北京市政府購買社會組織公共服務(wù)問題研究

郝瑛

【摘 要】社會組織在社會生活公共領(lǐng)域的各個方面發(fā)揮日益重要的作用，社會組織表現(xiàn)出了政府和市場所不具有的特性，能在一定程度上化解“政府失靈”和“市場失靈”所帶來的社會問題?！丁笆濉币?guī)劃綱要》中明確提出要改革現(xiàn)階段公共服務(wù)的提供形式，要求引入競爭的機制，拓展購買公共服務(wù)領(lǐng)域，在公共服務(wù)提供的主體和方式上的體現(xiàn)多樣化，以及提出進一步推進公共服務(wù)的市場化，創(chuàng)新公共服務(wù)提供模式，提升公共服務(wù)的供給水平，不斷滿足人民群眾對于公共服務(wù)的需求。

本文探究了北京市政府購買社會組織公共服務(wù)的現(xiàn)存問題，并試圖據(jù)此分析給出合理化建議。

【關(guān)鍵詞】政府購買；社會組織；公共服務(wù)

一、引言

黨的十九大報告指出，優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)。建設(shè)教育強國是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，加快教育現(xiàn)代化，辦好人民滿意的教育。據(jù)教育部數(shù)據(jù)顯示，自2000年以來，全國教育經(jīng)費總投入不斷創(chuàng)新高，2016年超過了3.8萬億元，年均增速約為15%，其中國家財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例連續(xù)五年超過4%（世界衡量教育水平的基礎(chǔ)線）。

為了保證和提高高等教育的質(zhì)量”充足的教育經(jīng)費投入是必不可少的條件之一，而生均教育經(jīng)費是衡量高等教育投入水平最重要的指標之一”如果生均教育經(jīng)費不能隨著高等教育規(guī)模的擴張穩(wěn)步增長”那么勢必?zé)o法保證高等教育質(zhì)量的提升。

二、社會組織自身存在的問題

現(xiàn)階段我國社會組織的發(fā)育還不完善，政府部門在購買公共服務(wù)時對社會組織的選擇有限，就現(xiàn)狀而言尚無法滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，雖然目前我國各級各類的社會組織數(shù)量龐大，但真正能參與提供公共服務(wù)的社會組織的仍然比較薄弱，主動參與社會管理的機會又比較少。隨著政府職能的進一步轉(zhuǎn)變，社會組織自身存在的一系列問題將導(dǎo)致政府缺少職能委托的對象，嚴重影響政府職能轉(zhuǎn)變的進度。主要問題存在于5個方面：1.組織獨立性差，目標定位不清晰；2.發(fā)展資金匱乏，經(jīng)濟自主性較差；3.缺乏社會責(zé)任感，社會公信力不高；4.組織資源不足，專業(yè)人才短缺；5.組織能力有限，管理制度不健全。

社會組織的發(fā)展、壯大需要健全的制度作為保證，這些制度包括自律制度、財務(wù)制度、獎懲制度、監(jiān)督制度和責(zé)任制度等。通過健全制度體系建設(shè)才能有效提高其經(jīng)營能力、管理能力、自治能力、可持續(xù)發(fā)展能力和創(chuàng)新能力等?，F(xiàn)階段我國許多社會組織內(nèi)部規(guī)章制度不完善，組織機構(gòu)不健全，在信息公開、人力資源管理、財務(wù)審計等方面存在很多漏洞，導(dǎo)致運做不規(guī)范，創(chuàng)新意識不強、依賴性加重、財務(wù)管理混亂等問題，而且在管理過程中隨意性強，缺乏科學(xué)的管理意識。另有，由于我國社會組織雙重管理體制的控制，很多非民政登記的社會組織處于非法狀態(tài)，組織運作不規(guī)范，缺乏監(jiān)管。社會組織自身存在的這些問題，如果不能及時有效的加以解決，將嚴重影響了社會組織自身發(fā)展和壯大。

三、購買公共服務(wù)過程中存在的問題

首先，社會組織參與政府購買公共服務(wù)在我國尚處于起步期，各地均處于探索狀態(tài)，既沒有制定購買公共服務(wù)的標準和范圍，也沒有出臺專門的法規(guī)來指導(dǎo)社會組織參與政府購買公共服務(wù)的開展，因而幵展購買公共服務(wù)的范圍和區(qū)域都比較小，規(guī)模不大。除面向社會組織購買基本公共衛(wèi)生服務(wù)、社會養(yǎng)老服務(wù)等個別基本公共服務(wù)項目外，在其他主導(dǎo)性公共服務(wù)領(lǐng)域尚不多見。社會組織參與政府購買公共服務(wù)的資金來源得不到保證，現(xiàn)階段多數(shù)地方政府并未建立社會組織參與政府購買公共服務(wù)的專門賬戶，而多數(shù)是當?shù)卣块T從用于基本公共服務(wù)的經(jīng)費中挪用出來的，并不能保證專款專用，一旦社會組織參與政府購買公共服務(wù)的預(yù)算出現(xiàn)問題，那么就很難保證購買項目繼續(xù)運作下去。而這也是在社會組織參與政府購買公共服務(wù)過程總普遍存在的問題。

其次，在計劃經(jīng)濟體制下，我國政府介入到社會生活的各個方面，扮演主導(dǎo)者的角色，成為社會權(quán)力中心，因而在我國很難培育真正的“公民社會”，公眾的價值取向以政府為“風(fēng)向標”，“政府崇拜”的意識根深蒂固，長期以來對社會組織在公眾生活中的作用認識也不足，這也導(dǎo)致了我國政府和社會大眾常常以不信任和矛盾的心態(tài)看待社會組織。有些人雖然希望它能在政府的職能轉(zhuǎn)變過程中起到重要的作用，但又擔(dān)心社會組織對政府的權(quán)威性提出質(zhì)疑，發(fā)展壯大成為我國政府體制外的對立派。

第三，由于目前在社會組織參與購買公共服務(wù)時流程不規(guī)范，很多政府部門購買服務(wù)是流于形式，簡單委托給管轄的社會組織，或者在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，轉(zhuǎn)移部分職能組建官辦的社會組織，這樣社會組織參與政府購買公共服務(wù)時購買雙方或多或少都存在一定的關(guān)聯(lián)性，獲得項目的社會組織無法保證自身的獨立性也就很難形成真正意義上的契約關(guān)系，而真正具有專業(yè)性的體制外的社會組織很難獲得參與購買公共服務(wù)的機會。另外，由于在社會組織參與購買公共服務(wù)過程中沒有形成具有權(quán)威性的指導(dǎo)規(guī)范，政府處于絕對支配的地位，這也使得政府希望在有限的財政支出面前“花小錢辦派。這樣在某種程度上直接制約了我國社會組織的發(fā)展。

第四，我國現(xiàn)有的法規(guī)忽視了社會監(jiān)督的問題，那些登記成為合法的社會組織僅僅通過一次年審就能開展活動，更別提那些沒有登記非法存在的草根社會組織，這就造成了對社會組織監(jiān)管的“真空”。正以為此，部分社會組織未經(jīng)批準就違規(guī)開展了各類活動。有的社會組織甚至違規(guī)從事營利性活動，打著“公益”的幌子，牟取暴利，中飽私囊，造成了極其惡劣的影響。而現(xiàn)行的管理條例內(nèi)容籠統(tǒng)含糊、技術(shù)細節(jié)粗糙，無法及時發(fā)現(xiàn)糾正這樣的違法違規(guī)行為，嚴重影響社會組織正面作用釣發(fā)揮。同時由于針對社會組織參與購買公共范圍的監(jiān)督管理機制不健全，僅僅依靠政府部門內(nèi)部監(jiān)督，無法對于購買公共服務(wù)過程中的資金使用、購買價格、服務(wù)水平等這些帶有專業(yè)性的技術(shù)指標進行監(jiān)管，另外政府、社會組織之間溝通并不及時，無法保證信息的真實性和競爭的公IH性，也需要獨立的監(jiān)督機構(gòu)進行評估。另外，在推進公共服務(wù)市場化的過程中，為政府提供了多種容易助長腐敗的權(quán)力，例如屯批特許經(jīng)營權(quán)、考評服務(wù)績效等，就需要獨立的第三方機構(gòu)進行監(jiān)管。由于社會組織參與政府購買公共服務(wù)在各地推行的時間不長，沒有現(xiàn)成的成功經(jīng)驗可以借鑒，各地在購買公共服務(wù)的績效考核方面也是“摸著石頭過河”，導(dǎo)致政府在考核社會組織購買公共服務(wù)的績效時衡量標準不一。譬如相同數(shù)目的項目資金所購買的公共服務(wù)是否可以購買的更多的，或者提供相同標準的公共服務(wù)是否可以動用最更少的項因資金，缺少統(tǒng)一的衡量標準。另外評價指標的缺失導(dǎo)致不同的社會組織提供的服務(wù)質(zhì)量差異性較大，無法統(tǒng)一評價和衡量。

第五，現(xiàn)階段在我國地方政府的公共服務(wù)意識不強，沒有形成主動為社會大眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)服務(wù)理念和意識。而在現(xiàn)實的購買公共公共服務(wù)的過程中，很多地方政府僅僅是響應(yīng)國家關(guān)于社會管理創(chuàng)新的號召，過程簡單的開展，大部分還停留在力求GDP增長的思維方式上。服務(wù)意識較低，既沒有提升公共服務(wù)的質(zhì)量，也沒有樹立自身的服務(wù)品牌。服務(wù)意識的淡薄，使得各地政府購買公共服務(wù)的種類和方式上常常照搬照抄先進地區(qū)的方式和經(jīng)驗。不能很好的結(jié)合本地的實際情況創(chuàng)新社會組織參與政府購買公共服務(wù)的范圍和領(lǐng)域，因而也就不能真正發(fā)揮購買公共服務(wù)的社會效益，使得政府提升公共服務(wù)的努力大打折扣，也影響了社會組織在社會基層中更好的發(fā)展。

四、北京市政府購買社會組織公共服務(wù)的對策

1.明晰政府與公共組織關(guān)系

社會不同部門分工不同，明確相互間責(zé)任和義務(wù)是發(fā)展的基礎(chǔ)和保證。“一個成熟的社會體系，應(yīng)由三大板塊構(gòu)成，即政府組織、社會組織和企業(yè)組織。這三大板塊構(gòu)成整個社會的‘三位一體的社會架構(gòu)。”在不同的領(lǐng)域，各部門可以根據(jù)自身特點發(fā)揮不同的社會屬性和責(zé)任，確保社會平穩(wěn)運行。

而對政府購買社會組織公共服務(wù)來說，涉及兩大主體：政府和社會組織。政府和社會組織的關(guān)系便是共事的基礎(chǔ)。根據(jù)實踐案例我們可以看到，可以是政府主導(dǎo)的，目前我們多數(shù)公共服務(wù)的購買屬于這種情況；還可以是雙重模式；以及合作模式，即伙伴關(guān)系。由于公共服務(wù)本身的特性，不難發(fā)現(xiàn)，合作的伙伴關(guān)系更有利于更好的開展公共服務(wù)，實現(xiàn)更多人受益。

2.提高社會組織自身發(fā)展能力

充足的資金來源，不僅是社會組織賴以生存的基礎(chǔ)，而且還是社會組織參與公共服務(wù)的物質(zhì)保障。所以說，社會組織應(yīng)該不斷提升自身籌措資金的能力。首先，社會組織應(yīng)努力向政府爭取財政支持，一般而言，在大多數(shù)國家政府都會在進行社會管理事務(wù)過程中為社會組織提供必要的資金支持。

政府對社會組織的資金支持可以通過以下幾種方式得以實現(xiàn)：一是政府直接從財政收入中撥出專門款項用于對社會組織的資助。二是政府在稅收和項目方面向社會組織傾斜，通過稅收優(yōu)惠政策減少社會組織的納稅金額，對社會組織的營業(yè)額、捐贈額等將資金來源免稅或減稅，以引導(dǎo)社會組織從事特定的公共服務(wù)供給活動。三是對社會組織開展公益活動時的土地使用、辦公用房等進行優(yōu)惠，以減少社會組織事業(yè)性費用支出。除了積極爭取政府財政支持以外，社會組織還應(yīng)該盡力拓展資金來源渠道，通過向社會公眾、企業(yè)、基金等進行募捐，動用社會組織的所有人脈網(wǎng)絡(luò)資源，盡最大努力爭取社會資源。

在運營過程中，特別是在資金的使用方面，社會組織應(yīng)該增加其透明度。社會和公眾的支持是社會組織發(fā)展的重要因素，只有得到社會和公眾的信任，社會組織才能籌集到更多的財政資金，投入到公共服務(wù)中去。而這需要很高的社會公信力，社會組織信息公開特別是財務(wù)制度公開是取得社會和公眾信任的重要途徑與有效手段。

在社會組織以后的發(fā)展過程中，不斷加強其財務(wù)公開的力度，確保財政透明，建立嚴格的財政審查制度。其次，錄用優(yōu)秀員工，培養(yǎng)優(yōu)秀人才是社會組織更好地參與公共服務(wù)的重要措施。技能優(yōu)異、搭配合理的人力資源是社會組織發(fā)展的關(guān)鍵因素。因此，在社會組織內(nèi)部應(yīng)該建立起科學(xué)、完善的人事任命、管理制度。建立起社會組織內(nèi)部良好的人事關(guān)系不僅對于個人成長發(fā)展具有重要意義，而且能夠滿足社會組織發(fā)展的需求。為了保證社會組織的發(fā)展壯大，應(yīng)該從社會各個方面吸引擁有良好技能的優(yōu)秀人才。

五、結(jié)論

社會組織其實并不是一個新生事物，自建國起就存在的且一直在社會中存在的。當前我國正處于深化改革的新機遇期，構(gòu)建和發(fā)展社會組織，積極發(fā)揮社會組織作用，已經(jīng)成為現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展越來越重要的方面。

但是，目前我國政府購買社會組織公共服務(wù)還屬于初級階段，更多的體制建設(shè)和機制還有待進一步的完善。根據(jù)《“十二五”規(guī)劃綱要》中明確提出要改革現(xiàn)階段公共服務(wù)的提供形式，要求引入競爭的機制，拓展購買公共服務(wù)領(lǐng)域，在公共服務(wù)提供的主體和方式上的體現(xiàn)多樣化，以及提出進一步推進公共服務(wù)的市場化，創(chuàng)新公共服務(wù)提供模式，提升公共服務(wù)的供給水平，不斷滿足人民群眾對于公共服務(wù)的需求。

目前我國已有社會組織約50萬個，數(shù)量雖然十分龐大位居世界第三，但其在提供公共服務(wù)質(zhì)量上并非最優(yōu)。通過對政府購買理論知識的探索，從政府和社會組織兩個角度，可以看到雙方在面前的模式下都有一定發(fā)展的問題。就社會組織而言組織獨立性差，目標定位不清晰；發(fā)展資金匱乏，經(jīng)濟自主性較差；缺乏社會責(zé)任感，社會公信力不高；組織資源不足，專業(yè)人才短缺；組織能力有限，管理制度不健全；而政府購買范圍有限，資金規(guī)模?。蝗狈χ贫缺Ｕ希徺I模式單一；買賣雙方不對等，政府單向主導(dǎo)；監(jiān)督管理不規(guī)范，服務(wù)績效難考評；公共服務(wù)意識淡薄，購買領(lǐng)域缺乏創(chuàng)新等都是突出的問題。

基于此，我們需要明晰政府與社會組織的關(guān)系，提高社會組織自身能力，通過政府購買方式的不斷創(chuàng)新和完善，在社會分工中更好地發(fā)揮社會組織提供公共服務(wù)的能力。

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