級(jí)城市乃至省級(jí)政府協(xié)調(diào)的過(guò)程中，難以獲得主導(dǎo)地位。

缺乏民航戰(zhàn)略在地方的落地保障。目前關(guān)于民航戰(zhàn)略布局的發(fā)展規(guī)劃更類(lèi)似于發(fā)展思路，不具有強(qiáng)制力和約束力，在與地方政府期望存在距離的情況下，地方政府會(huì)試圖利用自身資源突破規(guī)劃的定位。

缺乏中央與地方補(bǔ)貼政策的協(xié)調(diào)機(jī)制。一方面，即使中央政府部門(mén)發(fā)現(xiàn)補(bǔ)貼政策存在不協(xié)同問(wèn)題，也缺乏有序的協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)調(diào)整。另一方面，由于地方政府缺乏足夠的信息資源，即使愿意配合中央戰(zhàn)略，也不知道應(yīng)該怎么協(xié)同。

（三）缺乏統(tǒng)一的社會(huì)效益考核評(píng)價(jià)方法

財(cái)政補(bǔ)貼的最重要作用是提高正外部性的產(chǎn)出，但如何衡量航空業(yè)的正外部性和社會(huì)效益貢獻(xiàn)，一直是業(yè)界的研究課題之一。目前國(guó)內(nèi)除了一些籠統(tǒng)的比值關(guān)系外，尚未有較權(quán)威的、有說(shuō)服力的綜合性評(píng)價(jià)體系，自然也沒(méi)有統(tǒng)一的考核評(píng)價(jià)方法。這就導(dǎo)致了補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不是在科學(xué)計(jì)算的基礎(chǔ)上形成，在一定程度上存在主觀性、隨意性甚至是盲目性，這是過(guò)度激勵(lì)和政策攀比的原因之一。尤其是由于地方政府對(duì)行業(yè)的了解有限，又因?yàn)槿狈y(tǒng)一科學(xué)的衡量依據(jù)，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)可能不是根據(jù)產(chǎn)出效益，而是“隨行就市”、“水漲船高”，影響補(bǔ)貼對(duì)社會(huì)總效益提升的作用。

（四）補(bǔ)貼政策相關(guān)者之間的信息不對(duì)稱(chēng)

中央財(cái)政與地方財(cái)政的支出信息不完全互通。雖然民航局或部分地方政府會(huì)通過(guò)公示或者年度財(cái)政預(yù)算公開(kāi)部分信息，但一方面各級(jí)政府缺乏整理和統(tǒng)計(jì)，另一方面補(bǔ)貼細(xì)節(jié)仍沒(méi)有公布。因此，中央政府部門(mén)在制定補(bǔ)貼政策時(shí)不掌握地方補(bǔ)貼方案，反之亦然。

更為突出的，是政府部門(mén)與企業(yè)之間的信息不對(duì)稱(chēng)。被補(bǔ)貼企業(yè)是掌握最多信息的相關(guān)者，但維持信息不對(duì)稱(chēng)，有助于企業(yè)從多方獲得更多的財(cái)政支持。而從技術(shù)上說(shuō)，因?yàn)檎a(bǔ)貼本身就是一個(gè)不明確的概念，航空公司等企業(yè)也有能力通過(guò)概念變換、內(nèi)部設(shè)定條件、區(qū)分會(huì)計(jì)核算等方式，隱藏所獲得的財(cái)政支持。所以，即使是政府部門(mén)，也很難運(yùn)用行政權(quán)力獲得航空公司掌握的所有信息。

由于各方的信息不對(duì)稱(chēng)，在政策安排上，就有可能導(dǎo)致政策重疊、過(guò)度激勵(lì)、政策缺位等情況，同時(shí)也增加了中央與地方補(bǔ)貼政策協(xié)同的難度。

關(guān)于建立由上而下的民航補(bǔ)貼政策體系的建議

要解決前述各項(xiàng)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)中央與地方民航補(bǔ)貼政策的真正協(xié)同，本文認(rèn)為，必須有一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略統(tǒng)籌和成體系的政策安排。由于地方政府在利益格局和政策視角上天然存在局部性、地域性、競(jìng)爭(zhēng)性的問(wèn)題，難以自發(fā)地從全局的高度形成一套縱向互補(bǔ)、橫向協(xié)調(diào)的政策體系。因此，協(xié)同的補(bǔ)貼政策體系必須由上而下規(guī)劃，以中央部門(mén)為主導(dǎo)制定和推動(dòng)。

（一）由有力機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)中央與地方政策

中央部門(mén)形成的行業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃，要能夠獲得地方政府的認(rèn)可，并且得到落實(shí)，必須要有一個(gè)強(qiáng)力的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或綜合性的部門(mén)來(lái)實(shí)現(xiàn)。無(wú)論是從行政級(jí)別還是職能范疇來(lái)看，僅僅作為行業(yè)主管部門(mén)的民航局都難以承擔(dān)起這一任務(wù)。因此，建議由民航局推動(dòng)，從國(guó)務(wù)院的高度來(lái)重視民航補(bǔ)貼政策體系的建立，形成一個(gè)包含財(cái)政、發(fā)改、民航等中央部門(mén)在內(nèi)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，或者至少由國(guó)家財(cái)政部、發(fā)改委牽頭開(kāi)展該項(xiàng)工作，直接對(duì)接各地政府或財(cái)政部門(mén)，從國(guó)家戰(zhàn)略層面規(guī)范地方民航補(bǔ)貼政策。

（二）確定統(tǒng)一的財(cái)政補(bǔ)貼原則

要確立一個(gè)政策體系，首先就要確立科學(xué)的原則，能夠?yàn)橐?guī)范財(cái)政補(bǔ)貼提供清晰的指引。至少應(yīng)當(dāng)包括：

第一，補(bǔ)貼的方向，即“補(bǔ)什么”。引導(dǎo)地方政府往國(guó)家民航發(fā)展戰(zhàn)略上靠，不允許或者限制與戰(zhàn)略規(guī)劃不符的補(bǔ)貼政策，避免補(bǔ)貼導(dǎo)向跑偏甚至沖突。

第二，補(bǔ)貼的度，即“補(bǔ)多少”。是補(bǔ)貼到僅僅彌補(bǔ)邊際成本，還是可以基本實(shí)現(xiàn)盈虧平衡，抑或達(dá)到企業(yè)或者行業(yè)的平均利潤(rùn)率？由于許多政府部門(mén)特別是地方政府對(duì)民航成本構(gòu)成了解較少，民航局還應(yīng)對(duì)成本的主要構(gòu)成和基本衡量原則等問(wèn)題提供指引。

第三，中央與地方事權(quán)財(cái)權(quán)的劃分，即“誰(shuí)來(lái)補(bǔ)”。基于中央與地方政策互補(bǔ)的原則確定，避免過(guò)度激勵(lì)和補(bǔ)貼缺位。

（三）建立財(cái)政補(bǔ)貼競(jìng)爭(zhēng)方式

政府可以公開(kāi)或在一定范圍內(nèi)發(fā)布航線需求和班次、運(yùn)營(yíng)年限等具體要求，并對(duì)需補(bǔ)貼金額、航空公司規(guī)模、品牌、樞紐成熟度等因素賦予不同權(quán)重，由各家航空公司投標(biāo)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)降低補(bǔ)貼資金需求。同時(shí)，航空公司為了獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，也會(huì)將中央與地方財(cái)政補(bǔ)貼都納入考慮范圍，相當(dāng)于從企業(yè)的角度推動(dòng)中央與地方補(bǔ)貼政策的協(xié)同。

（四）強(qiáng)化財(cái)政補(bǔ)貼績(jī)效考核評(píng)價(jià)

由民航局對(duì)民航業(yè)的社會(huì)效益，特別是對(duì)地方經(jīng)濟(jì)、就業(yè)等拉動(dòng)作用進(jìn)行全面、詳細(xì)、客觀的課題研究，涵蓋機(jī)場(chǎng)和航空公司，不僅要有總體的結(jié)論，還應(yīng)包括測(cè)算方式、計(jì)算模型、不同地區(qū)和航線類(lèi)型的影響差異、各民航生產(chǎn)指標(biāo)與社會(huì)效益換算之間的量化關(guān)系等內(nèi)容。依托這一研究結(jié)果，出臺(tái)一套統(tǒng)一的民航社會(huì)效益的評(píng)價(jià)體系，作為中央與地方補(bǔ)貼政策的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼績(jī)效的考核評(píng)價(jià)。以易于統(tǒng)計(jì)的民航生產(chǎn)指標(biāo)為主，結(jié)合量化關(guān)系換算為社會(huì)效益，訂立績(jī)效目標(biāo)。一方面將預(yù)期的社會(huì)效益作為補(bǔ)貼上限，避免過(guò)度補(bǔ)貼、盲目增加無(wú)效供給；另一方面將補(bǔ)貼金額與考核結(jié)果掛鉤，完善正向和負(fù)向激勵(lì)。

（五）完善信息收集渠道

要做好補(bǔ)貼政策體系的設(shè)計(jì)，并確保落到實(shí)處，至少中央政府部門(mén)需要掌握全局的信息。因此，建立和完善中央政府部門(mén)特別是民航管理部門(mén)的信息收集渠道，確保信息的暢通傳遞和完整收集，是中央與地方補(bǔ)貼政策協(xié)同的重要基礎(chǔ)。以航線補(bǔ)貼為例，從同樣接受民航局業(yè)務(wù)指導(dǎo)、沒(méi)有很強(qiáng)的動(dòng)力隱瞞補(bǔ)貼情況、又有能力了解當(dāng)?shù)匮a(bǔ)貼政策的地方機(jī)場(chǎng)獲取數(shù)據(jù)，建立地方航線補(bǔ)貼的備案制度，就會(huì)比從航空公司收集信息容易。

（六）提高政策信息透明度

主動(dòng)收集信息是中央政府解決信息不對(duì)稱(chēng)的重要手段，提高政策信息透明度則可以有效降低地方政府的信息不對(duì)稱(chēng)?？紤]到補(bǔ)貼政策完全公開(kāi)會(huì)導(dǎo)致商業(yè)信息泄露、國(guó)內(nèi)輿論壓力、國(guó)外政府不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)質(zhì)疑等問(wèn)題，可以只在中央政府和地方政府、機(jī)場(chǎng)之間的有限范圍內(nèi)溝通。

綜上，本文認(rèn)為，通過(guò)建立和完善由上而下的民航補(bǔ)貼政策體系，能夠有效提升中央與地方政策的協(xié)同性，減少協(xié)同不足導(dǎo)致的各種問(wèn)題，提高財(cái)政資金使用效率，增強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼的科學(xué)導(dǎo)向作用。（其他作者：葉穎、張濤、趙寶珠）