新時代國家審計目標的選擇研究

蔣文春 林雪峰

【摘 要】理論上，國家審計目標是實施國家審計工作的起點。根據(jù)委托代理理論，審計部門根據(jù)人民群眾的需求，來實施國家審計工作。中國正處于經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，人民的需求也發(fā)生著變化。在新常態(tài)下，應該順應時勢、掌握國家治理的需要、制定切實可行的審計目標，對于國家審計乃至國家治理都有著重要的意義。因此，本文從國家治理的角度出發(fā)，探討了當前國家審計目標應如何定位，找準人民的真正需要；以及達到國家審計目標的實現(xiàn)機制和國家審計工作的重點內(nèi)容。

【關鍵詞】國家審計目標；國家治理論；實現(xiàn)機制；委托代理理論

一、引言

審計目標是指在一定的政治經(jīng)濟環(huán)境下，審計機構或?qū)徲嬋藛T在實施審計行為時所期望達到的理想境地或?qū)崿F(xiàn)的最終目標。國家審計目標的制定前提，是以保障人民群眾的利益為根本目標，需要政府審計人員的獨立性、專業(yè)勝任能力為其保駕護航。準確的政府審計目標定位保證著國家發(fā)展方向正確不偏移。在不同的歷史時期下，政府要根據(jù)國家治理的需要動態(tài)的調(diào)整政府的審計目標，在同一時期的不同國家，或者是在同一國家的不同歷史時期，國家審計目標是不一致的。在時代發(fā)展迅速改變的環(huán)境里，我國正處于社會經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型期，在十九大報告中習近平總書記指出國家的主要矛盾發(fā)生了轉(zhuǎn)變，對于促進經(jīng)濟健康有序的發(fā)展，保證人民權益不受侵犯，如何在動態(tài)的變化中定位政府的審計目標的非常重要。

二、文獻綜述

在定位國家審計目標時，是一定要考慮特定的環(huán)境背景的。國家審計目標的確定是來源于國家治理的目標，以及人們對國家治理的要求，他是國家審計與特定環(huán)境背景互相聯(lián)系且互相作用的產(chǎn)物。（謝盛紋，2012）[1]。美國審計署GAO將國家審計的目標定義為“確保美國人民的福利和財務安全”、“幫助政府轉(zhuǎn)變角色”。審計署發(fā)布的《國家審計準則》也明確了我國的政府審計目標，要求國家審計部門對被審計單位財政收支、財務收支以及相關的經(jīng)濟活動進行監(jiān)督，保障經(jīng)濟活動的真實性、效益型和合法性，從而才能確保國家經(jīng)濟和社會健康發(fā)展。不同的政府主體，根據(jù)國家治理的需要，確立了不同的國家審計目標，也對政府審計工作提出了不同的要求。但是，二者均認為國家審計目標要保證國家財務收支的安全。

目前，關于國家審計目標的主要觀點有經(jīng)濟監(jiān)督論、委托代理理論、免疫系統(tǒng)論和國家治理論。不同審計論斷對國家審計本質(zhì)的理解不同，必然會影響他們對審計目標的看法（譚勁松，宋順林，2012）[2]。但是，審計行為活動的出發(fā)點和歸宿點都定位在了審計目標，國家審計活動被公認為是審計工作的邏輯起點，也是國家審計發(fā)揮職能的大前提。國家審計的本質(zhì)目標認為是促進國家主體受托責任的全面且高效的履行（蔡春、朱榮、謝柳芳，2011）[3]。經(jīng)濟監(jiān)督論認為國家審計目標是確保財政收支的真實性、有效性和合法性。隨著社會的進步，政府的支出大幅度增長，加上人民要求審計透明，審計監(jiān)督論已經(jīng)不能完全涵蓋國家審計的本質(zhì)，國家審計被期望在經(jīng)濟性、效率性、環(huán)保性、效果性和控制性等方面開展審計工作（王海兵，2013）[6]。國家審計的“免疫系統(tǒng)論”是在2012年被提出，把國家治理比喻為生物學里的大系統(tǒng)，將國家審計比喻為內(nèi)生的“免疫系統(tǒng)”，在國家政治制度中扮演著不可缺少的重要組成部分，具有預防、揭示和抵御功能。（劉家義，2012）[8]?！皣抑卫怼闭撌菍徲嫳举|(zhì)認識的超越和升華（譚勁松，宋順林，2012）[2]。根據(jù)需求提供相應的供給，才能在最大程度上滿足消費者，這是經(jīng)濟學的理論，在國家審計這里同樣適用。我國正處于國家治理論階段，他是對監(jiān)督論、免疫系統(tǒng)論的發(fā)展和補充。（王海兵，2013）[6]。國家審計目標是國家審計行為活動意欲達到的理想境地或狀態(tài)，隨政府職能轉(zhuǎn)變而變化。國家審計是服務與國家治理目標的，隨著社會環(huán)境的變化，也應及時更新對國家審計目標的認識。

綜上所述，國家審計目標與時代背景是分不開的，我們需要及時更新和定位國家審計目標。在新常態(tài)下的中國，面臨著一個特殊的轉(zhuǎn)型階段，我們更需要重視國家審計目標的選擇問題。因此，本文將以國家治理論為基礎，研究我國目前關于國家審計目標的選擇問題。

三、當前國家審計目標的定位研究

國家審計目標從層次上劃分，可以分為總體目標、具體目標和項目目標。國家審計的總體目標是以國家治理的需要為基礎，基于委托代理理論，國家審計機關代理人民群眾監(jiān)督政府部門的行為。政府總體目標提供的是工作方向，具體目標和項目目標是圍繞其展開的。

國家審計具體目標，系統(tǒng)地說，因為公共受托責任關系的深化，國家審計詳細目標要化分為六個轉(zhuǎn)變時期：（1）基本的合法、合規(guī)的鑒定；（2）符合法律、符合法規(guī)的真實公平的鑒定；（3）符合法律、法規(guī)的真實公平和經(jīng)濟性的鑒定；（4）符合法律、法規(guī)、真實完整的經(jīng)濟性和效率的鑒定；（5）符合法律、法規(guī)、真實完整的經(jīng)濟效率和效果的鑒定；（6）符合法律、法規(guī)、真實完整的經(jīng)濟效率、效果和環(huán)保的鑒定。

基于國家審計工作的側(cè)重點不同，可以按照審計項目劃分。政府審計的項目目標是國家審計具體目標的實現(xiàn)形式。

根據(jù)上面的表格顯示，財務審計和績效審計是很多國家最高級別審查部門的常規(guī)業(yè)務。按照財務審計和績效審計舉例來分析國家審計目標的發(fā)展趨勢。

（一）財務審計目標

財務審計主要是對財政收支的真實性和合法性進行監(jiān)督和檢查。對于財務審計目標，最高審計機關國際組織《審計準則》（1995）、英國《財務審計指南》（2003）、加拿大《年度審計手冊》（2003）、美國《一般公認國家審計準則》（2004）和中國的《審計法》（2006）等都進行了規(guī)定。有關財務審計目標的代表觀點如下：

像上面的表格顯示，財務審計的對象包含符合法律性、符合法規(guī)性或具有真實性的鑒定，都隸屬于公共受托責任的要求。相應地，財務審計的理論目標可以分解為合規(guī)性審計目標和真實性審計目標。

（二）績效審計目標

績效性審計是被審查對象的資產(chǎn)或收入支出等活動的經(jīng)濟性、效率性、公平性和環(huán)保性進行的公開的監(jiān)管評估和鑒定行為。

如上面的表格顯示，績效性審計目標包含經(jīng)濟性、效率性、效果性的鑒定，它屬于結(jié)果性公共受托責任的規(guī)定。對應的，績效性審計的理論目標可以劃分為經(jīng)濟性審計目標、效率性審計目標和效果性審計目標。

四、新常態(tài)下國家審計目標的實現(xiàn)機制

（一）獨立性是國家審計目標實現(xiàn)的前提條件

獨立性是國家審計機關及審計人員在開展審計工作時應該保證的大前提。獨立性要求審計機關和人員在整個的審計過程中，均要與被審計單位保持相對的獨立，制定計劃、實施審計工作時必須保持客觀、公正、公平的態(tài)度，同時要站在第三方的角度上，增加審計過程中的不可預見性。審計獨立性和審計目標必須是同時存在并且相輔相成的，審計獨立性保證審計目標完成的真實性，而審計目標更是審計獨立性存在的意義；二者之間互相支撐，才能保證國家治理目標的實現(xiàn)。

（二）專業(yè)勝任能力是國家審計目標實現(xiàn)的根本保障

專業(yè)勝任能力不僅是對審計人員提出的基本要求，同時也是督促國家審計準則的制定與更新。專業(yè)勝任能力是保證國家審計機關按照相關的執(zhí)行準則、制定審計計劃、實施審計程序，從而高效的完成審計工作，達成審計目標。專業(yè)勝任能力對完成國家審計目標起著保障的作用，專業(yè)勝任能力直接決定了審計目標的實現(xiàn)程度。對于不同能力的專業(yè)審計人員，應該被委派到適合他的相關領域和業(yè)務中，做到“物盡其用”。同時，在業(yè)務和準則的不斷變化下對審計人員的要求是不斷加強學習和鞏固自己的知識儲備。

（三）國家審計規(guī)范是國家審計目標實現(xiàn)的指路航標

國家審計規(guī)范包括審計準則和審計標準，具體包括《審計法》、《審計法實施條例》和具體規(guī)定、條例等。審計規(guī)范規(guī)定了審計目標預期要達到的目標，整個的審計過程都要符合審計規(guī)范，不僅包括審計人員的專業(yè)水平、審計作為第三方的獨立性、而且制定的審計程序、最后出具審計報告的質(zhì)量要求都來自于審計規(guī)范的要求。國家審計規(guī)范的制定是影響審計目標的制定，審計規(guī)范指引著審計目標制定的方向。國家審計規(guī)范的更新和完善是隨著國家發(fā)展的腳步，根據(jù)國家治理的需要，從而增強國家審計機關發(fā)現(xiàn)與報告重大問題的能力。

（四）國家審計報告是國家審計目標實現(xiàn)的最終途徑

國家審計報告是審計工作的最后產(chǎn)物，國家的審計報告與政府的審計目標是辯證統(tǒng)一的。國家審計報告是在審計人員根據(jù)國家審計準則、制定審計計劃、實施審計程序、取得相關且可靠地審計證據(jù)后，及時的對被審計單位存在的問題和改進方法等出具的審計意見、最終形成審計報告。審計目標的最終結(jié)果就是審計報告，沒有出具審計報告，審計目標談不上實現(xiàn)。審計目標的實現(xiàn)形式寄托在審計報告中，國家審計報告是政府審計目標的實現(xiàn)的途徑，反映在文字表述上，提供的審計信息和建議，最終反饋在國家審計目標的制定上；同時，國家審計目標又對國家審計報告提出要求。

五、新常態(tài)下國家審計目標的重點

（一）強化經(jīng)濟環(huán)境下審計工作的運行，切實落實國家惠民政策

國家最基本的職能就是為人民提供服務，提高人民的滿意度，同時提高人民生活的水平。國家制定的惠民政策，在預期實現(xiàn)的目標與實際達到的效果之間有一定的距離，那么國家審計在這個過程中就要充分發(fā)揮其對重大政策落實的監(jiān)督作用。結(jié)合人民群眾的根本要求，牢牢把握國家對審計工作的總體要求和戰(zhàn)略部署，并將政策落實作為工作重點，加強對審計結(jié)果的合理、全面運用。國家審計要實施跟蹤審計，保障惠民政策能夠落地生根發(fā)芽。

（二）強化對資源環(huán)境審計，為生態(tài)文明建設保駕護航

經(jīng)濟新常態(tài)下，我們強調(diào)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，綠色的生態(tài)環(huán)境逐漸成為人民追求生活品質(zhì)的目標。審計機關在執(zhí)行審計工作中，應以生態(tài)文明建設為工作導向，落實資源環(huán)境審計政策。首先，應加強環(huán)境安全與保護方面的審計監(jiān)督，加大對于環(huán)保資金使用情況的揭示；其次，對于生態(tài)建設的審計監(jiān)督工作，應加強對綠色資源能源、節(jié)能減排等專項資金的監(jiān)督審計；此外，重點加強基層資源開發(fā)利用方面的審計監(jiān)督，杜絕資源無序開發(fā)、破壞或浪費等問題的發(fā)生，推進基層資源保護和合理開發(fā)等規(guī)章制度的制定和落實。

（三）把握基層政府內(nèi)部審計的著力點，加快新型城鎮(zhèn)化建設

城市鄉(xiāng)村的資源分配和兩極分化現(xiàn)象是基層政府工作的重點。要做好城鎮(zhèn)化建設，首先，應該重視農(nóng)村的基礎設施建設的審計。建立項目流程計劃，重點關注有關需求資金的籌集，資金籌集之后的流向，是否有貪污、舞弊的行為。其次，著重于有關涉農(nóng)資金項目的資金流向。定期接受國家審計或財務部門委托的事務所單位進行監(jiān)督，時時監(jiān)控所有資金的走向。最后，關注政治動態(tài)。時刻關注國家政策，相對于農(nóng)民的利弊，并且及時作出分析。農(nóng)村面積大、農(nóng)民知識水平底，是目前我國農(nóng)村的現(xiàn)狀，關于農(nóng)民的重大項目的制定和決議，審計部門應從人民利益的根本點出發(fā)，加強理論知識，改善現(xiàn)狀。

（四）強化經(jīng)濟責任審計，保障改革成果惠及民生

把實現(xiàn)全面建設小康社會作為我們的奮斗目標，必須從基層做起，國家在加大對基礎建設的投資時，政府審計更應該實行經(jīng)濟責任審計。首先要加強黨風廉政建設，建立健康的政治環(huán)境，發(fā)揮審計監(jiān)督作用，監(jiān)督所有人員履職盡責，不要拿著百姓的資源，浪費百姓的資源，把工作做到有效、便民。其次要開展對干部任期的經(jīng)濟責任審計，把所有工作人員納入經(jīng)濟責任審計對象，更要加強對主要的負責人具體事件的審計，盡量將政府審計工作透明。最后要明確責任劃分，嚴格遵守工作流程，以便互相監(jiān)督、互相勉勵。依據(jù)實際情況，使審計評價的依據(jù)“用得準”、結(jié)論“立得住”。

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