突破區(qū)域局限 推動干支結合

盛毅

四川省委十一屆三次全會創(chuàng)造性提出構建“一干多支、五區(qū)協(xié)同”區(qū)域發(fā)展新格局。省委在四川區(qū)域發(fā)展歷史上首次將成都定位為“主干”，支持成都加快建設成為綜合實力強、產業(yè)和人才聚集度高、創(chuàng)新競爭力優(yōu)勢明顯，全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的國家中心城市。成都市自加壓力，突破區(qū)域局限，著力推進“干支結合”，在做強自身的同時，主動打破行政區(qū)劃界線，通過創(chuàng)新與各市（州）合作的方式和手段，更大力度實現(xiàn)成都與各經(jīng)濟區(qū)共享資源、共搭平臺、互借優(yōu)勢、互相促進，將中心城市發(fā)展優(yōu)勢轉化為全省發(fā)展強勢，將日益密切的經(jīng)濟聯(lián)系轉化為區(qū)域整體競爭實力，其實踐不僅將豐富區(qū)域協(xié)同發(fā)展的理論，而且會形成一些值得借鑒的經(jīng)驗。

推進“干支結合”符合區(qū)域發(fā)展新趨勢

近年來，隨著經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程加速，推進協(xié)同發(fā)展、聯(lián)動發(fā)展、一體化、同城化等發(fā)展，已經(jīng)成為區(qū)域發(fā)展的主線，成為構建中國經(jīng)濟發(fā)展“新版圖”、引領區(qū)域協(xié)同發(fā)展的的最大動力。而扮演區(qū)域經(jīng)濟版圖重構的主角，正是迅速興起和日益壯大的城市群和經(jīng)濟區(qū)。其中，城市群發(fā)揮的作用更加明顯。

最近幾年，國家為順應城市群發(fā)展，先后批復了長三角、京津冀、珠三角、成渝、長江中游、中原、哈長、關中平原等9個城市群發(fā)展規(guī)劃，并且還在加快推動天山北坡、滇中等邊疆城市群規(guī)劃編制。

為引導城市群的發(fā)展，2018年11月發(fā)布的《中共中央、國務院關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制的意見》提出，要建立以中心城市引領城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展新模式，推動區(qū)域板塊之間融合互動發(fā)展。同時明確了未來七大城市群及其核心城市的戰(zhàn)略布局。其中對成都、重慶的要求是引領成渝城市群發(fā)展，對中心城市在促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展方面，提出了明確的要求。

接下來，2019年2月國家發(fā)改委發(fā)布的《關于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》，進一步強調城市群是新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)，是支撐全國經(jīng)濟增長、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺。而作為都市圈核心的中心城市，必須履行輻射帶動周邊城市同城發(fā)展、一體化發(fā)展的重任。

2019年4月國家發(fā)改委關于《2019年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務》的通知，則對深入推進城市群發(fā)展作出了新的部署，包括有序實施城市群發(fā)展規(guī)劃，分層次有重點地推進不同城市群發(fā)展，提高一體化建設水平，建立健全城市群協(xié)調協(xié)商機制。其中，堅持以中心城市引領城市群發(fā)展，增強中心城市輻射帶動力，形成高質量發(fā)展的重要助推力，將是破解區(qū)域行政分割的最關鍵舉措和重要突破口。這些要求，更進一步明確了中心城市在當前區(qū)域發(fā)展中，如何根據(jù)城市群發(fā)展的需要，擔當起引領區(qū)域發(fā)展的新使命。

從單個城市發(fā)展向都市圈和城市群發(fā)展，再朝著經(jīng)濟區(qū)演變，是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的必然結果。在這一過程中，強化超大城市與所在區(qū)域城市發(fā)展的關系，必須找到彼此需要的結合點，發(fā)展目標的共振點，一體推進的切入點，保障協(xié)同的關鍵點，通過發(fā)揮互補、互促優(yōu)勢，形成共建、共享局面。國內外為促進中心城市發(fā)展與所在區(qū)域城市發(fā)展的結合，有以下實踐經(jīng)驗值得借鑒。

一是以共建交通實現(xiàn)不同層次的結合。為將周邊相鄰城市納入到中心城市的強輻射范圍，積極構建半小時或者一小時交通圈，通過建立快速交通和便捷通勤體系，擴大人員、商品、信息流，推動相關城市的功能重新分工和優(yōu)化整合，形成密切聯(lián)系的大都市圈。世界上知名的特大城市和國內的上海、北京、深圳、廣州等，目前都形成了半徑幾十公里甚至上百公里的快速交通圈，在這個范圍內的城市功能，程度不同地被納入到總體分工協(xié)作體系中，協(xié)同程度很高。對于距離更遠的城市，仍然通過建設現(xiàn)代化的交通體系，保障中心城市功能向外延伸。

二是以部分功能對接實現(xiàn)不同需求的結合。一般對于距離超過上百公里的城市，不可能再共享中心城市功能，因此與這些城市的結合，主要體現(xiàn)在互補性強的功能結合上，更多是以專題合作為抓手，實現(xiàn)部分領域的跨區(qū)域整合。如在產業(yè)方面，建立龍頭在中心城市，配套在周邊;研發(fā)在中心城市，制造在周邊;交通物流樞紐在中心城市，集貨在周邊的格局。在服務業(yè)方面，金融核心企業(yè)在中心城市，融資服務在周邊;高端專業(yè)服務機構在中心城市，業(yè)務部門廣泛分布在周邊;大型創(chuàng)新機構在中心城市，分支機構布局在周邊等。

三是以搭建共享平臺促進與各城市的結合。輻射帶動更大區(qū)域的發(fā)展，既有部分功能的結合，也有要素和項目的結合，雖然結合的緊密度相對周邊城市、城市群要弱一些，但結合的切入點可能更廣泛一些，需要的采取舉措更多一些。為促進與這些城市的結合，中心城市主要針對區(qū)域中存在的共同性需求，采取搭建共享平臺、發(fā)揮中央商務區(qū)作用等，推動與所在區(qū)域城市的合作。如上海建設虹橋商務區(qū)，構建“大交通”“大會展”“大商務”的核心功能，構建5個科技資源共享平臺，重點服務長三角地區(qū)。引導產業(yè)向外轉移，向外提供各種專業(yè)服務等，是推進結合的重點。

推進“干支結合”內含多個層面的合作

為貫徹落實四川省委、省政府的戰(zhàn)略部署，成都市主動擔當和作為，不僅對當前如何發(fā)揮“主干”的作用有了更深入的認識，對“干支結合”推動全省發(fā)展的重要意義有全新的理解，而且在分析四川省情和發(fā)展任務的基礎上，瞄準區(qū)域發(fā)展急需解決的問題，全面推進與各個市（州）的合作，引導和組織企業(yè)到市（州）發(fā)展。目前已與16個市（州）在產業(yè)合作等方面形成深度合作關系。在推動“干支結合”中，實際上包含了合作緊密程度不同、合作目標和方針不同、合作內容和范圍不同、合作的路徑和手段不同等多個層面的結合。分析成都市與各市（州）簽定的合作協(xié)議，可以歸納為三個層面的合作：

一是逐步在都市圈范圍內實現(xiàn)八個領域的一體化。成都與德陽、資陽、眉山同城發(fā)展，條件已經(jīng)成熟，目前也簽定了合作協(xié)議和行動方案，合作內容包括區(qū)域規(guī)劃、基礎設施、產業(yè)布局、生態(tài)環(huán)保、公共服務、戶籍管理、人才流動、政策協(xié)同等，目標是共同建設具有較強國際競爭力和區(qū)域帶動力的現(xiàn)代化大都市區(qū)，這實質上是城市各種功能的全方位對接，是周邊城市與成都市的同城發(fā)展。當然，由于同城化是一個逐漸深化的過程，因此近期的合作重點，會從具有重大影響的交通通信、產業(yè)園區(qū)、文化教育、生態(tài)環(huán)境等項目切入。

如根據(jù)構建半小時交通圈的需要，加快推進成都至德陽、眉山、資陽城際軌道交通規(guī)劃及建設工作，加快天府大道北段、眉山段、成資大道等的建設，加快推進成德、成眉、成資動車公交化運營。根據(jù)構建制造業(yè)生態(tài)圈的需要，推動建立“研發(fā)在成都、制造在德眉資”的產業(yè)協(xié)作模式，鼓勵在蓉科研機構及龍頭企業(yè)配套項目向德眉資轉移發(fā)展，引導德眉資有條件的企業(yè)總部遷入成都。根據(jù)人員流動的實際需要，構建公交“一卡通”、醫(yī)保社保金融“一卡通”，促進優(yōu)質教育、衛(wèi)生資源共享，統(tǒng)籌優(yōu)化學校布局，謀劃區(qū)域教育信息化發(fā)展，支持德陽、眉山、資陽建設優(yōu)質醫(yī)療衛(wèi)生資源功能配套區(qū)，推進就業(yè)社保協(xié)同發(fā)展。根據(jù)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治需要，規(guī)劃并加快實施岷江、沱江及重要支流流域水生態(tài)綜合治理工程，共同建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，共同打造綠化生態(tài)走廊等。

二是逐步在城市群范圍實現(xiàn)部分功能的一體化。除德陽、資陽、眉山外，位于成都城市群的其他城市，屬于成都市的半緊密 層，目前還不可能與成都市全面對接和優(yōu)化整合，合作內容要窄一些，重點在錯位互補發(fā)展上做文章，合作的重點集中在彼此迫切需要發(fā)展的重要交通、重點產業(yè)、科教領域、市場建設等領域，如推進成都經(jīng)濟區(qū)環(huán)線建設，成綿、成樂等高快速路擴容改造工程前期工作，城際間高快速路對接等。其中，共建重要基礎設施、共建特色產業(yè)鏈條、共享部分公共服務、共商流域治理等，成為合作的主要內容。

如成都與綿陽的合作，突出交通、科技創(chuàng)新和軍民融合，落腳在加快推動“成綿”市際交通運輸?shù)你暯訁f(xié)作，創(chuàng)建綜合性國家科學中心、綜合性國家產業(yè)創(chuàng)新中心，打造共通共用、共建共享的軍民融合平臺，編制產業(yè)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，推動院校資源、數(shù)字化教學資源共建共享，擴大醫(yī)療保險、社會保險、養(yǎng)老保險異地辦理，推進電子口岸及國際貿易“單一窗口”建設等。

成都與樂山的合作協(xié)議，重點放在鐵路、開放平臺和市縣合作領域，落腳在推動城際鐵路公交化、產業(yè)分工協(xié)作、生態(tài)環(huán)保、公共服務、市縣合作、成都跨境貿易電商公共服務平臺向樂山開放等十多個領域。

成都市與遂寧的合作，重點放在農村、農產品市場和新材料等領域，6個政府（部門）間合作協(xié)議、9個產業(yè)投資協(xié)議、6個公司（協(xié)會）合作協(xié)議，涉及農業(yè)農村、農產品交易平臺、農業(yè)品牌、新材料產業(yè)和園區(qū)建設等。

成都與雅安的合作，重點放在旅游、農業(yè)和交通建設，11個政府間合作協(xié)議、11個企業(yè)間合作協(xié)議，涉及旅游、農業(yè)、工業(yè)、經(jīng)貿、物流和平臺共建共享等。

三是在部分重點項目上實現(xiàn)聯(lián)動發(fā)展。成都城市群以外的市（州），是成都提升發(fā)展、實現(xiàn)城市三步走的重要基礎和經(jīng)濟腹地，盡管成都市“五中心一樞紐”的建設，66個產業(yè)功能區(qū)的優(yōu)化，能夠為各經(jīng)濟區(qū)、城市群、大中小城市和農村的發(fā)展，提供廣泛的合作空間。但落實到每個地方，更多地表現(xiàn)為特定重大交通通道、特色產業(yè)鏈、特殊科教醫(yī)衛(wèi)等合作。

如成都市與宜賓市簽署的合作協(xié)議，突出南向開放通道、物流、產業(yè)轉型項目，確定了28個與交通、工業(yè)轉型、文化旅游、金融、教育相關的項目和事項。

成都與瀘州的合作協(xié)議，突出共同建設向東向南大通道、高效便捷的物流體系建設，涉及隆黃鐵路隆敘段擴能改造工程和蓉瀘遵高鐵項目、多式聯(lián)運大通道打造和港口物流關鍵節(jié)點建設、推動部分產業(yè)薦向中高端發(fā)展、推動教育、醫(yī)療等優(yōu)質公共服務進入瀘州等。

成都與內江的合作協(xié)議，突出交通通道建設、產業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新創(chuàng)造、醫(yī)療教育衛(wèi)生等領域合作項目。

成都與廣安的合作協(xié)議，突出生物醫(yī)藥、交通、旅游，將建設“成都·廣安生物醫(yī)藥協(xié)作研發(fā)基地”，支持廣安企業(yè)在蓉設立總部或研發(fā)中心等。

成都與南充的合作協(xié)議，突出保稅物流中心、電子信息、絲紡服裝、現(xiàn)代物流等方面的項目，并且強調利用成都鐵路、成都空港保稅物流中心的功能和政策優(yōu)勢。

成都與三州的合作協(xié)議，突出戰(zhàn)略資源開發(fā)、特色農產品銷售和深加工、旅游產品和旅游線路整合、扶貧、教育、醫(yī)療等項目。

推進“干支結合”是促進區(qū)域提升發(fā)展的探索

“干支結合”注重發(fā)揮“干”的引導和組織功能，能夠根據(jù)“支”的需要選擇結合方式和路徑，形成促進區(qū)域協(xié)調的多種選擇和促進機制，因此它不是一般意義上的區(qū)域合作，而是在新發(fā)展理念指導下的區(qū)域協(xié)同發(fā)展模式，是順應區(qū)域演變規(guī)律的觀念、路徑和手段的創(chuàng)新。

第一，“干支結合”能夠貫徹落實中央和省委要求，促進區(qū)域協(xié)調。十八大以來，中央將協(xié)調發(fā)展作為五大發(fā)展理念之一，圍繞解決區(qū)域發(fā)展不平衡的問題，先后出臺多個與促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展相關的意見。四川省委十一屆三次全會，明確提出構建“一干多支，五區(qū)協(xié)同”的新格局。推進“干支結合”，強化我省各地區(qū)的協(xié)同發(fā)展，正是貫徹落實中央和省委要求的具體行動。

第二，“干支結合”順應了現(xiàn)階段區(qū)域發(fā)展的規(guī)律，找到新的切入點。現(xiàn)階段，盡管中心城市的集聚趨勢還在繼續(xù) ，但我們同時要看到集聚的內涵在發(fā)生變化，正在開始由集聚一切要素，向重點集聚中高端要素轉變。為騰出發(fā)展空間，中心城市也在將不適合的企業(yè)和項目向外轉移。成都近幾年與周邊城市共建園區(qū)、不斷推出需要轉移的項目清單，說明擴散效應已經(jīng)形成。實際上，日益壯大的專業(yè)服務、研發(fā)能力、人才隊伍進入市（州），包括資金開始從單純的流入轉向部分流出，都是中心城市擴散的表現(xiàn)。

第三，“干支結合”是區(qū)域發(fā)展理念的創(chuàng)新，有利于打破行政分割。在區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)系日益加強的情況下，區(qū)域發(fā)展的理念、體制機制并沒有同步作出調整，傳統(tǒng)的行政分割，明顯阻礙著要素的跨區(qū)域流動和優(yōu)化整合。過去許多地區(qū)對加強合作的積極性不高，其原因是沒有找到能夠兼顧各方利益的結合點。推進“干支結合”，必須在深入認識和科學把握城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的基礎上，在承認地方利益無處不在的前提下，找到彼此的共振點，打破既有的路徑依賴，最大限度克服狹隘的地方保護主義，引導各地更加主動地參與到區(qū)域合作中來，著眼區(qū)域協(xié)同發(fā)展大局和各地長遠發(fā)展目標，在更大區(qū)域范圍內統(tǒng)籌城市功能配置，深入挖掘區(qū)域發(fā)展?jié)摿Α?/p>

第四，明確了區(qū)域合作的層次和推進路徑，是思路和方法的創(chuàng)新。一方面，受集聚和擴散的雙重影響，成都市自身的功能調整力度大，傳統(tǒng)空間功能升級任務重，面臨的問題和矛盾較多。另一方面，9000萬人口的腹地，生產力呈現(xiàn)多層次，對區(qū)域合作的需求差別很大?！案芍ЫY合”充分考慮了這些實際情況，確定了緊密層的結合內容，半緊密層的結合內容，一般區(qū)域的結合內容。在對接的程度和范圍上，分別按全方位對接，部分功能對接，重點項目進行。在合作的相互關系上，有雙方功能互借的結合，有利用一方功能的結合，有單純項目輸出和支持性的結合，形成多元化推進的格局。