成都：把產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建成高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活示范區(qū)

常曉鳴

2015年12月，習(xí)近平總書記在中央城市工作會(huì)議上提出“一尊重五統(tǒng)籌”的城市工作重大要求。圍繞提高城市工作的全局性、系統(tǒng)性、持續(xù)性和宜居性，2017年7月，成都明確了在全市統(tǒng)籌布局建設(shè)66個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)明確、專業(yè)分工合理的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)。過去的兩年間，全市上下堅(jiān)持以構(gòu)建產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈創(chuàng)新生態(tài)鏈理念建設(shè)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，積極轉(zhuǎn)變要素資源投入模式，產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)各項(xiàng)工作積極有序推進(jìn)，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)工作組織方式變革、促進(jìn)成都經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的主要載體與重要抓手。

深化對(duì)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)的認(rèn)識(shí)

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是新時(shí)代中心城市構(gòu)建現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的重要內(nèi)容和關(guān)鍵支撐。過往城市的實(shí)踐更加突出經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出總量與增速的考量，而忽略了城市的改革、科技、文化等內(nèi)生動(dòng)力培育。一個(gè)不可避免的事實(shí)就是，在城市規(guī)模體量不斷增大的同時(shí)，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、空間失衡、城鄉(xiāng)對(duì)立等問題不斷凸顯。因此，尊重城市發(fā)展的規(guī)律，根本性變革經(jīng)濟(jì)工作的組織方式，以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效是新常態(tài)下全國各地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵途徑。

2017年7月在全市產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會(huì)上，成都提出要構(gòu)建產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈創(chuàng)新生態(tài)鏈，建設(shè)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)。其中，產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈指在一定區(qū)域內(nèi)，人才、技術(shù)、資金、信息、物流和配套企業(yè)等要素有機(jī)排列組合，通過產(chǎn)業(yè)鏈自身配套形成產(chǎn)業(yè)自行調(diào)節(jié)，資源有效聚集、企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力充分發(fā)揮的多維網(wǎng)絡(luò)體系。產(chǎn)業(yè)功能區(qū)則為產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈在現(xiàn)實(shí)空間的具象表達(dá)，是集生產(chǎn)、研發(fā)、居住、消費(fèi)、生態(tài)等多元功能于一體的城市新區(qū)。產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈和產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，在范疇上將要素供給、市場(chǎng)需求、空間優(yōu)化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)結(jié)合在一起，打破了過往行政區(qū)劃各自為政、同質(zhì)化發(fā)展的困局，是加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)組織方式轉(zhuǎn)變中的一次全新革命。

與一般意義的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、工業(yè)集中區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)相比，產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈和產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)主要體現(xiàn)為四個(gè)方面的不同。

第一，跳出了“就產(chǎn)業(yè)招引發(fā)展產(chǎn)業(yè)”的思維定勢(shì)。開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展思路往往是對(duì)某類產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行平面“解剖”，圍繞供應(yīng)鏈上下游環(huán)節(jié)的關(guān)鍵企業(yè)展開謀劃和招引。產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈則跳出了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的固有格局，強(qiáng)調(diào)從產(chǎn)業(yè)發(fā)展全生命周期的角度出發(fā)，理清產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)特征與變動(dòng)，依據(jù)產(chǎn)業(yè)演進(jìn)的技術(shù)路線來把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段性需求與未來趨勢(shì)，針對(duì)性補(bǔ)齊產(chǎn)業(yè)發(fā)展的短板環(huán)節(jié)，以此形成全產(chǎn)業(yè)集聚協(xié)同發(fā)展的新態(tài)勢(shì)。

第二，跳出了“就要素競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展園區(qū)”的粗放模式。開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)往往有明確的空間區(qū)劃約束，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、培育和發(fā)展更多依靠地方要素和政策的比拼。產(chǎn)業(yè)功能區(qū)則有效整合了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)資源、稟賦和市場(chǎng)活動(dòng)，通過市級(jí)層面的統(tǒng)籌調(diào)度，密切關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)打破行政壁壘實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位、融合與協(xié)同發(fā)展，通過上下貫通、水平聯(lián)動(dòng)的政策環(huán)境服務(wù)，構(gòu)建起城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)群發(fā)展的“大生態(tài)圈”。

第三，跳出了“就空間擴(kuò)張發(fā)展城市”的傳統(tǒng)路徑。以往的城市發(fā)展往往走的是城市邊界不斷外推之路，產(chǎn)出規(guī)模和空間體量膨脹的同時(shí)也出現(xiàn)了生活、生態(tài)格局失衡等問題。而產(chǎn)業(yè)功能區(qū)是循環(huán)自生的基本單元，圍繞產(chǎn)業(yè)形態(tài)建立的現(xiàn)代化設(shè)施平臺(tái)、圍繞產(chǎn)業(yè)需求建立的科研型功能平臺(tái)、圍繞產(chǎn)業(yè)人群建立的生活性服務(wù)平臺(tái)相互耦合，打破“產(chǎn)業(yè)集中—城市擴(kuò)張—人口集聚”的傳統(tǒng)路徑依賴，讓城市轉(zhuǎn)入“人口集聚—空間拓展—產(chǎn)業(yè)提升—城市演進(jìn)”的新軌道。

第四，跳出了“就要素投入強(qiáng)化功能”的工作誤區(qū)。城市發(fā)展猶如人體的功能系統(tǒng)，唯有吐故納新才能生命之樹長(zhǎng)青，傳統(tǒng)園區(qū)“重生產(chǎn)發(fā)展、輕生活服務(wù)”、公共設(shè)施不配套等問題一直飽受詬病。而不同的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)則承載了城市生命體中不同的器官功能，既有各自的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，也為其他功能區(qū)提供配套協(xié)作。從成都全域來看，涵蓋都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈和產(chǎn)業(yè)功能區(qū)交織共生，共同構(gòu)筑起城市這一復(fù)雜的巨系統(tǒng)。

在實(shí)際工作中，加快從開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)，各司其職、通暢運(yùn)轉(zhuǎn)的運(yùn)營機(jī)制是其中的關(guān)鍵。以協(xié)同化為導(dǎo)向的工作推進(jìn)機(jī)制、以專業(yè)化為導(dǎo)向的管理運(yùn)營機(jī)制、以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的激勵(lì)約束機(jī)制、以集群化為導(dǎo)向的企業(yè)扶持機(jī)制、以差異化為導(dǎo)向的考核評(píng)價(jià)機(jī)制共同構(gòu)成了產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)的“四梁八柱”。這要求必須樹立全市“一盤棋”思想，加快功能區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位、集群發(fā)展，構(gòu)建起以產(chǎn)業(yè)功能區(qū)為單元的產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈;同時(shí)，聚焦人本需求強(qiáng)化生活場(chǎng)景建設(shè)和疊加，打造專業(yè)化平臺(tái)、服務(wù)機(jī)制和管理運(yùn)營團(tuán)隊(duì)，加強(qiáng)差異化考核評(píng)價(jià)，著力將產(chǎn)業(yè)功能區(qū)打造為集研發(fā)、生產(chǎn)、居住、消費(fèi)、人文、生態(tài)等多種功能為一體的城市新型社區(qū)。

產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)進(jìn)展與經(jīng)驗(yàn)

2017年11月成都市產(chǎn)業(yè)功能區(qū)及園區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立;2018年1月市委市政府印發(fā)了《全市產(chǎn)業(yè)功能區(qū)及園區(qū)建設(shè)實(shí)施方案》，隨后領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下發(fā)《關(guān)于切實(shí)做好產(chǎn)業(yè)功能區(qū)及園區(qū)規(guī)劃編制工作的通知》，對(duì)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的總體規(guī)劃提出了具體要求。2018年5月《成都市產(chǎn)業(yè)功能區(qū)及園區(qū)綜合考核評(píng)價(jià)辦法（征求意見稿）》征求意見建議，2019年4月，《全市產(chǎn)業(yè)功能區(qū)優(yōu)化調(diào)整方案》出爐，標(biāo)志著總體設(shè)計(jì)、系統(tǒng)推進(jìn)的全市產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)框架基本形成，以電子信息、醫(yī)藥健康、綠色智能網(wǎng)聯(lián)汽車、航空航天、軌道交通等16個(gè)產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈和61個(gè)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)為主體，加上軍民融合產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈和5個(gè)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的全市產(chǎn)業(yè)布局蔚然成型。

謀定而后動(dòng)，知止而有得。兩年來全市產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)成績(jī)斐然，關(guān)鍵就在于堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入踐行新發(fā)展理念，深刻把握國家中心城市發(fā)展的要求和趨勢(shì)，不斷加強(qiáng)黨對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，通過建設(shè)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)重塑城市的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)地理，努力破解“大城市病”。從實(shí)踐層面來看，主要的創(chuàng)新舉措和經(jīng)驗(yàn)如下：

（一）重塑產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)地理。立足城市資源稟賦和產(chǎn)業(yè)實(shí)際，圍繞五大先進(jìn)制造業(yè)、五大現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和新經(jīng)濟(jì)等加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌建設(shè)空間分布科學(xué)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)明確、專業(yè)分工合理、差異發(fā)展鮮明的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，科學(xué)制定產(chǎn)業(yè)功能區(qū)總體規(guī)劃、起步區(qū)控制性規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)及重大產(chǎn)業(yè)全景圖、重點(diǎn)企業(yè)和配套企業(yè)名錄等 “三圖一表”;以滿足人力資源和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的全生命周期需要為導(dǎo)向，強(qiáng)化功能區(qū)平臺(tái)建設(shè)，著力構(gòu)建產(chǎn)業(yè)活力強(qiáng)勁、城市品質(zhì)高端、服務(wù)功能完備的現(xiàn)代化城市新區(qū)。

（二）探索創(chuàng)新管理體制。統(tǒng)籌推進(jìn)市級(jí)部門和區(qū)（市）縣職能轉(zhuǎn)變，建立了市級(jí)統(tǒng)籌、區(qū)縣主體、功能區(qū)實(shí)施為核心的“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”工作新體制。市級(jí)層面領(lǐng)導(dǎo)小組實(shí)行產(chǎn)業(yè)功能區(qū)城市總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)招商指導(dǎo)目錄、園區(qū)設(shè)計(jì)規(guī)劃導(dǎo)則、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)政務(wù)政策、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的“五位一體”管理;市級(jí)部門強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)、政策協(xié)調(diào)、督促檢查、考核評(píng)價(jià)等職能，確保優(yōu)化要素配置、政策供給和營商環(huán)境建設(shè);區(qū)（市）縣負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)、要素保障和投資促進(jìn)，以及相應(yīng)的監(jiān)管服務(wù)和保障職責(zé)。

（三）激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。堅(jiān)持專業(yè)化服務(wù)、市場(chǎng)化運(yùn)營理念，全面清理整合各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)，探索建立“產(chǎn)業(yè)功能區(qū)管委會(huì)+專業(yè)公司”管理模式，負(fù)責(zé)功能區(qū)內(nèi)規(guī)劃建設(shè)、招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)配套、涉企服務(wù)等經(jīng)濟(jì)管理和投資服務(wù)工作。管委會(huì)分類機(jī)構(gòu)設(shè)置，重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)為市政府派出機(jī)構(gòu)，并委托所在區(qū)（市）縣管理;規(guī)模較小功能區(qū)不設(shè)實(shí)體管理機(jī)構(gòu)，采取“領(lǐng)導(dǎo)小組+平臺(tái)公司”方式運(yùn)行。同時(shí)探索賦予新型法定機(jī)構(gòu)公共管理和服務(wù)職能，按照市場(chǎng)化、企業(yè)化、專業(yè)化方式開展運(yùn)作。

（四）形成上下協(xié)同機(jī)制。構(gòu)建由市領(lǐng)導(dǎo)牽頭、行業(yè)部門主管、區(qū)縣主體的“三位一體”功能區(qū)建設(shè)推進(jìn)機(jī)制，強(qiáng)化資金、政策、土地、能源等要素的整合與統(tǒng)籌使用;強(qiáng)化市級(jí)部門對(duì)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、調(diào)度等工作職能，區(qū)（市）縣建立 “領(lǐng)導(dǎo)小組+管委會(huì)（推進(jìn)小組）+投資運(yùn)營公司”工作機(jī)制、“責(zé)任制+清單制+項(xiàng)目制”落實(shí)機(jī)制，精準(zhǔn)施策推動(dòng)功能區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃、高水平建設(shè)，確保功能區(qū)建設(shè)中重大目標(biāo)任務(wù)、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、重要改革舉措精準(zhǔn)高效落地落實(shí)。

（五）打造專業(yè)高效運(yùn)行機(jī)制。推動(dòng)管理機(jī)構(gòu)提能，賦予產(chǎn)業(yè)功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)在招商引資、土地使用、項(xiàng)目管理、資金利用、干部激勵(lì)等方面更大自主權(quán)。建立產(chǎn)業(yè)功能區(qū)綜合服務(wù)平臺(tái)和專業(yè)化運(yùn)營機(jī)制，加快項(xiàng)目代辦、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和中介服務(wù)前移，形成與功能區(qū)高質(zhì)量發(fā)展相匹配的投融資便利化、項(xiàng)目轉(zhuǎn)化、科技成果轉(zhuǎn)化環(huán)境保障;探索建立崗編適度分離、人才專項(xiàng)編制等制度，建立市場(chǎng)化的薪酬標(biāo)準(zhǔn)體系、分配和考核評(píng)價(jià)機(jī)制，組建專業(yè)化高水平管理團(tuán)隊(duì)，積極打造與國際接軌的營商環(huán)境與運(yùn)營機(jī)制。

當(dāng)前和今后產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)的工作重點(diǎn)

作為國家中心城市變革經(jīng)濟(jì)工作組織方式，促進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵主張，產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)必定是一項(xiàng)復(fù)雜和持久的系統(tǒng)工程。為此，四川省委常委、成都市委書記范銳平在全市產(chǎn)業(yè)功能區(qū)及園區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組第四次會(huì)議中要求，建設(shè)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)要接續(xù)用力、久久為功，助推成都加快建設(shè)全面體現(xiàn)新發(fā)展理念的城市。

首先，堅(jiān)守戰(zhàn)略定力，牢固樹立產(chǎn)業(yè)功能區(qū)是重塑產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)地理、重構(gòu)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)重要抓手的戰(zhàn)略意識(shí)。進(jìn)一步厘清產(chǎn)業(yè)功能區(qū)與區(qū)域戰(zhàn)略的定位關(guān)系，在規(guī)劃上努力實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)空間規(guī)劃高度契合，以國際視野和世界眼光主動(dòng)對(duì)接產(chǎn)業(yè)鏈高端和價(jià)值鏈核心，聚焦聚力以先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和新經(jīng)濟(jì)為支撐的城市產(chǎn)業(yè)體系，著眼城市戰(zhàn)略規(guī)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展確定細(xì)分領(lǐng)域的主攻方向，更加專注于能充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)條件，促進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的產(chǎn)業(yè)細(xì)分領(lǐng)域，精準(zhǔn)開展專業(yè)招商，精心包裝儲(chǔ)備項(xiàng)目，精細(xì)推動(dòng)項(xiàng)目落地，集中政策和資源招引全球行業(yè)龍頭和領(lǐng)軍科研團(tuán)隊(duì)，提升產(chǎn)業(yè)協(xié)同質(zhì)量。

其次，以“壯士斷腕”決心勇氣，大力推動(dòng)技術(shù)、資金、土地、人才等要素向產(chǎn)業(yè)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)傾斜集聚。進(jìn)一步集聚創(chuàng)新資源，積極探索校院企地共建等模式，共建共享面向主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的研發(fā)平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)化平臺(tái)、公共技術(shù)平臺(tái);優(yōu)化金融資本供給能力和效率，加快建立“5+5+1”產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)投資、股權(quán)投資和并購重組等各類基金支持產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，探索專項(xiàng)債務(wù)融資工具創(chuàng)新;持續(xù)推進(jìn)以產(chǎn)出為導(dǎo)向的土地資源配置制度改革，優(yōu)先保障產(chǎn)業(yè)功能區(qū)項(xiàng)目用地需求;健全人才引進(jìn)、柔性流動(dòng)和激勵(lì)體系，組織有關(guān)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)開展協(xié)同推介和專業(yè)化人才引進(jìn)系列活動(dòng)，聚焦主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)所需加強(qiáng)干部人才隊(duì)伍建設(shè)，形成產(chǎn)業(yè)功能區(qū)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融和人力資本協(xié)同發(fā)展的新格局。

最后，秉持“一個(gè)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)就是若干城市社區(qū)”理念，繼續(xù)加強(qiáng)營商環(huán)境和人居環(huán)境建設(shè)。圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)個(gè)性需求完善相應(yīng)生產(chǎn)服務(wù)功能，精準(zhǔn)打造更專業(yè)、更現(xiàn)代、更具特色的生活場(chǎng)景;以職住平衡、宜業(yè)宜居和人力資源全生命周期需求為目標(biāo)，科學(xué)布局教育、醫(yī)療、商務(wù)、文體等生活配套設(shè)施，構(gòu)建人文和諧、包容開放和富有親和力的城市空間;以集約節(jié)約、綠色低碳、生態(tài)宜居為方向，實(shí)施以提高產(chǎn)出效率和宜居水平為目標(biāo)的功能區(qū)建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃;立足美麗宜居公園城市理念開展廠房設(shè)計(jì)、道路設(shè)計(jì)和生活設(shè)施設(shè)計(jì)，著力把產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)成以公園城市為標(biāo)桿的城市綠色社區(qū);堅(jiān)持權(quán)責(zé)匹配、效率優(yōu)先，推進(jìn)高效率管理、高效率服務(wù)，構(gòu)建完整的責(zé)任落實(shí)、部門協(xié)同和激勵(lì)問效機(jī)制，進(jìn)一步深化“放管服”改革，大力建設(shè)國際化營商環(huán)境。