中國共產(chǎn)黨少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策的回顧與啟示

朱思宇

【摘 要】少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策是黨和政府民族政策和經(jīng)濟(jì)政策的重要內(nèi)容之一。本文把新中國成立60年來的少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策發(fā)展演變過程大致分為經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展、艱難和曲折、經(jīng)濟(jì)大發(fā)展和西部大開發(fā)四個時期，力求從中總結(jié)出少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為新時期民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供更加科學(xué)、合理的政策建議，加快少數(shù)民族地區(qū)的現(xiàn)代化進(jìn)程。

【關(guān)鍵詞】政府；少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策；不同時期；啟示

中國是一個統(tǒng)一的多民族國家，黨和政府歷來重視民族問題，非常關(guān)心少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)在中國經(jīng)濟(jì)中占有極其重要的地位。[1]全面建設(shè)小康社會和實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化離不開少數(shù)民族的共同繁榮，構(gòu)建社會主義和諧社會更需要民族地區(qū)的健康發(fā)展。中國政府始終把解決少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)的發(fā)展問題，作為國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。在貫徹民族區(qū)域自治政策外，中央政府還制定了多種具體的少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策，幫助少數(shù)民族人民發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)。但是，由于受不同時期國際環(huán)境和不同階段國內(nèi)發(fā)展?fàn)顩r的影響，少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)政策也經(jīng)歷了不同的時期。

一、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展時期（1949--1957）

新中國成立初期，國際形勢非常嚴(yán)峻，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)十分薄弱，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展又極不平衡。中央政府從國防安全和平衡地區(qū)生產(chǎn)力布局出發(fā)，決定加快內(nèi)陸地區(qū)建設(shè)，這也是我國生產(chǎn)力布局第一次大規(guī)模向西部民族地區(qū)推進(jìn)。

隨著“一五”大批重點(diǎn)項(xiàng)目向西部民族地區(qū)中心城市轉(zhuǎn)移，民族地區(qū)的工業(yè)從無到有、從小到大，形成了與群眾生活密切相關(guān)的地方工業(yè)?？紤]到少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的現(xiàn)狀，中央政府在財政、貿(mào)易等方面給予大力支持。財政方面，1955年，國家專門設(shè)立了“民族地區(qū)補(bǔ)助費(fèi)”。對于經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重落后的地區(qū)，國家無償發(fā)放農(nóng)具、耕牛等生產(chǎn)工具，并且在稅收上給予一定的減免或照顧，旨在恢復(fù)民族地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。對少數(shù)民貿(mào)易實(shí)行賠錢補(bǔ)貼、以賺補(bǔ)賠及企業(yè)自有流動資金80%由國家財政拔款的“三項(xiàng)照顧”政策。[2]國家建立了國有貿(mào)易機(jī)構(gòu)和供銷社，收購少數(shù)民族人民的土特產(chǎn)品，有計(jì)劃供應(yīng)緊缺的生產(chǎn)資料和生活用品。同時，中央政府還加大了對民族自治地方國營經(jīng)濟(jì)基本建設(shè)投資等。通過這些政策的幫扶，少數(shù)民族地區(qū)的生產(chǎn)得以恢復(fù)，人民群眾的生活得到保障并且好了起來。

二、經(jīng)濟(jì)發(fā)展艱難和曲折時期（1958--1977）

這一時期本應(yīng)是少數(shù)民族地區(qū)穩(wěn)步發(fā)展并且取得更大發(fā)展的時期。但是，面對更加嚴(yán)峻的國際形勢，滿足戰(zhàn)備的需要，國家全面推行區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展戰(zhàn)略，提出“趕英超美”“以鋼為綱”“以糧為綱”的過激發(fā)展目標(biāo)，忽視了客觀的經(jīng)濟(jì)規(guī)律。特別是“文革”的“左”傾錯誤愈演愈烈，少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)政策也出現(xiàn)了問題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到了嚴(yán)重干擾與破壞。

農(nóng)業(yè)方面，片面強(qiáng)調(diào)以糧為綱，不顧及少數(shù)民族地區(qū)的實(shí)際情況，在適宜發(fā)展林業(yè)的地區(qū)，強(qiáng)制推行毀林開荒，發(fā)展糧食生產(chǎn)的政策。在適宜發(fā)展畜牧業(yè)的地區(qū)，強(qiáng)制推行毀草種糧的政策。[3]這些錯誤做法，不但破壞了民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，而且糧食產(chǎn)量也沒有提高，部分林區(qū)和牧區(qū)的少數(shù)民族群眾生活相當(dāng)困難。工業(yè)方面，不顧及民族地區(qū)有無發(fā)展工業(yè)的條件，隨處興建工業(yè)企業(yè)，造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失和嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。民族貿(mào)易方面，原來設(shè)立的貿(mào)易機(jī)構(gòu)被撤銷合并，“三項(xiàng)照顧”也被停止。由于錯誤判斷當(dāng)時的民族關(guān)系，國家取消了民族地區(qū)的優(yōu)惠政策，統(tǒng)一推行漢族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)政策。

但是，在這個時期，政府對少數(shù)民族地區(qū)的幫助和支持還是大量存在的。1958年，全國人民代表大會制定頒布了《民族自治地方財政管理暫行辦法》，以法律的形式確定少數(shù)民族自治地區(qū)一定程度的財政自治權(quán)。隨后，國家在不同時期結(jié)合不同地區(qū)的情況，給予了許多少數(shù)民族地區(qū)優(yōu)惠照顧政策。如1964年起增設(shè)“民族地區(qū)機(jī)動金”、“民族地區(qū)財政預(yù)備費(fèi)”。黨的八屆九中全會后，被取消的各項(xiàng)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策也得到了恢復(fù)和落實(shí)。20世紀(jì)60年代中期，國家開始了大規(guī)模三線建設(shè)，國家調(diào)撥大量資金、技術(shù)、人才，從沿海和內(nèi)陸陸續(xù)遷入民族地區(qū)一批大中型工業(yè)企業(yè)，同時也在民族地區(qū)安排了相當(dāng)一部分國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。

三、經(jīng)濟(jì)大發(fā)展時期（1978--1998）

黨的十一屆三中全會后，民族政策得以繼續(xù)貫徹落實(shí)。黨的民族工作開始實(shí)事求是地考察新形勢下我國民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)問題。中央認(rèn)為民族問題集中表現(xiàn)為少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后，迫切要求加快發(fā)展。從這一實(shí)際出發(fā)，根據(jù)少數(shù)民族地區(qū)的特點(diǎn)，中央政府采取了一系列措施，作出專門安排，大力推動民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

首先，增加在財稅方面的幫助。中央政府繼續(xù)保證“民族地區(qū)補(bǔ)助費(fèi)”、“民族地區(qū)機(jī)動金”和“民族地區(qū)財政預(yù)備費(fèi)”的同時，又設(shè)立“邊境事業(yè)補(bǔ)助費(fèi)”、“邊疆建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助投資”、“支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金”等專項(xiàng)補(bǔ)助基金，重點(diǎn)支持少數(shù)民族地區(qū)。20世紀(jì)70年代末，國家對少數(shù)民族地區(qū)實(shí)行一系列稅收減免和稅率優(yōu)惠的照顧政策，以利于民族地區(qū)的生產(chǎn)發(fā)展。對實(shí)行民族貿(mào)易三項(xiàng)照顧地區(qū)的供銷社減征所得稅、民族用品手工業(yè)企業(yè)所得稅實(shí)行定期減征、醫(yī)藥商業(yè)比照民族貿(mào)易商業(yè)免征建設(shè)稅和能源稅，三照顧縣的商業(yè)設(shè)施建設(shè)投資免征建設(shè)稅3年；80年代又規(guī)定對民族地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)減免所得稅；對民族用品定點(diǎn)企業(yè)生產(chǎn)銷售的民族用品，減免產(chǎn)品稅、增值稅及減半征收所得稅；對由國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部批準(zhǔn)的邊境貿(mào)易公司通過指定口岸進(jìn)口的商品，減半征收進(jìn)口關(guān)稅和產(chǎn)品增值稅；邊民互市進(jìn)口商品不超過人民幣300元的，免征進(jìn)口關(guān)稅和產(chǎn)品的增值稅。[4] 1980年我國開始實(shí)施財政“包干制”，中央政府對5個少數(shù)民族自治區(qū)和青海、云南、貴州3個多民族省份以1979年為基數(shù)，實(shí)行定額補(bǔ)助，每年以10%的速度遞增。1994年實(shí)施分稅制時，繼續(xù)保留對民族地區(qū)的補(bǔ)助和專項(xiàng)撥款政策，并且從1995年開始實(shí)行主要針對民族地區(qū)的過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法，進(jìn)一步加大對民族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付的力度。這些專門針對少數(shù)民族地區(qū)的財稅政策，大大促進(jìn)了少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[5]

其次，加大對民族貿(mào)易的支持力度。80年代沿用了過去的支持方法。隨著市場化改革的深入，90年代以后，中央對過去的優(yōu)惠政策進(jìn)行了調(diào)整?！鞍宋濉逼陂g，國家對426個民族貿(mào)易縣的商業(yè)、供銷、醫(yī)藥企業(yè)和2300多家民族用品定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)在信貸、投資、稅收和商品供應(yīng)等方面給予優(yōu)惠照顧。“九五”期間，每年由中國人民銀行安排1億元貼息貸款，用于民族貿(mào)易網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)和民族用品定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)的技術(shù)改造。[6]這些政策的貫徹執(zhí)行，使民族貿(mào)易和民族用品生產(chǎn)有了較好的發(fā)展。

再次，加大少數(shù)民族地區(qū)的開放力度。我國陸地邊境線2.2萬公里，其中少數(shù)民族地區(qū)占1.9萬公里。少數(shù)民族地區(qū)實(shí)行對外開放，發(fā)展邊境貿(mào)易具有得天獨(dú)厚的地理優(yōu)勢。隨著國際形勢的改變，和平與發(fā)展成為時代的主流。80年代以來，政府推動民族地區(qū)對外開放，發(fā)展邊境貿(mào)易。1984年，廣西的北海市首批開放；1992年實(shí)行沿邊開放政策，滿洲里、二連浩特、琿春、伊寧、博樂、塔城、瑞麗、河口、憑祥、東興等少數(shù)民族比較集中的邊境城市開放；1993年，呼倫貝爾盟、烏海市、延邊朝鮮自治州、黔東南苗族侗族自治州、臨夏回族自治州、格爾木市、伊犁哈薩克自治州等7個州市被確定為改革開放試點(diǎn)；各自治區(qū)首府和少數(shù)民族集中的省的省會城市也被國家列為內(nèi)陸開放城市。[8]少數(shù)民族地區(qū)也逐步形成了全方位、多層次的對外開放格局。

第四，加大少數(shù)民族貧困地區(qū)的扶貧力度。由于自然條件和歷史原因，許多民族地區(qū)的生產(chǎn)、生活非常艱苦，貧困人口比重大。為此，政府開展了大規(guī)模、有計(jì)劃的扶貧工作。在享受與其他貧困地區(qū)相同的優(yōu)惠政策的同時，少數(shù)民族地區(qū)還能夠享受到專門的特殊扶持政策。80年代初，國家設(shè)立“老、少、邊、窮”地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)貸款，每年安排低息貸款3億元，用于恢復(fù)和發(fā)展貧困地區(qū)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)，后來增加到10億元，其中1/2以上分配給民族地區(qū)。80年代中后期，國家為扶持民族貧困地區(qū)發(fā)展，確定了27個重點(diǎn)扶持的牧區(qū)貧困縣，每年撥出?？?000萬元，設(shè)立牧區(qū)扶貧專項(xiàng)貼息貸款。從1990年起，國家又分別設(shè)立了“少數(shù)民族貧困地區(qū)溫飽基金”、“少數(shù)民族發(fā)展資金”。1994年，國家“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”確定了592個國家重點(diǎn)扶持縣，其中少數(shù)民族地區(qū)的縣就占257個。

四、西部大開發(fā)時期（1999--）

在以效率為中心的區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，我國東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重失衡，差距越來越大。為扭轉(zhuǎn)這一局面，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，國家啟動西部大開發(fā)戰(zhàn)略，制定了一系列政策，為西部民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了新的重大發(fā)展機(jī)遇。

第一，財政政策。隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財政收入的增加，中央政府逐步加大對西部民族地區(qū)的財政支持力度。這種支持主要是通過財政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)的。國家通過一般性財政轉(zhuǎn)移支付、財政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、民族優(yōu)惠政策財政轉(zhuǎn)移支付，加大對民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、扶貧資金、生態(tài)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目的資金投入力度，促進(jìn)了民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。

第二，扶貧政策。在確定592個國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣中，民族自治地方增加到267個，同時，西藏整體被列入國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)扶持范圍。中央財政扶貧資金主要用于這些地區(qū)，必須實(shí)行專戶管理，并逐年有所增加。中國農(nóng)業(yè)銀行要安排并逐年增加扶貧貸款總量，用于支持這些重點(diǎn)地區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營活動。

第四，對口支援政策。組織沿海發(fā)達(dá)地區(qū)對口支援民族自治地方。北京幫扶內(nèi)蒙古，山東幫扶新疆，福建幫扶寧夏，廣東幫扶廣西，全國支援西藏。

第五，生態(tài)環(huán)境政策。國家制定的《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》中的四個重點(diǎn)地區(qū)和四項(xiàng)重點(diǎn)工程全部在少數(shù)民族地區(qū)。國家實(shí)施的“天然林保護(hù)工程”和退耕還林、退牧還草項(xiàng)目主要在少數(shù)民族地區(qū)。全國226個國家級自然保護(hù)區(qū)，近半數(shù)在少數(shù)民族地區(qū)。在對西部實(shí)施生態(tài)建設(shè)工程的同時，國家建立和實(shí)施了西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，逐步完善西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)中的利益補(bǔ)償機(jī)制。

第六，對外開放政策。國家逐步擴(kuò)大了少數(shù)民族地區(qū)企業(yè)的外貿(mào)經(jīng)營自主權(quán)，鼓勵民族地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)品的出口，制定優(yōu)惠的邊境貿(mào)易政策。政府鼓勵、支持民族自治地方發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢和人文優(yōu)勢，擴(kuò)大對陸地周邊國家的開放。

第七，特需用品政策。為尊重少數(shù)民族的民族文化和風(fēng)俗習(xí)慣，適應(yīng)和滿足各少數(shù)民族人民群眾生產(chǎn)生活特殊用品的需要，國家實(shí)行了民族特需用品生產(chǎn)供應(yīng)政策。目前，全國已有435個民族貿(mào)易縣，有2300家民族特需用品定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)，它們享受著流動資金貸款利率優(yōu)惠政策、技改貸款貼息政策和稅收優(yōu)惠政策。

縱觀少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策演進(jìn)歷程，我們可以歸納出如下啟示：

第一，中國政府對民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，一定程度上是以政策的制定和實(shí)施實(shí)現(xiàn)的。民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與政府的少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策是密切相關(guān)的。無論是建設(shè)時期，還是改革時期，黨和政府歷來非常重視少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。即使在“文革”最艱難的日子里，也沒有忘記對少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的支持。政府給予民族地區(qū)政策支持，極大地促進(jìn)了民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第二，少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策要密切聯(lián)系民族地區(qū)的客觀實(shí)際。通過觀察少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策的演進(jìn)過程發(fā)現(xiàn)，少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策從民族地區(qū)實(shí)際出發(fā)，就會推動民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展；反之，就會阻礙民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，在保持政策穩(wěn)定性、連續(xù)性的同時，少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策要隨著實(shí)踐的發(fā)展及時作出調(diào)整，立足少數(shù)民族特點(diǎn)和現(xiàn)狀，凸顯經(jīng)濟(jì)政策的民族特殊性。

第三，增強(qiáng)少數(shù)民族勞動者的主體性地位。以往的少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策大多注重單純的財政支持，容易養(yǎng)成少數(shù)民族人民對政府的依賴性。所以，要充分發(fā)揮少數(shù)民族人民群眾的積極性和創(chuàng)造性，增強(qiáng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)生動力，因?yàn)槊褡褰?jīng)濟(jì)發(fā)展的根本在于明確其主體是各民族勞動者。[9]

第三，要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，保證少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策的科學(xué)性?？茖W(xué)發(fā)展觀作為統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的指導(dǎo)思想，強(qiáng)調(diào)“以人為本”，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。長期以來，少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)政策單純追求經(jīng)濟(jì)增長，以趕超內(nèi)地漢族聚居地區(qū)為主要目標(biāo)。其實(shí)施結(jié)果，不僅沒能縮小與漢族地區(qū)的差距，而且還產(chǎn)生了一系列的問題。因此，少數(shù)民族地區(qū)應(yīng)采取“以人為本、社會發(fā)展優(yōu)先、優(yōu)先縮小知識發(fā)展差距和人類發(fā)展差距”的新追趕戰(zhàn)略，以優(yōu)先加快社會發(fā)展，帶動促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而才有可能切實(shí)縮小少數(shù)民族地區(qū)與全國平均水平乃至東部發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。[10]所以，要實(shí)現(xiàn)新時期少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，調(diào)動少數(shù)民族群眾充分參與本民族經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)的熱情，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及廣大少數(shù)民族群眾。統(tǒng)籌民族地區(qū)城鄉(xiāng)、經(jīng)濟(jì)社會、各民族、人口資源環(huán)境之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展。

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