黨內(nèi)法規(guī)效力范圍的三個維度

王雷 吳延溢

[關(guān)鍵詞] 黨內(nèi)法規(guī);國家法律;效力范圍;溯及力;溢出效力

[中圖分類號] D262.6 ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A ?[文章編號] 1002-8129（2019）06-0063-06

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，二者在法理學(xué)上也存在諸多相通之處，如在法的效力范圍問題上，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律都可以從時間、空間和對象三個維度去考察。但是，作為規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的規(guī)范體系，黨內(nèi)法規(guī)有其特定的規(guī)制對象和適用領(lǐng)域，也就是說，黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍是有特定邊界的。法的效力是由適用時間、適用空間和適用對象三個要素所構(gòu)成的法的約束力[1] 93。以法的效力理論來看，黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍是指黨內(nèi)法規(guī)對什么人、在什么時間和什么空間范圍內(nèi)有效。黨內(nèi)法規(guī)效力范圍問題是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中的一個基礎(chǔ)性問題。然而，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)的研究成果對此卻鮮有涉及。因此，認(rèn)真研究并準(zhǔn)確界定黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍就顯得既重要又必要：一是可以明晰黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整領(lǐng)域和調(diào)整對象，以正確適用黨內(nèi)法規(guī);二是可以厘定黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的效力邊界，避免侵占國家法律的效力空間;三是可以對當(dāng)前研究之不足有所增益，以期為黨內(nèi)法規(guī)效力范圍問題的研究作出一些有益的嘗試，并為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作提供一些有價值的參考建議?；诖耍疚臄M從法的效力理論的一般原理出發(fā)，輔以新時代以來黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的相關(guān)工作及取得的部分成果作為例證，在時間、空間和對象三個維度上對黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍問題加以考察。

一、黨內(nèi)法規(guī)效力范圍的時間之維

從時間維度上考察黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍，主要涉及黨內(nèi)法規(guī)何時生效、何時失效以及新生效的黨內(nèi)法規(guī)有無溯及力的問題。這一維度我們可以從黨內(nèi)法規(guī)的存續(xù)期間和黨內(nèi)法規(guī)的溯及既往兩個方面展開。具體說來，黨內(nèi)法規(guī)的時間效力范圍覆蓋其整個存續(xù)期間，黨內(nèi)法規(guī)遵循“從舊兼從輕”原則不對過往行為產(chǎn)生溯及力。

（一）黨內(nèi)法規(guī)的存續(xù)期間

黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)發(fā)布而生效，由廢止而失效，從生效至失效間的這一時間跨度即是黨內(nèi)法規(guī)自身的存續(xù)期間，也有研究者將之稱為黨內(nèi)法規(guī)的“生命周期”。黨內(nèi)法規(guī)的生效，是指黨內(nèi)法規(guī)何時開始產(chǎn)生約束力。黨內(nèi)法規(guī)經(jīng)審議批準(zhǔn)或通過備案程序后，由負(fù)責(zé)黨內(nèi)法規(guī)制定的機(jī)構(gòu)按照一定的程序以文件的形式公開發(fā)布，一般情況下自發(fā)布之日起生效。例如，2016年10月27日十八屆六中全會通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第四十七條規(guī)定：“本條例自發(fā)布之日起施行?！秉h內(nèi)法規(guī)的失效，是指黨內(nèi)法規(guī)何時失去約束力。通常新的黨內(nèi)法規(guī)發(fā)布后，舊的黨內(nèi)法規(guī)即廢止。有的時候會以發(fā)布專門文件的形式廢止舊的黨內(nèi)法規(guī)。例如，2018年5月發(fā)布的《中共中央關(guān)于涉黨和國家機(jī)構(gòu)改革黨內(nèi)法規(guī)和相關(guān)文件專項清理的決定》便是這種情況。該決定宣布“廢止3件、修改35件中央黨內(nèi)法規(guī)和相關(guān)文件”[2]。伴隨著黨的建設(shè)新的偉大工程不斷向前推進(jìn)，有新的黨內(nèi)法規(guī)的出臺，同時也有部分黨內(nèi)法規(guī)因這樣那樣的原因而退出歷史舞臺。不同黨內(nèi)法規(guī)的其生命期限雖長短不一，但“每一個黨規(guī)制度都有自己的生命周期，這就使得黨規(guī)制度體系中的不同制度在同一時點上表現(xiàn)出強(qiáng)弱不等的生命力，猶如這個社會上同時存在老中青少幼幾個人群一樣”[3] 452。時間效力范圍覆蓋黨內(nèi)法規(guī)整個存續(xù)期間，這是黨內(nèi)法規(guī)時間效力范圍最基本的體現(xiàn)。

（二）黨內(nèi)法規(guī)的溯及既往

黨內(nèi)法規(guī)的溯及力，也稱黨內(nèi)法規(guī)溯及既往的效力，是指新生效黨內(nèi)法規(guī)對其生效以前發(fā)生的事項是否具有約束力的問題。如果有約束力，則新生效黨內(nèi)法規(guī)就有溯及力;反之，則沒有溯及力。參照國家法律之通行做法，黨內(nèi)法規(guī)也應(yīng)當(dāng)堅持“從舊兼從輕”原則，也就是說新生效黨內(nèi)法規(guī)原則上不溯及既往，但當(dāng)新生效黨內(nèi)法規(guī)對同一事項處理較輕時，則按照新生效黨內(nèi)法規(guī)之規(guī)定進(jìn)行處理。關(guān)于這一點，我們可以從2018年10月1日起施行的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中的有關(guān)規(guī)定得到印證。該《處分條例》第一百四十二條對此有明確而具體的規(guī)定：“本條例施行前，已結(jié)案的案件如需進(jìn)行復(fù)查復(fù)議，適用當(dāng)時的規(guī)定或者政策。尚未結(jié)案的案件，如果行為發(fā)生時的規(guī)定或者政策不認(rèn)為是違紀(jì)，而本條例認(rèn)為是違紀(jì)的，依照當(dāng)時的規(guī)定或者政策處理;如果行為發(fā)生時的規(guī)定或者政策認(rèn)為是違紀(jì)的，依照當(dāng)時的規(guī)定或者政策處理，但是如果本條例不認(rèn)為是違紀(jì)或者處理較輕的，依照本條例規(guī)定處理?！?/p>

二、黨內(nèi)法規(guī)效力范圍的空間之維 ?

從空間維度上考察黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍，主要涉及黨內(nèi)法規(guī)的地理空間和生活空間兩個層面。

（一）地理空間的效力范圍

地理空間上的效力是指黨內(nèi)法規(guī)在哪些地域范圍內(nèi)發(fā)生效力。黨內(nèi)法規(guī)在地理空間的范圍認(rèn)定上采用的是“屬人主義原則”，這使得其在地理空間效力問題上有別于國家法律，即既在境內(nèi)具有約束力，又可在境外產(chǎn)生效力。所以，黨內(nèi)法規(guī)的地理空間效力范圍包括境內(nèi)效力范圍和境外效力范圍兩個部分。

1. 境內(nèi)效力范圍。黨內(nèi)法規(guī)的境內(nèi)效力，是指黨內(nèi)法規(guī)在中國大陸地區(qū)（不包含香港、澳門和臺灣在內(nèi)）范圍內(nèi)具有約束力。在中國大陸地區(qū)，“中央黨規(guī)、中央紀(jì)律檢查委員會和中央各部門黨規(guī)在整體范圍內(nèi)發(fā)揮效力，省、自治區(qū)、直轄市黨委的黨規(guī)在其所屬區(qū)域內(nèi)發(fā)揮效力”[4] 228。比如，中央黨內(nèi)法規(guī)層面：黨中央制定、修訂的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》（2016年1月1日起施行）①、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（2018年10月1日起施行）、《黨組討論和決定黨員處分事項工作程序規(guī)定（試行）》（2019年1月1日起施行）等。部門黨內(nèi)法規(guī)層面：中央紀(jì)委、中央組織部等聯(lián)合印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定實施細(xì)則》（2014年7月27日起施行）、中央組織部印發(fā)的《關(guān)于中國共產(chǎn)黨黨費收繳、使用和管理的規(guī)定》（2008年4月1日起施行）等。以上這些黨內(nèi)法規(guī)在中國大陸地區(qū)范圍內(nèi)均具有效力。黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍覆蓋整個中國大陸地區(qū)，這是黨內(nèi)法規(guī)地理空間效力范圍最主要的部分。

2. 境外效力范圍。黨內(nèi)法規(guī)的境外效力，是指黨內(nèi)法規(guī)在中國大陸地區(qū)（不包含香港、澳門和臺灣在內(nèi)）之外產(chǎn)生約束力。按照黨章第三十條的規(guī)定，企業(yè)、機(jī)關(guān)、科研院所、社會組織等基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應(yīng)當(dāng)成立黨的基層組織。根據(jù)這一規(guī)定精神，中國駐境外的機(jī)構(gòu)和單位，在符合上述條件的情況下應(yīng)當(dāng)成立黨的組織。例如，中國駐外使領(lǐng)館等就按要求成立了黨的基層組織?！澳睦镉悬h員和黨組織，黨規(guī)就在哪里發(fā)生效力”[4] 237。在境外成立的黨組織和工作的黨員同樣要受到黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)制，這是黨內(nèi)法規(guī)地理空間效力范圍不同于國家法律的一個特殊表現(xiàn)。

（二）生活空間的效力范圍

生活空間上的效力是指黨內(nèi)法規(guī)能夠?qū)δ男╊愋偷纳羁臻g產(chǎn)生規(guī)制力和約束力。黨內(nèi)法規(guī)在生活空間上的效力范圍考察的是黨內(nèi)法規(guī)能夠介入到哪些生活領(lǐng)域以及介入的程度如何。從一般法理上來講，法的效力空間只能針對客觀的事實和行為而不能對主觀世界的思想、觀念、態(tài)度和認(rèn)識等因素進(jìn)行立法，也不會染指道德取向和私人生活領(lǐng)域。但是，黨內(nèi)法規(guī)則不同，它不僅僅局限于權(quán)利義務(wù)關(guān)系或權(quán)力責(zé)任關(guān)系等客觀性范疇，而且還重視主觀道德世界的型塑。道德理性對于約束黨員干部的黨內(nèi)法規(guī)而言，意義更為深遠(yuǎn)。因為黨員干部不僅要有人品，更要有官德;不僅要在私下里做到慎獨，更要在公共領(lǐng)域起到示范作用;不僅要自覺遵循康德所言的心中的“道德律令”，更要在全社會培育和弘揚良好道德風(fēng)尚。因此，從這種意義上講，黨內(nèi)法規(guī)要比國家法律體現(xiàn)更多的個人品德、家庭美德、職業(yè)道德和社會公德方面的要求。由此，我們就不難理解為什么紀(jì)檢部門要把“與他人通奸”作為違紀(jì)官員的一項“罪狀”列出來，盡管法律上并沒有對通奸作出定罪的規(guī)定;也不難理解為什么在扎緊制度的籠子時既要解決不敢腐、不能腐等外在的客觀性問題，又要解決不想腐的主觀性問題，針對內(nèi)在人心立規(guī)矩[5]。

三、黨內(nèi)法規(guī)效力范圍的對象之維

從對象維度上考察黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍，主要涉及黨內(nèi)法規(guī)對哪些人具有約束力的問題。從《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2013年5月27日起施行）的有關(guān)規(guī)定中我們可以看出，黨內(nèi)法規(guī)約束規(guī)范的對象是黨組織和黨員。所以，黨內(nèi)法規(guī)的對象效力范圍主要包括對黨組織的效力和對黨員的效力，也包括對黨外對象的“溢出效力”。

（一）對黨組織的效力

這里黨組織的范圍涵蓋了黨的各級各類組織，既包括黨的中央組織、地方組織和基層組織，也包括“黨的各級紀(jì)委、黨委各部門，在中央和地方國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、社會組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的黨組（黨委），黨委派出機(jī)關(guān)，黨委設(shè)立的常設(shè)性議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等”[3] 100。黨的十八大以來，隨著《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》（2015年12月25日起施行）《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》（2017年3月1日起施行）、《中國共產(chǎn)黨黨支部工作條例（試行）》（2018年10月28日起施行）、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》（2018年12月28日起施行）、《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》（2019年4月6日起施行）等一系列黨內(nèi)法規(guī)的陸續(xù)頒行，各級各類黨組織的工作和活動不斷得到規(guī)范，逐步朝著黨內(nèi)法規(guī)對象效力范圍對黨組織全覆蓋方向發(fā)展。

（二）對黨員的效力

這里黨員的范圍是包括普通黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的全體黨員。對普通黨員來說，一方面要做到遵守黨章的相關(guān)規(guī)定。黨章第三條具體規(guī)定了黨員必須履行的8項義務(wù)。另一方面，普通黨員還需要遵守其他有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)。比如，2008年4月1日起施行的《關(guān)于中國共產(chǎn)黨黨費收繳、使用和管理的規(guī)定》、2018年10月1日起施行的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等。對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部來說，除了應(yīng)當(dāng)遵守以上普通黨員應(yīng)遵從的黨章黨規(guī)之外，還需要遵循專門適用于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的一類黨內(nèi)法規(guī)。比如，2016年7月8日起施行的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》和2016年11月2日起施行的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》等黨內(nèi)法規(guī)就是主要針對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部而制定的。

（三）對黨外對象的“溢出效力”

現(xiàn)實社會中，黨內(nèi)法規(guī)的對象效力范圍有時會出現(xiàn)擴(kuò)張的現(xiàn)象。這是因為，黨內(nèi)法規(guī)作為中國共產(chǎn)黨治國理政的制度利器，不可避免地會對其他組織和非黨員人士產(chǎn)生一定影響，乃至產(chǎn)生事實上的約束力。有學(xué)者將之稱作黨內(nèi)法規(guī)的“溢出效力”或者“邊際影響”[6] 14。還有學(xué)者針對黨內(nèi)法規(guī)的“溢出效力”現(xiàn)象，提出“黨內(nèi)法規(guī)”與“黨導(dǎo)法規(guī)”的概念區(qū)分①。黨內(nèi)法規(guī)的效力擴(kuò)張現(xiàn)象具體又可分為兩種情形：

1. 基于黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)制內(nèi)容而在法理邏輯上產(chǎn)生的對黨外對象的效力。這一種情形通常是執(zhí)政黨基于其統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位而制定有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)。例如，《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》（2019年1月13日起施行）和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（2019年3月3日起施行）的出臺便是如此。有時黨政聯(lián)合發(fā)文也會產(chǎn)生效力的溢出，因為此時制定主體已不再局限于黨的機(jī)關(guān)，制定主體的擴(kuò)大引起效力的相應(yīng)擴(kuò)張。例如，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項規(guī)定》（2017年2月8日起施行）和《領(lǐng)導(dǎo)干部個人有關(guān)事項報告查核結(jié)果處理辦法》（2017年2月8日起施行）即屬于這種情況。

2. 基于黨內(nèi)法規(guī)在諸多領(lǐng)域形成的引領(lǐng)示范效應(yīng)而產(chǎn)生的事實上的溢出效力。例如，2012年12月4日，中共中央政治局審議通過的《中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》（即中央“八項規(guī)定”）實施以來，以黨風(fēng)帶政風(fēng)促民風(fēng)，產(chǎn)生了強(qiáng)烈的示范效應(yīng)，“八項規(guī)定”業(yè)已成為黨員干部所敬畏的律令和尋常百姓所熟知的詞匯。我們可以切身感受到，除黨員干部外，國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位等的非黨員工作人員在日常生活中也都自覺對標(biāo)“八項規(guī)定”的要求積極改進(jìn)工作和生活作風(fēng)，密切聯(lián)系與服務(wù)群眾。所以，人們常贊嘆道：“八項規(guī)定改變中國?！睆膶W(xué)理上來講，其實就是“八項規(guī)定”產(chǎn)生的“溢出效力”推動整個社會風(fēng)氣為之一新。

另外，我國對國家監(jiān)察體制實行重大改革，從中央到地方新組建的監(jiān)察委員會與紀(jì)委合署辦公，成為“黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)”，實現(xiàn)對行使公權(quán)力的所有公職人員的監(jiān)管全覆蓋。這就在實踐中認(rèn)同了黨內(nèi)法規(guī)對象范圍出現(xiàn)擴(kuò)張現(xiàn)象，即“溢出效力”的合法性。

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[責(zé)任編輯：朱苗苗]

Abstract： The definition of the effectiveness scope of the party laws is the basic problem of the theory of party laws， and it can be examined from the three dimensions of time， space and object. From the perspective of time， the effectiveness scope of party laws mainly involves two aspects： one is the definition of the existing period of party laws， and the other is whether the party laws can be traced back. From the perspective of space， the effectiveness scope of party laws has different characteristics from the national laws in terms of geography space and living space. It is binding in the territory and can be effective outside the country， and it also involves some private moral life fields. From the perspective of object， the effectiveness scope of party laws mainly includes two aspects： the effectiveness on party organizations and the effectiveness on party members. In real life， the effectiveness scope of objects of party laws sometimes expands， and generates an "overflow effect" on the objects outside the party. Careful study and accurate definition of the effectiveness scope of party laws is of great significance for clarifying the object of application of party laws， determining the effectiveness boundary of party laws and national laws， and improving the lack of current researches.

Keywords： Party Laws; National Laws; Effectiveness Scope; Retroactivity; Overflow Effect