論國資委的定位調(diào)整

李敏

【摘 要】國資委作為國有資產(chǎn)的監(jiān)管部門長期以來兼具國有資產(chǎn)出資人和管理者的雙重身份，針對國資委的監(jiān)管模式存在著“政企不分、政資不分”的質(zhì)疑之聲，集雙重身份與一身的國資委在“自管模式”中存在越位和缺位現(xiàn)象，同時造成國有企業(yè)中非國有資產(chǎn)的出資人得不到公平的對待。在國有企業(yè)改革的進程中將國資委的雙重身份進行分離就變得尤為重要。國資委專注于國有資產(chǎn)的監(jiān)管，將出資人職責(zé)交由單獨的機構(gòu)，切實助力國企改革。

【關(guān)鍵詞】國資委；出資人；監(jiān)管者；國有資產(chǎn)運營公司

第三次工業(yè)革命將社會的生產(chǎn)經(jīng)營推向了數(shù)字時代，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的興衰決定著一個國家核心軟實力。經(jīng)濟環(huán)境的巨大變化，給國企管理注入了新的思想和活力，也給國企管理帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)國有企業(yè)管理體制無法適應(yīng)新的市場經(jīng)濟環(huán)境，導(dǎo)致國家和人民群眾的利益受損，造成部分國有資產(chǎn)流失，當務(wù)之急是完善國有企業(yè)的管理體制。國企改革變成了近幾年的熱議話題，國有企業(yè)如何融入改革的浪潮，如何在這股浪潮中抓住機遇迎接挑戰(zhàn)？十八屆三中全會、十九大中共中央下定決心進行供給側(cè)改革，明確提出要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。這些重大部署也表明了政府在國企改革中的決心，目的就是讓國企重新注入新的生機。

一、國企混合制改革的重點問題

國有企業(yè)的混合制改革是一個集合政治、政策、經(jīng)濟與文化一體的完善市場經(jīng)濟秩序的過程。具體的落實措施有很多，涉及的面也很廣，追本溯源制約國有企業(yè)改革發(fā)展的重點問題乃是國有資產(chǎn)監(jiān)管問題。

國民經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)為市場經(jīng)濟的過程中，我國的國有資產(chǎn)管理體制也在發(fā)生著微妙的變化?？梢愿爬橐韵氯齻€階段：第一階段，計劃經(jīng)濟體制下的國有資產(chǎn)管理。此時整個社會的經(jīng)濟體系架構(gòu)是，國有企業(yè)眾多、由龐大的政府管理機構(gòu)進行管理采取指令性計劃的資源配置方式，企業(yè)不是獨立的經(jīng)濟實體和市場主體。第二階段，國有資產(chǎn)管理探索改革階段。改革開放以來摸著石頭過河，探索式的針對國有資產(chǎn)管理體制進行改革，政府對企業(yè)實行放權(quán)讓利，初步推進政企職責(zé)分離。這階段成立了國有資產(chǎn)管理局、中央企業(yè)工委會，針對國有企業(yè)設(shè)立稽查特派員等等，逐步肯定個體經(jīng)濟在社會主義市場經(jīng)濟中的地位，改革探索的過程與前三次修改憲法的時間基本吻合。第三階段，建立新的國有資產(chǎn)管理體制。國資委應(yīng)運而生，一方面管理國有資產(chǎn)一方面擁有規(guī)則制定權(quán)，是一個管理層面事于巨細的體制。這個管理體制一直延續(xù)至今，國資委代表國家行使國有資產(chǎn)的最高所有權(quán)，由國有資產(chǎn)管理的專門機構(gòu)進行實施。作為政府和國家出資企業(yè)的聯(lián)系紐帶，國資委的定位應(yīng)當是“一方面政企分開，保障國家出資企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)；另一方面保障作為國有資產(chǎn)所有者的政府其權(quán)益得以實現(xiàn)”。但實際上，十六大以來的國有資產(chǎn)監(jiān)管模式集合管人、管事、管資產(chǎn)與一體，多年來一直有一些質(zhì)疑的聲音，各級國有資產(chǎn)存在管理過度細化的問題，所以完善國有資產(chǎn)管理體制首先明確的問題應(yīng)當是國資委的正確定位。

二、國資委定位錯誤產(chǎn)生的問題

國務(wù)院設(shè)立國資委之初，旨在讓其履行出資人職責(zé)，遺憾的是該制度沒有得到良好的實施。國資委的職責(zé)實際為同時履行出資人職責(zé)和監(jiān)督管理職責(zé)雙重身份于一身的“超級出資人”。這種同一主體雙重身份的設(shè)定，可能造成一系列問題，不利于國有資產(chǎn)的保值和增值同時不利于國有企業(yè)的現(xiàn)代化改革。

（一）政企不分、政資不分

隨著市場經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，國有企業(yè)不當監(jiān)管問題越發(fā)突出（如國資委職責(zé)沖突，政企不分，政資不分）中央也越發(fā)重視，2015年中共中央聯(lián)合國務(wù)院發(fā)布“關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見”指出國有企業(yè)改革堅持政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營分離。國資委作為出資人時，應(yīng)從《公司法》的根源出發(fā)，此時國資委和其他所有股東一樣，從事的是資本經(jīng)營行為，屬于私法人。追溯到公司法的運行機理就會發(fā)現(xiàn)，出資人對公司運營管理的權(quán)利局限于他的出資份額。另一方面，國資委的國有資產(chǎn)監(jiān)管者身份，又需要履行行政監(jiān)管權(quán)力，在性質(zhì)上又屬于公法人。所以現(xiàn)實中國資委基于其行駛監(jiān)督管理權(quán)，對企業(yè)的監(jiān)督管理超越了出資人權(quán)的界限。公權(quán)力與私權(quán)利的混雜致使國資委兼具私法人與公法人的屬性，無法定性國資委是企業(yè)法人、事業(yè)法人、還是行政機關(guān)？多重身份的國資委在實踐中產(chǎn)生了很多問題當出現(xiàn)涉及國資委的法律糾紛時，國資委無法承擔(dān)民事責(zé)任，也不能依《行政訴訟法》提起行政訴訟。

（二）非國有資產(chǎn)得到區(qū)別對待

國資委的雙重身份，將導(dǎo)致混合所有制中的非國有資產(chǎn)可能遭受不公正的待遇，不利于國企混合改制的進行。目前大多國有控股公司中非國有股的比例低同時又十分分散，存在著嚴重的信息不對稱。根據(jù)公司法的規(guī)定股東基于所持股本享有對應(yīng)的表決權(quán)和收益權(quán)，非國有資產(chǎn)的股民持股比例低，使得非國有股東對公司的制約很弱，許多股東不了解公司經(jīng)營情況，無法參加股東大會。在國有企業(yè)混合所有制改革的過程中，非國有資本的收益權(quán)得不到保障的現(xiàn)象十分常見，這種區(qū)別對待不只局限在收益權(quán)方面。國有控股公司的非國有股東群處于“無為”，“無可奈何”狀態(tài)，國有投資方基本控制了公司的經(jīng)營權(quán)。社會主義市場經(jīng)濟是由公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟共同組成，二者舉足輕重。雖然在我國的經(jīng)濟建設(shè)中國有資產(chǎn)和非國有資產(chǎn)有不同的地位，但各種類型的資產(chǎn)應(yīng)該公平公正的參與市場競爭，不應(yīng)該被區(qū)別對待。達到上述標準是我國建設(shè)完善社會主義市場經(jīng)濟，激發(fā)社會經(jīng)濟活力的必然要求。

（三）“自管模式”國資委易越位缺位

國務(wù)院設(shè)立國資委旨在對國有企業(yè)進行監(jiān)督管理在必要時提出指導(dǎo)性意見。但目前的管理權(quán)限被擴大，國資委監(jiān)管存在越位越權(quán)干預(yù)問題。正可謂權(quán)力越大，越容易出現(xiàn)“燈下黑”，突出表現(xiàn)為監(jiān)管領(lǐng)域過寬，對企業(yè)干預(yù)過多，管人、管事、管資產(chǎn)相統(tǒng)一。國資委不僅有基于股東權(quán)責(zé)的干預(yù)，還有公共政策管理、企業(yè)內(nèi)部管理的許多干預(yù)，存在許多監(jiān)管的工作方式不當甚至錯誤的問題。如要求企業(yè)設(shè)置有關(guān)機構(gòu)及相應(yīng)人員的職級安排以推動企業(yè)管理制度的改進，針對壟斷企業(yè)進入競爭性的上下游領(lǐng)域國資委的監(jiān)管就不到位或者幾乎沒有相應(yīng)的指導(dǎo)監(jiān)管。

很榮幸筆者在起筆這篇論文之前有為期一年的國有企業(yè)法務(wù)實習(xí)的經(jīng)歷，這寶貴的實習(xí)經(jīng)歷，讓我切實感受到處在國有企業(yè)混合制改革的大背景下，國企內(nèi)部尚且存在著向民營企業(yè)轉(zhuǎn)型但自身的經(jīng)營運行制度無法短時間做出配套跟進的矛盾。集雙重身份于一體的國資委更是如此，作為出資人時看重的是發(fā)揮國有資產(chǎn)作用，創(chuàng)造更多的利潤；而作為監(jiān)管者時追求的是保護國有資產(chǎn)。國企混合制改革是一個盤根錯節(jié)的過程，是對傳統(tǒng)國企經(jīng)營模式的沖擊，中共中央下定決心釜底抽薪。一個主體兩種身份的價值追求存在矛盾，為了解決上述問題，助力國有資產(chǎn)的保值和增值，推動各級國資委出資人身份和監(jiān)管者身份的分離尤為重要。

三、國資委的定位調(diào)整

我們都意識到現(xiàn)行的國資委的定位出現(xiàn)了問題，解決問題遠比發(fā)現(xiàn)問題要復(fù)雜的多，應(yīng)該按照政企分開、政資分開的要求及所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的要求，明確國資委的職責(zé)定位，專司國有資產(chǎn)監(jiān)管，不干預(yù)企業(yè)依法行使自主經(jīng)營權(quán)。讓政府在市場經(jīng)濟秩序自由競爭的大背景下以一個守夜人的身份存在著更符合市場發(fā)展的規(guī)律。

（一）國資委定位于單純的監(jiān)督者

分離國資委的出資人身份與監(jiān)管身份，第一要務(wù)是推動國資委走向單純監(jiān)管的方向。讓裁判員老老實實、兢兢業(yè)業(yè)、恪盡職守當裁判員；讓運動員刻苦訓(xùn)練、提高水平、奮力拼搏當好運動員。通過裁判員和運動員的協(xié)作努力，讓祖國的國有企業(yè)取得健康長足的進步。具體實施如下，全國的國有資產(chǎn)監(jiān)管工作由國資委統(tǒng)籌管理，為了監(jiān)管工作的順利落地實施可在其部下設(shè)立不同的職能部門，分別對不同類型的國有資產(chǎn)進行監(jiān)管。同時明確界定，國資委與國有企業(yè)之間系監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，不可參與、干涉企業(yè)的經(jīng)營決策和經(jīng)營管理活動，影響企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)。另外通過立法明確國資委僅負有對國有資產(chǎn)進行監(jiān)督管理的職責(zé)，并不在作為國有資產(chǎn)的出資人。此舉切實保障國有資產(chǎn)和非國有資產(chǎn)平等待遇，充分發(fā)揮非國有資產(chǎn)的活力，帶動國有企業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。針對國資委一家監(jiān)管力量不足的問題，可以通過委托監(jiān)管的方式能夠部分解決，選擇恰當?shù)奈斜O(jiān)管部門。國資委抽離出私法人的角色，轉(zhuǎn)變?yōu)橥暾墓ㄈ酥黧w專職監(jiān)督管理，當出現(xiàn)監(jiān)管不當越權(quán)或不作為的情況，相對人可以依據(jù)《行政訴訟法》尋求救濟依法追究國資委的相應(yīng)責(zé)任。

（二）組建履行出資人職責(zé)的機構(gòu)

組建履行出資人職責(zé)的機構(gòu)，是完善國有資本管理體制的關(guān)鍵。國資委定位調(diào)整后，不再履行出資人職責(zé)，將國有資產(chǎn)委托給履行出資人職責(zé)的機構(gòu)，讓其代為從事經(jīng)營性活動。可以設(shè)立國有資產(chǎn)運營公司，讓專業(yè)的團隊負責(zé)專業(yè)的業(yè)務(wù)，這類國資運營主體不擔(dān)負任何監(jiān)管職能，而可以集中人力、物力和財力進行資產(chǎn)運營，可以促進國有資產(chǎn)合理投資得到增值，推進國有資產(chǎn)充分融入社會主義市場經(jīng)濟。在提高國有企業(yè)生存能力和競爭能力、創(chuàng)造更大利潤的同時，要加強國家政策引導(dǎo)、社會責(zé)任等方面的工作，真正做到國有資產(chǎn)保值增值，實現(xiàn)國有資產(chǎn)效益的全面共享。分離出國資委的出資人角色，交由國有資產(chǎn)運營公司履行出資人職責(zé)，通過董事會和股東會的決策機制可以有效改善之前盲目投資損害公共利益的問題。當國有資產(chǎn)運營公司的重大決策損害國家利益之時，可以依法追究其民事責(zé)任嚴重的可追究其刑事責(zé)任。調(diào)整后的監(jiān)管流程為國資委直接對接國有資產(chǎn)運營公司，國有資產(chǎn)運營公司投資管理國有企業(yè)，形成一個有效的閉環(huán)，每個機構(gòu)各司其職，目的都是為了國有資產(chǎn)的保值和增值。

四、結(jié)語

歷史的大潮下，增加企業(yè)的市場活力尤為重要，國有企業(yè)要注意的就是如何在歷史推行的大潮中掌握好自己的平衡。政府推行國有企業(yè)混合所有制改革，而改革不僅關(guān)系到企業(yè)的未來發(fā)展，也關(guān)系到職工的切身利益，更關(guān)系到國民經(jīng)濟的進步壯大，是一項系統(tǒng)而繁雜的工作。本文只是粗淺的探討了在國企混合制改革的進程中，國資委應(yīng)該怎么做。國資委重新定位，剝離出國有資產(chǎn)出資人的身份，不再履行出資人職責(zé)，由此而造成“出資人”機構(gòu)空缺，由國有資產(chǎn)運營公司進行填補，最終將國資委調(diào)整為專職監(jiān)管國有資產(chǎn)運營公司的機構(gòu)。理順政府與國有企業(yè)的關(guān)系，真正做到政企分開、政資分開，在防止政府煩擾企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的同時，保障對國有資產(chǎn)經(jīng)營的有效監(jiān)管。比較欣慰的是，隨著越來越多政客和學(xué)者的呼吁，政府及時制定規(guī)章制度來解決現(xiàn)階段國有企業(yè)混改中的難點問題，傳統(tǒng)國企也在相應(yīng)改革政策。相信隨著國家越來越開放，國資委逐漸的放權(quán)，使國有資產(chǎn)在混合所有制中非公有制經(jīng)濟的刺激和帶動以及外部切實的監(jiān)管下穩(wěn)步發(fā)展，國有企業(yè)將更符合經(jīng)濟規(guī)律和適應(yīng)世界。

【參考文獻】

[1]李曉慧，敖小波：《國有資產(chǎn)監(jiān)管：演變歷程、理論邏輯與改革方向》，載《揚州大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2018第4期。

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[3]馮燁，董娟：《助力國企改革：國有資產(chǎn)管理體制的完善——以出資權(quán)利與監(jiān)管權(quán)力的分離為重點》，載《發(fā)展改革理論與實踐》2018年第3期。