政府?dāng)?shù)據(jù)治理制約因素與發(fā)展路徑

蓋宏偉　劉紅丹

[提要] “數(shù)據(jù)”毋庸置疑已經(jīng)成為新時(shí)代的黃金資源，政府?dāng)?shù)據(jù)治理成為國(guó)家治理的重要組成部分，對(duì)民主政治、共享經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)有著強(qiáng)大推動(dòng)力;然而，政府?dāng)?shù)據(jù)治理理論在實(shí)際治理過(guò)程中存在著制約因素。通過(guò)新型數(shù)據(jù)治理理論框架的構(gòu)建，從技術(shù)、倫理道德、制度和執(zhí)行等四個(gè)層面提出政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系發(fā)展路徑，以促進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù);政府?dāng)?shù)據(jù)治理;制約因素;發(fā)展路徑

課題項(xiàng)目：河北省教育廳科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目：“河北省社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)多元供給困境及改進(jìn)對(duì)策研究”（編號(hào)：SD181005）研究成果之一;項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：蓋宏偉

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年2月23日

一、政府?dāng)?shù)據(jù)治理的必要性

政府?dāng)?shù)據(jù)治理指為高效發(fā)揮數(shù)據(jù)價(jià)值，達(dá)到國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，以政府為主導(dǎo)、社會(huì)共同負(fù)責(zé)的多元主體運(yùn)用各種可行手段對(duì)重要數(shù)據(jù)資源各個(gè)生命周期進(jìn)行治理的全過(guò)程。政府?dāng)?shù)據(jù)治理必要性主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一方面國(guó)家治理能力提升的重要途徑。政府?dāng)?shù)據(jù)治理關(guān)系到國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程，我國(guó)進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，政府?dāng)?shù)據(jù)治理是目前亟須研究和解決的問(wèn)題，首先，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》提出，要在2018年底前建成國(guó)家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開(kāi)放平臺(tái)和全國(guó)一體化的國(guó)家大數(shù)據(jù)中心，2020年底前，建成覆蓋全國(guó)的“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務(wù)”技術(shù)和服務(wù)體系。此外，黨的十九大報(bào)告指出，要“善于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開(kāi)展工作”。我國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略迫切要求加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)治理，達(dá)到大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的要求;另一方面有利于加快政府治理轉(zhuǎn)型，提高政府治理能力和水平。政府?dāng)?shù)據(jù)治理有利于促使共享經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，有效協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)新型關(guān)系，政府通過(guò)提供科學(xué)、精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)資產(chǎn)可以節(jié)約數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和分析的經(jīng)濟(jì)成本，讓社會(huì)共享數(shù)據(jù)治理成果，提高社會(huì)整體的運(yùn)行效率。政府加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理可以及時(shí)感知多樣性的公眾需求，實(shí)時(shí)開(kāi)放與公眾需求相關(guān)的數(shù)據(jù)服務(wù)。此外，政府利用數(shù)據(jù)資源治理解決共同面對(duì)的公共交通、生態(tài)環(huán)境等社會(huì)問(wèn)題，最重要的是社會(huì)公眾數(shù)據(jù)治理可以有效識(shí)別不同地區(qū)、不同群體基本公共服務(wù)的需求，利用人工智能技術(shù)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)精準(zhǔn)供給，從而合理配置資源，促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，提高公共服務(wù)水平，推動(dòng)電子政務(wù)、智能政府、智慧城市的發(fā)展。

二、我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的制約因素

（一）技術(shù)層面。現(xiàn)階段，我國(guó)大部分?jǐn)?shù)據(jù)的產(chǎn)生、獲取、存儲(chǔ)仍然依靠國(guó)外的軟硬件設(shè)施，我國(guó)的技術(shù)工具數(shù)量不足，難以滿足大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)據(jù)治理的技術(shù)要求，并且已有的技術(shù)工具應(yīng)用水平不高，在技術(shù)應(yīng)用過(guò)程中還存在很多問(wèn)題，比如區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用在數(shù)據(jù)獲取階段存在“數(shù)據(jù)孤島”、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高等現(xiàn)象;在數(shù)據(jù)整合與分析階段數(shù)據(jù)混雜，數(shù)據(jù)整合標(biāo)準(zhǔn)不一致，分析數(shù)據(jù)系統(tǒng)性差;在數(shù)據(jù)共享階段，數(shù)據(jù)應(yīng)用水平不高，甚至?xí)?duì)政府或企業(yè)的數(shù)據(jù)應(yīng)用產(chǎn)生反作用，還存在數(shù)據(jù)泄露，個(gè)人隱私被暴露的不良現(xiàn)象。此外，在多元主體協(xié)同負(fù)責(zé)的情況下，除政府以外的其他主體對(duì)技術(shù)的了解微乎其微，完全不能使用技術(shù)工具，即使是運(yùn)用數(shù)據(jù)治理工具也是需要第三方公司，更是難以達(dá)到政府?dāng)?shù)據(jù)治理的理想狀態(tài)，不能滿足于新時(shí)代發(fā)展的需要，難以實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。

（二）道德層面。政府?dāng)?shù)據(jù)不僅關(guān)系到政府工作隱私，而且關(guān)系到企業(yè)、公眾的利益，政府工作數(shù)據(jù)泄露可能導(dǎo)致政府部門的專業(yè)化受到質(zhì)疑，從而使政府各部門的權(quán)威受到質(zhì)疑，進(jìn)而導(dǎo)致政府為維護(hù)自身發(fā)展而不愿公開(kāi)政府信息更不愿共享數(shù)據(jù)信息，影響政府?dāng)?shù)據(jù)治理效果;企業(yè)數(shù)據(jù)涉及經(jīng)濟(jì)利益和知識(shí)產(chǎn)權(quán)，被泄露的后果不堪設(shè)想，與政府相比，企業(yè)更注重保護(hù)自己的商業(yè)隱私，但作為治理主體在享受數(shù)據(jù)紅利的同時(shí)，企業(yè)也不得不開(kāi)放數(shù)據(jù)信息，可想而知，企業(yè)數(shù)據(jù)開(kāi)放的數(shù)據(jù)質(zhì)量和應(yīng)用水平;公眾信息大多是涉及個(gè)人利益，個(gè)人隱私被暴露的事件頻繁發(fā)生。數(shù)據(jù)安全問(wèn)題讓政府、企業(yè)和公眾產(chǎn)生懼怕心理，在數(shù)據(jù)開(kāi)放時(shí)會(huì)有所猶豫，甚至對(duì)一些應(yīng)該公開(kāi)的數(shù)據(jù)不予共享，尤其是政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放和共享階段，隱私保護(hù)與數(shù)據(jù)共享形成矛盾。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，隱私保護(hù)問(wèn)題越來(lái)越受到重視，成為制約政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力提升和體系構(gòu)建的重要因素。

（三）制度層面。首先，在國(guó)家層面，政府?dāng)?shù)據(jù)治理法律法規(guī)數(shù)量不足，沒(méi)有系統(tǒng)的法律體系，法律法規(guī)內(nèi)容銜接不緊密，還存在著法律漏洞;其次，政府層面，政府本身數(shù)據(jù)治理的規(guī)章制度不完善，各級(jí)政府部門的制度建設(shè)千篇一律，沒(méi)有形成地方治理特色，數(shù)據(jù)治理政策數(shù)量和質(zhì)量都也不足以滿足大數(shù)據(jù)發(fā)展要求。此外，我國(guó)數(shù)據(jù)治理多元主體協(xié)同負(fù)責(zé)機(jī)制使得在數(shù)據(jù)運(yùn)行中必然有政府、企業(yè)等部門的業(yè)務(wù)交流，然而各個(gè)機(jī)構(gòu)和部門、企業(yè)之間的管理制度不統(tǒng)一，都只適合其本身的利益和發(fā)展需要，這會(huì)使得數(shù)據(jù)運(yùn)行中產(chǎn)生制度沖突，在跨部門、跨領(lǐng)域的數(shù)據(jù)共享過(guò)程中必然會(huì)引起矛盾，制度不統(tǒng)一制約政府?dāng)?shù)據(jù)共享的效益;最后，作為基數(shù)最多的公眾，對(duì)國(guó)家的法律法規(guī)、政府的政策了解程度不夠，制度宣傳深度和廣度欠缺，使得公眾存在“事不關(guān)己”的心理，即使國(guó)家制度建設(shè)成果顯著，政府治理效果也難以顯著。

（四）執(zhí)行層面。政府?dāng)?shù)據(jù)治理的關(guān)鍵在于執(zhí)行，大數(shù)據(jù)時(shí)代，對(duì)工作人員的執(zhí)行能力無(wú)疑提出了新的挑戰(zhàn)，對(duì)執(zhí)行速度和流程提出了新的要求。首先，多元主體格局下政府?dāng)?shù)據(jù)治理需要協(xié)調(diào)各個(gè)部門，使政府各個(gè)部門和企業(yè)、公眾進(jìn)行廣泛交流，這就需要強(qiáng)有力的行政安排，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，行政安排和行政調(diào)動(dòng)能力不足，領(lǐng)導(dǎo)者、管理者和相關(guān)部門未能充分發(fā)揮其作用，這一問(wèn)題還容易造成政府行政的合法性和權(quán)威性受到?jīng)_擊，制約著政府?dāng)?shù)據(jù)治理的有序運(yùn)行和良好發(fā)展;其次，多元主體的工作人員混雜，價(jià)值觀不同，能力不同，在實(shí)際治理過(guò)程中難以進(jìn)行統(tǒng)一的管理，影響數(shù)據(jù)治理的行政效率;最后，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)使得數(shù)據(jù)夜以繼日地不斷更新，這對(duì)數(shù)據(jù)治理執(zhí)行的速度和流程提出新的挑戰(zhàn)，但在客觀環(huán)境和條件不變的情況下，執(zhí)行速度很難有所提升，執(zhí)行的流程也很難進(jìn)行優(yōu)化，并且在制度和管理結(jié)構(gòu)的約束下人的主觀能動(dòng)性有所束縛，數(shù)據(jù)治理執(zhí)行只能按部就班，嚴(yán)重制約著政府?dāng)?shù)據(jù)治理的效益，影響數(shù)據(jù)資產(chǎn)的價(jià)值。

三、推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系構(gòu)建的路徑

（一）加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，培養(yǎng)技術(shù)人才。我國(guó)要加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在治理過(guò)程中主要應(yīng)用自主品牌，要實(shí)現(xiàn)這一目的要從技術(shù)工具和技術(shù)人員兩個(gè)方面著手。技術(shù)工具的研發(fā)和應(yīng)用離不開(kāi)政府政策的支撐，首先從國(guó)家和政府層面要大力支持我國(guó)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的核心技術(shù)的研發(fā)，樹立技術(shù)創(chuàng)新的理念和意識(shí)，樹立大數(shù)據(jù)思維，在全社會(huì)宣傳技術(shù)創(chuàng)新，使得“萬(wàn)眾創(chuàng)新”的理念深入人心;其次，要加強(qiáng)實(shí)踐能力，政府要加大對(duì)技術(shù)研發(fā)的資金投入，保障技術(shù)研發(fā)后勤力量，不斷升級(jí)數(shù)據(jù)治理技術(shù)，開(kāi)發(fā)新的技術(shù)工具，強(qiáng)化技術(shù)工具的應(yīng)用水平，發(fā)揮技術(shù)工具對(duì)數(shù)據(jù)治理的價(jià)值，使技術(shù)的負(fù)面影響降低到最小。

（二）建設(shè)倫理道德，保護(hù)數(shù)據(jù)隱私。倫理道德建設(shè)取得良好效果要經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的教化過(guò)程，但在短時(shí)期內(nèi)也可以發(fā)揮道德建設(shè)的成效。首先，政府自身要注重行政文化的建設(shè)，并在各層級(jí)各部門進(jìn)行宣傳教育，向社會(huì)傳播積極的行政文化，營(yíng)造純凈的數(shù)據(jù)治理空間，共同建立安全可靠的大數(shù)據(jù)信息平臺(tái);其次，政府本身及其多元工作人員應(yīng)該樹立數(shù)據(jù)治理的正確認(rèn)知，形成共同的心理認(rèn)同，數(shù)據(jù)開(kāi)放和共享并不會(huì)危害到自身利益，只會(huì)讓自身發(fā)展壯大，參與數(shù)據(jù)治理的人員要自覺(jué)地進(jìn)行自我約束和自我管控，并且要有維護(hù)數(shù)據(jù)安全的意識(shí)和敏感度，全面提高信息安全的維護(hù)能力;再次，要充分發(fā)揮教育的作用，對(duì)公眾進(jìn)行德治教育，宣傳隱私保護(hù)法制觀念，宣揚(yáng)倫理道德規(guī)范，形成正確的大數(shù)據(jù)價(jià)值觀，培育全社會(huì)的信用意識(shí)與安全意識(shí)，比如目前推行的“國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全宣傳周”活動(dòng);最后，要充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)以及權(quán)威媒體的威懾作用，對(duì)隱私泄露問(wèn)題進(jìn)行公開(kāi)報(bào)道，并公開(kāi)建立完善的獎(jiǎng)懲機(jī)制和評(píng)價(jià)考核，對(duì)數(shù)據(jù)泄露責(zé)任人給予嚴(yán)格懲罰，甚至是法律責(zé)罰，對(duì)保護(hù)數(shù)據(jù)信息表現(xiàn)突出者給予物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，記錄信用積分，作為考核重要組成部分，還要完善監(jiān)督體系，加強(qiáng)倫理道德建設(shè)力度，保護(hù)數(shù)據(jù)隱私。

（三）完善制度體系，保障數(shù)據(jù)運(yùn)行。完善制度體系是保障數(shù)據(jù)安全運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)，制度體系既包括法律層面的信息共享法、隱私保護(hù)法、安全運(yùn)行法等，也包括政府?dāng)?shù)據(jù)運(yùn)行各環(huán)節(jié)的相關(guān)政策。在國(guó)家層面，要從治理實(shí)踐過(guò)程中的問(wèn)題和缺陷出發(fā)，把數(shù)據(jù)治理問(wèn)題進(jìn)行全局性的統(tǒng)籌規(guī)劃，聘請(qǐng)專家系統(tǒng)分析問(wèn)題，全面深入研究，并且要廣泛征集意見(jiàn)，尋求民意，真正從國(guó)家的高度彌補(bǔ)制度缺陷，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)治理有理有據(jù)，有章可循，做到技術(shù)和制度的雙重保障;在政府層面，在國(guó)家戰(zhàn)略的指引下，增強(qiáng)各級(jí)政府對(duì)數(shù)據(jù)治理的制度供給，結(jié)合地方數(shù)據(jù)治理特色針對(duì)性地改善各自制度缺陷，進(jìn)一步完善已有的數(shù)據(jù)治理制度，各級(jí)政府還要加強(qiáng)制度的宣傳和普及，讓制度真正發(fā)揮作用;在社會(huì)層面，社會(huì)主體要學(xué)會(huì)尋找契合點(diǎn)與政府制度建設(shè)接軌，積極為政府制度建設(shè)出謀劃策，集思廣益，社會(huì)精英帶動(dòng)制度學(xué)習(xí)的深入，推動(dòng)制度深入人心，并起到作用。無(wú)論國(guó)家、各級(jí)政府還是社會(huì)各主體都要注重?cái)?shù)據(jù)治理制度間內(nèi)在的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。同時(shí)，要注重制度建設(shè)的完整性，形成覆蓋政府?dāng)?shù)據(jù)流程、前后環(huán)節(jié)呼應(yīng)、內(nèi)容銜接緊密的一體化制度體系。

（四）提高執(zhí)行能力，創(chuàng)造高效行政。依靠技術(shù)手段、道德體系和制度保障提高政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力的同時(shí)，還應(yīng)不斷完善政府?dāng)?shù)據(jù)管理組織體系，強(qiáng)化數(shù)據(jù)治理的執(zhí)行能力。執(zhí)行機(jī)構(gòu)要提高自身及其工作人員的執(zhí)行能力，比如數(shù)據(jù)敏感力、數(shù)據(jù)分析能力、數(shù)據(jù)整合能力等，只有不斷提高工作人員執(zhí)行能力才能適應(yīng)快速發(fā)展的大數(shù)據(jù)，要定期對(duì)人員進(jìn)行培訓(xùn)，不斷更新業(yè)務(wù)知識(shí)、業(yè)務(wù)流程，在優(yōu)良教育的基礎(chǔ)上養(yǎng)成創(chuàng)新意識(shí)，充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，開(kāi)創(chuàng)新的行政執(zhí)行方式，優(yōu)化數(shù)據(jù)治理流程，并且要制定獎(jiǎng)懲機(jī)制和考核機(jī)制，與工資、獎(jiǎng)金、晉升掛鉤，充分調(diào)動(dòng)工作人員積極性，激發(fā)工作熱情，成為“有為”執(zhí)行者。中間機(jī)構(gòu)發(fā)揮其溝通優(yōu)勢(shì)，聯(lián)絡(luò)領(lǐng)導(dǎo)部門和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，舉辦特色活動(dòng)加強(qiáng)人員之間的溝通和感情交流，解決阻礙行政執(zhí)行的各種問(wèn)題，為數(shù)據(jù)治理安全順利運(yùn)行保駕護(hù)航。

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