特殊工時(shí)制度下勞動(dòng)者休息權(quán)保障問題

楊詩(shī)萱

[提要] 我國(guó)現(xiàn)行的特殊工時(shí)制度，即綜合計(jì)算工時(shí)工作制和不定時(shí)工作制，對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)制度起到相輔相成的作用。但是，一些弊端依然存在，例如法律規(guī)定較為籠統(tǒng)不準(zhǔn)確、在監(jiān)管上存在缺位等現(xiàn)象，這都可能導(dǎo)致勞動(dòng)者權(quán)益受到損害，特別是勞動(dòng)者休息權(quán)難以得到有效的保障。勞動(dòng)部門執(zhí)法困難，用人單位違法成本小，集體協(xié)商機(jī)制尚不成熟，勞動(dòng)者缺乏知情權(quán)、決定權(quán)等，使得勞動(dòng)者休息權(quán)受到不同程度的侵害。要解決這一問題，就應(yīng)當(dāng)從完善立法、完善監(jiān)督措施、加大處罰力度等方面著手。

關(guān)鍵詞：休息權(quán);特殊工時(shí)制度;保障;勞動(dòng)者

中圖分類號(hào)：D912.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年2月26日

一、特殊工時(shí)制度概況

我國(guó)的特殊工時(shí)制度是相對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)制度而言的，標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)制度是我國(guó)普遍實(shí)行的工時(shí)制度。特殊工時(shí)制度一般又稱非標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)制，是指法律規(guī)定只適用于特殊情形，并且勞動(dòng)者工作時(shí)間長(zhǎng)度和作息辦法均不同于標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)制的工時(shí)形式。

無(wú)論是特殊工時(shí)制度還是標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)制度，法律都保障勞動(dòng)者的休息權(quán)。《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定了勞動(dòng)者的休息權(quán)利。這維護(hù)了標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)制度下勞動(dòng)者的休息權(quán)。而對(duì)于特殊工時(shí)制度《勞動(dòng)法》并未作出詳細(xì)規(guī)定，只在第三十九條中提到。特殊工時(shí)制度包括綜合計(jì)算工時(shí)工作制、不定時(shí)工作制、縮短工時(shí)制、計(jì)件工時(shí)制等。由于目前在我國(guó)勞動(dòng)用工管理領(lǐng)域，特殊工時(shí)制度主要是指綜合計(jì)算工時(shí)工作制和不定時(shí)工作制，因此本文僅就該兩項(xiàng)進(jìn)行探討。

二、特殊工時(shí)制度下維護(hù)勞動(dòng)者休息權(quán)存在的問題

現(xiàn)階段，隨著經(jīng)濟(jì)格局的不斷變化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越來(lái)越發(fā)達(dá)，工作形態(tài)呈現(xiàn)多元化，實(shí)行特殊工時(shí)制度的用人單位增多。特殊工時(shí)制度能夠滿足特殊的用工需求，讓用工時(shí)間、用工方式更加靈活。但由于其制度不十分健全，勞動(dòng)者工作時(shí)間較長(zhǎng)，工作時(shí)間不固定，監(jiān)管不力。相比標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)，特殊工時(shí)制度下勞動(dòng)者的休息權(quán)更難保障。

（一）法規(guī)制度不夠完善。《勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》明確提出，要加強(qiáng)勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的制訂修訂工作，完善特殊工時(shí)勞動(dòng)者休息休假制度。關(guān)于特殊工時(shí)制度的規(guī)定始見于《勞動(dòng)法》第三十九條，前面已陳述。該法律頒布后，勞動(dòng)部制定了《關(guān)于企業(yè)實(shí)行不定時(shí)工作制和綜合計(jì)算工時(shí)工作制的審批辦法》（勞部發(fā)[1994]503號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“503號(hào)文件”），它對(duì)特殊工時(shí)制度的實(shí)施范圍、工作時(shí)間、休息休假等進(jìn)行了規(guī)范。對(duì)兩項(xiàng)特殊工時(shí)制度的使用范圍和審批權(quán)限等作出了規(guī)定。然而，此文件已經(jīng)推行了20余年，有些規(guī)定已不適應(yīng)高速發(fā)展的我國(guó)社會(huì)，跟不上時(shí)代的變化，尤其是勞動(dòng)者職業(yè)的多元化，相關(guān)內(nèi)容已不夠全面。人社部于2012年提出《特殊工時(shí)管理規(guī)定（征求意見稿）》，雖然它的內(nèi)容更加具體、詳細(xì)，可操作性提高了，但由于種種原因至今未能施行。

（二）法規(guī)制度難以實(shí)施。雖然我國(guó)省級(jí)、市級(jí)勞動(dòng)行政部門幾乎都各自出臺(tái)了兩種特殊工時(shí)制度的規(guī)范性文件，但是卻遭遇執(zhí)行難，尤其是在新興行業(yè)、民營(yíng)企業(yè)。特殊工時(shí)制度下勞動(dòng)者休息權(quán)受到侵害的勞動(dòng)爭(zhēng)議逐年增多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近兩年，涉及勞動(dòng)者休息權(quán)的案件約占勞動(dòng)爭(zhēng)議案件總數(shù)的20%，且呈逐年上升趨勢(shì)，其中，爭(zhēng)議以銷售、餐飲、物流、建筑、生產(chǎn)加工等大多實(shí)行特殊工時(shí)制度的行業(yè)為主。從深圳精模電子科技罷工事件到安慶謝德爾汽車零部件有限公司員工李哲高溫連續(xù)工作12小時(shí)死亡事件等，因勞動(dòng)者休息權(quán)遭受侵犯而引發(fā)的新聞事件層出不窮。這在一定程度上說(shuō)明，特殊工時(shí)制度下勞動(dòng)者休息權(quán)保障在實(shí)施過(guò)程中還存在很多問題。因此，研究“特殊工時(shí)制度下勞動(dòng)者休息權(quán)的保障”是非常必要的，這也是本篇論文所要討論的重點(diǎn)問題。

三、勞動(dòng)者休息休假權(quán)難以保障的深層原因

我國(guó)特殊工時(shí)制度的制定雖然在充分利用人力資本、節(jié)約企業(yè)人力成本、增強(qiáng)企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力方面有不可忽視的作用和積極意義，然而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，原有的規(guī)定已顯露出一些弊端，尤其是勞動(dòng)者休息權(quán)難以得到有效保障，勞動(dòng)爭(zhēng)議經(jīng)常發(fā)生，越來(lái)越不能適應(yīng)勞動(dòng)關(guān)系日益復(fù)雜化、多樣化的發(fā)展趨勢(shì)。

（一）特殊工時(shí)制度法律規(guī)定存在缺陷。第一，特殊工時(shí)制度實(shí)施范圍不具體?！?03號(hào)文件”是特殊工時(shí)制度的主要執(zhí)行依據(jù)。其中分別列舉了可以適用不定時(shí)工作制以及綜合計(jì)算工時(shí)工作制的行業(yè)、工種，并用“其他適合不定時(shí)工作制或綜合計(jì)算工時(shí)工作制的職工”作為兜底條款。筆者認(rèn)為，此兜底條款過(guò)于寬泛，不夠明確，在實(shí)際操作中難以辨別和執(zhí)行。且隨著社會(huì)的發(fā)展，許多新興行業(yè)涌現(xiàn)出來(lái)，例如技術(shù)研發(fā)、創(chuàng)作人員、互聯(lián)網(wǎng)從業(yè)者、新媒體工作者以及酒店工作人員等，能否適用特殊工時(shí)，均不夠具體，有待進(jìn)一步明確;第二，對(duì)于集中工作、集中休息等規(guī)定不明確。我國(guó)現(xiàn)行特殊工時(shí)制度對(duì)勞動(dòng)者休息權(quán)做出了規(guī)定：對(duì)于實(shí)行不定時(shí)工作制和綜合計(jì)算工時(shí)工作制等其他工作和休息辦法的職工，企業(yè)應(yīng)根據(jù)《勞動(dòng)法》第一章、第四章有關(guān)規(guī)定，在保障職工身體健康并充分聽取職工意見的基礎(chǔ)上，采用集中工作、集中休息、輪休調(diào)休、彈性工作時(shí)間等適當(dāng)方式，確保職工的休息休假權(quán)利和生產(chǎn)、工作任務(wù)的完成;第三，特殊工時(shí)制度工時(shí)延長(zhǎng)沒有上限。有的用人單位肆意延長(zhǎng)工作時(shí)間，勞動(dòng)者休息權(quán)受到侵害。工作時(shí)間與勞動(dòng)者休息休假關(guān)系密切，工作時(shí)間的延長(zhǎng)必然影響休息時(shí)間，使得勞動(dòng)者身體健康受到威脅。相比標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)制度，實(shí)行特殊工時(shí)制的企業(yè)員工常常需要工作更長(zhǎng)的時(shí)間;第四，侵害勞動(dòng)者休息權(quán)的法律責(zé)任規(guī)定力度輕。懲罰機(jī)制主要是以法律責(zé)任的形式出現(xiàn)，是一種對(duì)違法行為糾偏矯錯(cuò)的有效措施之一，較之其他形式的處罰較輕。在“強(qiáng)資本，弱勞工”的現(xiàn)狀下，只有建立起一套強(qiáng)有力的懲罰機(jī)制作為堅(jiān)強(qiáng)后盾，才能更好地對(duì)勞動(dòng)者休息權(quán)進(jìn)行保障。

（二）勞動(dòng)監(jiān)察部門處境尷尬，執(zhí)法困難。監(jiān)察部門嚴(yán)重缺乏專業(yè)人員，在實(shí)際的監(jiān)督監(jiān)察工作中，許多用人單位敷衍以對(duì)，甚至個(gè)別地方保護(hù)性企業(yè)借地方政府保護(hù)之名，逃避監(jiān)管。我國(guó)勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)，不主動(dòng)出擊，而是被動(dòng)地接受勞動(dòng)者的投訴、舉報(bào)或是等待相關(guān)部門的指示。而勞動(dòng)者在面對(duì)休息權(quán)被侵害時(shí)，經(jīng)常面對(duì)取證困難的情況，一旦勞動(dòng)者投訴的證據(jù)不足，勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)被舉報(bào)企業(yè)也只能予以警告，勞動(dòng)者得不到實(shí)質(zhì)上的維護(hù)。這樣的做法必然難以保障特殊工時(shí)制度下勞動(dòng)者的休息權(quán)。

四、特殊工時(shí)制度下勞動(dòng)者休息權(quán)保障措施的完善

（一）完善立法。第一，明確特殊工時(shí)制度適用范圍。我國(guó)法律對(duì)特殊工時(shí)適用范圍的規(guī)定過(guò)于陳舊，過(guò)于寬泛，使得某些用人單位有了“鉆法律空子”的機(jī)會(huì)。因此，筆者建議，取消此項(xiàng)規(guī)定中的兜底條款——“其他適合實(shí)行特殊工時(shí)制度的職工”，并通過(guò)深入基層調(diào)查進(jìn)一步明確適用范圍。例如，對(duì)于不定時(shí)工作制的適用范圍，應(yīng)將“高級(jí)管理崗位”進(jìn)一步明確、細(xì)化，并增加可以自主安排工作時(shí)間且無(wú)考勤要求的技術(shù)、研發(fā)、創(chuàng)作等崗位。通過(guò)立法規(guī)定特殊工時(shí)制度實(shí)施范圍每?jī)赡旮乱淮尾⒓皶r(shí)向社會(huì)公示，以適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，使制度更加完善，這也是勞動(dòng)者休息權(quán)能夠得到保障的前提;第二，勞動(dòng)合同明確約定特殊工時(shí)的休息模式。兩種特殊工時(shí)制度實(shí)行的另一個(gè)性質(zhì)很容易被忽略，那就是意思自治性質(zhì)——擬對(duì)某崗位實(shí)行兩種特殊工時(shí)制度前，用人單位要與勞動(dòng)者協(xié)商約定。法律應(yīng)強(qiáng)制性規(guī)定實(shí)行特殊工時(shí)的用人單位在勞動(dòng)合同中對(duì)休息模式進(jìn)行約定。約定的內(nèi)容應(yīng)由用人單位和勞動(dòng)者協(xié)商，與工會(huì)或職代會(huì)進(jìn)行討論，并予以公示。如果沒有約定或約定未能履行，則根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)工時(shí)制度有關(guān)規(guī)定對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行補(bǔ)償;第三，明確綜合計(jì)算工時(shí)制工作時(shí)間延長(zhǎng)上限。綜合計(jì)算周期內(nèi)的正常工作時(shí)間應(yīng)當(dāng)與法定標(biāo)準(zhǔn)工作時(shí)間相同，超出部分視為延長(zhǎng)工作時(shí)間。筆者認(rèn)為，應(yīng)將綜合計(jì)算周期內(nèi)延長(zhǎng)工作時(shí)間的最高限額分別確立為：以周為周期的，不得超過(guò)15小時(shí)，且每月不得超過(guò)36小時(shí);以月為周期的，不得超過(guò)36小時(shí);以季度為周期的，不得超過(guò)108小時(shí);以年為周期的，不得超過(guò)360小時(shí);第四，加大在特殊工時(shí)制下侵害勞動(dòng)者休息權(quán)的處罰力度。明確用人單位一旦侵犯勞動(dòng)者休息權(quán)將會(huì)受到的懲處力度，加大違法責(zé)任，借此來(lái)嚴(yán)格限制用人單位的違法情況。例如，德國(guó)法律規(guī)定，雇主違反工作時(shí)間條例要求加班，可能被判行政違法，處以最高額5，000馬克的行政罰款，在某些情況下，可能構(gòu)成犯罪，被處以監(jiān)禁或罰金。參考國(guó)外立法，筆者認(rèn)為：首先，在民事責(zé)任方面，提高罰款數(shù)額，可以按照勞動(dòng)者每個(gè)周期或每天內(nèi)超時(shí)工作的時(shí)間來(lái)計(jì)算，時(shí)間越長(zhǎng)罰款越多，以達(dá)到震懾和懲處的作用。其次，在行政責(zé)任方面，除了警告和責(zé)令改正等，還可以增加吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)等具有實(shí)質(zhì)性意義的懲罰措施。最后，在刑事責(zé)任方面，對(duì)于嚴(yán)重侵犯勞動(dòng)者休息權(quán)的用人單位，使勞動(dòng)者身體健康、生命受到侵害的，應(yīng)當(dāng)對(duì)用人單位主要負(fù)責(zé)人追究刑事責(zé)任，采取拘役或有期徒刑等處罰;第五，完善特殊工時(shí)制度的審批權(quán)。實(shí)行不定時(shí)工作制的崗位類型的必須讓用人單位提前向勞動(dòng)部門提請(qǐng)審批，這樣的規(guī)定在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深入調(diào)整、行業(yè)與崗位呈現(xiàn)多元化、個(gè)性化、靈活化的當(dāng)下顯得比較滯后，無(wú)法滿足特殊行業(yè)、特殊崗位對(duì)工時(shí)運(yùn)用便利化、靈活化越來(lái)越旺的現(xiàn)實(shí)需求，也會(huì)導(dǎo)致勞動(dòng)行政部門審批任務(wù)繁重的現(xiàn)象。

（二）完善監(jiān)督措施。監(jiān)督是保障勞動(dòng)者合法權(quán)益的重要舉措，有效的監(jiān)督措施能夠更好地保證法律的實(shí)施。第一，勞動(dòng)監(jiān)察部門要建立完善的監(jiān)督檢查制度。加強(qiáng)執(zhí)法力度，對(duì)用人單位的情況進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督和不定時(shí)抽查。對(duì)于違反勞動(dòng)法要求的，侵犯勞動(dòng)者休息權(quán)及其他合法權(quán)利的，違反工時(shí)制度的單位，按照《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》的規(guī)定作出處理，并撤銷實(shí)行特殊工時(shí)制度的行政許可，歸入黑名單，切實(shí)有效地控制違法情形。同時(shí)，勞動(dòng)監(jiān)察部門應(yīng)積極主動(dòng)地發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，而不是被動(dòng)地等待勞動(dòng)者的舉報(bào)投訴。除此之外，還應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的隊(duì)伍，除了在省、市、縣普遍設(shè)立勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，有條件的地區(qū)還應(yīng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)發(fā)展，以便更及時(shí)地發(fā)現(xiàn)勞動(dòng)者休息權(quán)受侵害的案件，并且應(yīng)當(dāng)由用人單位承擔(dān)舉證責(zé)任，切實(shí)保障特殊工時(shí)下勞動(dòng)者的休息權(quán);第二，建立職工匿名舉報(bào)制度。每個(gè)月內(nèi)，勞動(dòng)部門工作人員應(yīng)當(dāng)向職工發(fā)放一次監(jiān)督表，采取匿名的方式，引導(dǎo)職工積極舉報(bào)用人單位侵犯勞動(dòng)者休息權(quán)等違規(guī)行為，對(duì)舉報(bào)屬實(shí)的要堅(jiān)決整改，并給予舉報(bào)者物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)一線職工參與監(jiān)督，敢于維權(quán)的積極性。這樣做一方面能消除勞動(dòng)者的顧忌，敢于舉報(bào)、維權(quán)，另一方面能夠讓用人單位產(chǎn)生危機(jī)感，從而不敢肆意延長(zhǎng)特殊工時(shí)下勞動(dòng)者的工作時(shí)間，侵犯勞動(dòng)者休息權(quán);第三，強(qiáng)化事后監(jiān)督。勞資雙方合同制中關(guān)于特殊工時(shí)規(guī)定，改審批制為備案制。對(duì)已經(jīng)實(shí)行特殊工時(shí)制度的用人企業(yè)事業(yè)單位加強(qiáng)監(jiān)督，如果在勞動(dòng)仲裁部門的調(diào)查中該單位被認(rèn)定為不合法，要向勞動(dòng)者本人作出物質(zhì)賠償并強(qiáng)制接受行政處罰。同時(shí)，應(yīng)允許勞動(dòng)仲裁委部門或地方法院有權(quán)對(duì)工時(shí)制度作出法律認(rèn)定。這樣的目的是為工時(shí)標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)定預(yù)留下空間，再通過(guò)勞資協(xié)商或司法裁判來(lái)填補(bǔ)這一內(nèi)容，使勞動(dòng)法既有原則性，又有可操作性。

（三）其他完善方法。法律意識(shí)淡薄是勞動(dòng)者休息權(quán)得不到保障的一個(gè)重要原因。司法部門有義務(wù)深入基層，為勞動(dòng)者進(jìn)行普法宣傳，讓勞動(dòng)者能夠懂法用法，建立維權(quán)意識(shí)。在簽訂勞動(dòng)合同的時(shí)候注意工時(shí)的規(guī)定以及休息制度，有異議要進(jìn)行協(xié)商，在自身休息權(quán)受到侵犯時(shí)，能夠意識(shí)到并運(yùn)用法律武器進(jìn)行解決。且隨著勞動(dòng)力資源的日益緊缺，勞動(dòng)者也有資本同用人單位“討價(jià)還價(jià)”，切實(shí)維護(hù)自己的包括休息權(quán)在內(nèi)的各項(xiàng)權(quán)利。

總之，要想為勞動(dòng)者提供平衡工作與生活更合理的制度土壤，除了完善立法、強(qiáng)化監(jiān)督、加大處罰等外，其他改革措施也必須配套推進(jìn)。要深化社會(huì)保障制度改革，進(jìn)一步減輕基層勞動(dòng)者后顧之憂;完善工傷保險(xiǎn)法律法規(guī)，考慮將“過(guò)勞死”視為工傷。要改革工會(huì)體制，通過(guò)法律法規(guī)的形式優(yōu)化工會(huì)經(jīng)費(fèi)來(lái)源、領(lǐng)導(dǎo)班子產(chǎn)生方式，增強(qiáng)工會(huì)的法治意識(shí)、職工意識(shí)、維權(quán)意識(shí)、獨(dú)立意識(shí)。要改革勞動(dòng)監(jiān)察管理體制，使地方勞動(dòng)監(jiān)察職能獨(dú)立于同級(jí)地方政府，實(shí)行中央對(duì)地方各級(jí)勞動(dòng)監(jiān)察業(yè)務(wù)垂直領(lǐng)導(dǎo)的體制，排除地方“唯GDP論”因素干擾勞動(dòng)監(jiān)察。

子曰：“工欲善其事，必先利其器”。張弛有度、勞逸結(jié)合的生活方式，不僅能夠提高工作效率，也能使勞動(dòng)者休息權(quán)得到保障。因此，完善特殊工時(shí)制度下的勞動(dòng)者休息權(quán)保障，具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文僅就這一問題進(jìn)行了淺顯的分析，內(nèi)容還有很多的不足。它的實(shí)現(xiàn)還需要政府部門、用人單位以及每一個(gè)勞動(dòng)者的共同努力。

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