“三權(quán)分置”下農(nóng)村土地管控制度創(chuàng)新

童森聶

[提要] 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策是我國農(nóng)村土地所有制改革進(jìn)程中具有里程碑意義的一項民生政策，但同時也極大提高了土地利用的強(qiáng)度。在此背景下，論述我國農(nóng)村土地利用中出現(xiàn)的挑戰(zhàn)，并從多個角度分析農(nóng)村土地利用面臨的新境遇，進(jìn)而對現(xiàn)有農(nóng)村土地利用管控制度的滯后做法律分析，最后提出農(nóng)村土地管控制度創(chuàng)新建議與“三階段綜合管控”的制度構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置;農(nóng)村土地利用;環(huán)境保護(hù);管控制度創(chuàng)新

中圖分類號：F32 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年3月5日

一、農(nóng)村土地面臨的新境遇

（一）農(nóng)村土地利用強(qiáng)度提高。“三權(quán)分置”是新一輪的農(nóng)村土地制度改革中的重要內(nèi)容，自提出到實施就一直備受關(guān)注。該政策的施行使得我國農(nóng)村土地利用的強(qiáng)度大大提高。

從生產(chǎn)關(guān)系的角度來看，社會文明的發(fā)展過程實質(zhì)上是生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系在矛盾中不斷發(fā)展的過程，而生產(chǎn)關(guān)系的一次次發(fā)展無一缺失過土地利用強(qiáng)度的提高。從農(nóng)業(yè)文明的人工種植農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、到工業(yè)文明的機(jī)械化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)再到現(xiàn)在的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系，隨著生產(chǎn)力的不斷提高，生產(chǎn)關(guān)系的不斷調(diào)整，人類對土地利用的強(qiáng)度也不斷上升。而本次生產(chǎn)關(guān)系的改革調(diào)整，正是因為我國社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的社會現(xiàn)實，舊的土地所有權(quán)制度體系已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力進(jìn)一步發(fā)展的要求，不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對適度有序土地的訴求，不能適應(yīng)國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展以及城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的要求。

周珂教授在一次題為《文明形態(tài)演進(jìn)與土地資源法制》的學(xué)術(shù)報告中提出，包括“三權(quán)分置”在內(nèi)的新一輪的土地制度改革將導(dǎo)致中國土地利用強(qiáng)度大大提高。改革開放之初，我國實行農(nóng)村土地制度改革，實行土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分立。近年來，新一輪農(nóng)村土地制度改革將“兩權(quán)分立”發(fā)展為“三權(quán)分置”，有以下兩個特點：一是改革之后公有制的屬性將會相對弱化;二是經(jīng)營權(quán)的分置導(dǎo)致土地的實際利用者與所有權(quán)人的距離加大，經(jīng)營權(quán)人進(jìn)行掠奪式開發(fā)利用的可能性大增。

（二）經(jīng)營權(quán)人的環(huán)境保護(hù)義務(wù)問題。從權(quán)利與義務(wù)的角度來看，在“兩權(quán)分離”時代，農(nóng)戶享有土地的承包經(jīng)營權(quán)，承包經(jīng)營權(quán)使農(nóng)戶產(chǎn)生對土地的“所有感”，因而自然派生出保護(hù)土地生態(tài)環(huán)境的義務(wù)，義務(wù)的履行動力來自于權(quán)利的享有，權(quán)利與義務(wù)的主體是統(tǒng)一的。然而“三權(quán)分置”之后，在土地經(jīng)營權(quán)分置并流轉(zhuǎn)的情況下，土地經(jīng)營權(quán)人相當(dāng)于土地經(jīng)營權(quán)的承租人。土地對于經(jīng)營權(quán)人而言只是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動的投資目標(biāo)，并且從經(jīng)濟(jì)活動的客觀規(guī)律而言，履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)會增加經(jīng)營權(quán)人的土地利用成本，因此經(jīng)營權(quán)人不會對土地產(chǎn)生“所有感”，自然不會產(chǎn)生控制土地利用強(qiáng)度的義務(wù)，更不會產(chǎn)生履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)的內(nèi)在動力。在當(dāng)下的法律法規(guī)體系中，經(jīng)營權(quán)人承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)義務(wù)僅是《環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律中規(guī)定的公民普遍的環(huán)保義務(wù)。而這些法律中規(guī)定的公民普遍的環(huán)保義務(wù)無論在義務(wù)強(qiáng)度還是范圍上都是與“三權(quán)分置”后保護(hù)流轉(zhuǎn)土地生態(tài)環(huán)境安全所需要的義務(wù)相去甚遠(yuǎn)的。原先開發(fā)利用自己承包土地的權(quán)利與保護(hù)自己承包的土地的生態(tài)環(huán)境的義務(wù)相平衡的情況被打破，新的權(quán)利主體缺乏履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)的內(nèi)在動力，外在又缺乏強(qiáng)有力的制度體系確保該義務(wù)的履行。

二、我國現(xiàn)有土地利用管控制度的滯后

我國是一個人口大國，因此土地利用問題一直是我國的核心問題之一。目前，我國的土地利用管控制度主要以《土地法》、《土地承包法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法實施條例》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)為基礎(chǔ)，以各地的地方性法規(guī)為補充，以相關(guān)部門的規(guī)章和政策為輔助。但面對以上新境遇，現(xiàn)有的由我國《土地法》、《土地承包法》等法律法規(guī)及其他相關(guān)規(guī)范性文件所構(gòu)建的土地利用管控制度體現(xiàn)出了以下滯后：

（一）法律法規(guī)缺乏針對性。目前，我國“三權(quán)分置”政策的法理基礎(chǔ)主要是《土地法》、《土地承包法》、《土地管理法實施條例》、《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》、《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運行規(guī)范（試行）》等法律法規(guī)和規(guī)范性文件，此外《合同法》、《環(huán)保法》等法律也涉及該政策運行中的一些環(huán)節(jié)。但以上所有法律法規(guī)和規(guī)范性文件都未對“三權(quán)分置”政策的實行所帶來的權(quán)利（土地經(jīng)營權(quán)）主體與義務(wù)（保護(hù)經(jīng)營土地生態(tài)環(huán)境的義務(wù)）主體發(fā)生錯位，義務(wù)履行動力喪失的問題做出應(yīng)對?！叭龣?quán)分置”改革，是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的產(chǎn)物，也是我國深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容，乃政策先行，進(jìn)而迅速試點推廣，而后才是相關(guān)法律法規(guī)的跟進(jìn)修改完善以保障和優(yōu)化其效果?！董h(huán)境保護(hù)法》雖然規(guī)定了公民保護(hù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)，但該法規(guī)定的生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)是廣義的、概括的，義務(wù)強(qiáng)度不足，也不具有針對性。

（二）實踐操作中的法律強(qiáng)制性保障缺失問題。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)最終要落實到《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同》之中，原本用合同來規(guī)定經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利義務(wù)合理合法，也最具有針對性和特殊性，但根據(jù)《合同法》的關(guān)于合同內(nèi)容相關(guān)規(guī)定和《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運行規(guī)范（試行）》第十三條內(nèi)容的指導(dǎo)意見，關(guān)于《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同》的內(nèi)容在法定意義上并不要求涉及經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)土地的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題。如此一來，對于經(jīng)營權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地的利用強(qiáng)度管控幾乎全靠合同雙方的意定——在當(dāng)下國民環(huán)保意識和法律素養(yǎng)普遍不高的客觀現(xiàn)實下，這種期望是非常理想化的。對于經(jīng)營權(quán)人的生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)，法律法規(guī)并不要求在《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)租賃合同》中做出具有針對性和特殊化的規(guī)定，這是我國現(xiàn)有的農(nóng)村土地利用管控制度中最直接的法律強(qiáng)制力在實踐層面的缺失。在賦予經(jīng)營權(quán)人特定權(quán)利的同時，應(yīng)當(dāng)同時賦予其相應(yīng)的特定義務(wù)，這些義務(wù)中不僅應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)、社會層面的義務(wù)，還應(yīng)包括加大土地利用強(qiáng)度后保護(hù)土地生態(tài)不受破壞、環(huán)境不受污染的生態(tài)義務(wù)。

（三）政府相關(guān)部門監(jiān)管無法到位，無法及時。在我國，政府是生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的主導(dǎo)力量，但在目前的土地利用管控制度下，政府作為非常有限。政府在客觀上無法對所有經(jīng)營權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地進(jìn)行實時監(jiān)控管理。在實踐中，政府往往作為事后性質(zhì)的監(jiān)督者與管理者，即土地環(huán)境污染、生態(tài)破壞發(fā)生之后，行政力量才開始介入。并且從行政法“控權(quán)”的價值和精神而言，政府相關(guān)部門亦不適合從職權(quán)角度入手增加經(jīng)營權(quán)人的土地利用強(qiáng)度管控義務(wù)。

三、農(nóng)村土地利用管控制度的創(chuàng)新

（一）將《土地經(jīng)營權(quán)租賃合同》中關(guān)于土地利用強(qiáng)度管控的合同內(nèi)容法定化。目前，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要形式是在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場中，流轉(zhuǎn)人與受流轉(zhuǎn)人簽訂《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易合同》。而根據(jù)《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運行規(guī)范（試行）》第十三條之規(guī)定，交易雙方無需規(guī)定關(guān)于土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容。通過修改完善法律法規(guī)等立法手段，將流轉(zhuǎn)土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容規(guī)定為《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易合同》的法定內(nèi)容，既是針對當(dāng)前我國人民環(huán)保意識和法律素養(yǎng)不高的社會現(xiàn)實的完善之舉，又是使保護(hù)流轉(zhuǎn)土地生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)從立法層面到合同實踐層面都具有切實可行性的保障之舉，還是使保護(hù)流轉(zhuǎn)土地生態(tài)環(huán)境成為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為中的共識的宣傳之舉。將保護(hù)流轉(zhuǎn)土地生態(tài)環(huán)境規(guī)定為合同的法定內(nèi)容，還起到了聯(lián)結(jié)政府作為的效果，使政府成為合同中該部分內(nèi)容是否被依法履行的授權(quán)監(jiān)督者及損害結(jié)果發(fā)生后糾紛的調(diào)解人。

具體而言，可規(guī)定“土地不得用于高污染、高排放的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)”、“經(jīng)營權(quán)受流轉(zhuǎn)人對土地的利用必須在土地的自然限度之下或不得造成土地退化”、“土地經(jīng)營權(quán)受流轉(zhuǎn)人有義務(wù)接受土地承包權(quán)人和政府在土地利用強(qiáng)度方面的監(jiān)督”等概念。

（二）引入“三階段綜合管控”的構(gòu)想?！叭A段綜合管控”，是在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策的背景下，通過引入環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、特別環(huán)境影響評價、土壤環(huán)境質(zhì)量年審、公眾參與監(jiān)督、土壤環(huán)境影響評價重評等制度，在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)前、流轉(zhuǎn)后和屆期時三個時間階段，對農(nóng)村土地利用進(jìn)行立體式綜合管控的制度創(chuàng)新構(gòu)想。

1、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)前

（1）基于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的評估制度。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度是為了保障人體健康、維護(hù)生態(tài)環(huán)境、保證資源充分利用，并考慮技術(shù)、經(jīng)濟(jì)條件，而對環(huán)境中有害物質(zhì)和因素做出的限制性規(guī)定。根據(jù)我國1995年頒布的《中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的內(nèi)容，在交易雙方簽訂《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易合同》時由土地承包權(quán)人請相關(guān)單位對土壤的各項環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)值進(jìn)行測量評定并登記，為將來的環(huán)境質(zhì)量重評提供參考依據(jù)。關(guān)于測評的技術(shù)性問題在《標(biāo)準(zhǔn)》已有詳細(xì)規(guī)定，此處不再贅述，但值得提出的是，進(jìn)行檢測的相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)是本著獨立、公正、客觀等價值追求的第三方檢測機(jī)構(gòu)。

（2）特別環(huán)境影響評價制度。我國已經(jīng)建立并施行環(huán)境影響評價制度，且制定并實施了《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，有一套相對較為完善的環(huán)境影響評價制度。但是本對策中所述的特別環(huán)境影響評價制度與現(xiàn)行的環(huán)境影響評價制度有所不同，主要的不同點源于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的適用范圍包括農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)兩類。對于農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)，采用現(xiàn)行的環(huán)境影響評價制度是可行的，然而對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目而言，其作為評價對象就與現(xiàn)行的環(huán)評制度中規(guī)劃或工程建設(shè)有所不同，也就是特別環(huán)境影響評價制度的“特別”之處。對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目的環(huán)境影響評價，可以比照對工程建設(shè)項目的部分內(nèi)容，如科學(xué)地分析農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動可能產(chǎn)生的環(huán)境問題，并提出防治措施;調(diào)查清楚經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)土地周圍環(huán)境的現(xiàn)狀，預(yù)測農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目對環(huán)境影響的范圍、程度和趨勢，提出有針對性的環(huán)境保護(hù)措施;為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目的環(huán)境管理提供科學(xué)依據(jù)等。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目的特殊之處在于，農(nóng)藥、化肥、化學(xué)制劑、塑料大棚等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中會使用到的環(huán)境影響因素并不是固定的，是隨著經(jīng)營權(quán)人的選擇變化而不斷變動的，而且是直接作用于土壤的，這就需要在環(huán)評中引入環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)主義的理念，將各種影響因素對土壤環(huán)境的影響程度控制在土壤的自然限度之內(nèi)。

2、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后土壤環(huán)境質(zhì)量年審制度。所謂土壤環(huán)境質(zhì)量年審制度，就是在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，農(nóng)村土地被利用期間，由土地承包權(quán)人作為權(quán)利方和行為方，對土壤環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行每年一次抽樣送檢的制度，經(jīng)營權(quán)人有義務(wù)誠實配合承包權(quán)人完成年審。之所以規(guī)定年審制度，一是考慮到農(nóng)村土地資源的重要性;二是土壤遭受生態(tài)致害后果的突發(fā)性;三是土壤遭受生態(tài)致害后果后恢復(fù)到原來環(huán)境質(zhì)量水平的困難性。年審制度可以有效促使經(jīng)營權(quán)人提高生態(tài)保護(hù)意識，消除其僥幸心理。有土地承包權(quán)人作為權(quán)利人的原因是承包權(quán)人對土地有著長期不變且最為直接的利害關(guān)系，可以起到盡職盡責(zé)的要求。值得注意的是，由承包權(quán)人作為年審的權(quán)利方和行為方可能會導(dǎo)致其為不法目的偽造送檢樣品的道德風(fēng)險，因而需要為經(jīng)營權(quán)人設(shè)置一個抗辯權(quán)，即在對檢測結(jié)果不服時，可以向檢測機(jī)構(gòu)提出異議，此時應(yīng)由交易雙方共同抽取土壤樣本送檢。

3、經(jīng)營權(quán)屆期時，環(huán)境影響評價重評制度。我國的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》規(guī)定了環(huán)境影響評價二次公示的制度，但二次公示并不是重評，美國《國家環(huán)境政策法》中對環(huán)境影響評價的重評制度作出了規(guī)定，重評的內(nèi)容主要是針對評價對象，在其項目屆期時，對其再次環(huán)評，以認(rèn)定項目在運行過程中是否對環(huán)境造成了未預(yù)期到的影響，以及及時認(rèn)定其是否需要對新的環(huán)境影響負(fù)責(zé)。

宜將該制度運用于我國農(nóng)村土地利用管控制度之中，即在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限屆滿時，對經(jīng)營項目及土地再次進(jìn)行環(huán)評，并且比照第一次土壤環(huán)境質(zhì)量檢測的數(shù)據(jù)，確定經(jīng)營項目是否對土地造成了預(yù)計以外的生態(tài)致害，是否導(dǎo)致土壤發(fā)生了預(yù)計之外的生態(tài)退化。此舉可以及時明確土地經(jīng)營權(quán)人的經(jīng)營活動是否對土壤造成了生態(tài)破壞，避免在致害結(jié)果顯露時，責(zé)任人已經(jīng)難以找到的情況發(fā)生。環(huán)境影響評價重評制度的引入，作為農(nóng)村土地“三階段綜合管控”制度構(gòu)想的最后一環(huán)，起到了很好的收尾和總控作用，同時也對我國《環(huán)境影響評價法》的完善修改提出了要求，參考西方國家成熟的環(huán)境影響評價體系，吸取其中適合我國具體國情的措施或制度。

以上“三階段綜合管控”制度構(gòu)想的提出，其出發(fā)點就是對應(yīng)了前述流轉(zhuǎn)土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)履行的內(nèi)在動力不足、外在保障不強(qiáng)，享有權(quán)利與承擔(dān)義務(wù)的主體分離錯位，損害責(zé)任易于被規(guī)避等矛盾?！叭A段綜合管控”制度構(gòu)想在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的三個階段，都對經(jīng)營權(quán)人的農(nóng)地生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)提出了嚴(yán)格要求，使其在享受農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的同時更好地履行農(nóng)地生態(tài)環(huán)境保護(hù)義務(wù)，控制其追究利益最大化的限度，使其經(jīng)營活動處于農(nóng)地自然限度之內(nèi)，從而起到“三權(quán)分置”背景下，對農(nóng)村土地利用進(jìn)行的管控目的。因此，對“三階段綜合管控”制度構(gòu)想的優(yōu)化完善，也須基于這一基本矛盾，找到權(quán)利義務(wù)的最佳平衡點，才能使該制度構(gòu)想成為真正的良策。

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