河北省社會(huì)救助體系優(yōu)化思考

于向輝 李素枝

[提要] 經(jīng)過(guò)多年的努力與實(shí)踐，河北省已經(jīng)初步建立起較為完備的新型社會(huì)救助制度，較為充分地發(fā)揮了社會(huì)救助的“社會(huì)安全網(wǎng)”和“減震器”作用，在最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等方面取得很大成績(jī)，但在救助水平、救助方式等方面仍存在較多問(wèn)題。為此，健全當(dāng)前的社會(huì)救助體系，將有助于實(shí)現(xiàn)我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義和“中國(guó)夢(mèng)”的偉大目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：河北;社會(huì)救助體系;民生

本文為河北省社科聯(lián)社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究課題：“河北省健全社會(huì)救助體系政策措施研究”（課題編號(hào)：201803020113）研究成果

中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年1月16日

社會(huì)救助是指國(guó)家和社會(huì)對(duì)于由于自身或外界的原因而生活陷入困境的人或家庭——即所謂的弱勢(shì)群體給予的資金、物品或其他方面的救助與支持。它是我國(guó)當(dāng)前社會(huì)保障系統(tǒng)的重要組成部分，也是一項(xiàng)重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，社會(huì)救助體系的健全與發(fā)達(dá)程度在一定程度上代表著一個(gè)國(guó)家社會(huì)文明與進(jìn)步。在新形勢(shì)下，建立健全社會(huì)救助制度既是國(guó)家實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安的重要基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的重要保障。

一、河北省社會(huì)救助體系現(xiàn)狀

2016年，《河北省社會(huì)救助實(shí)施辦法》正式實(shí)施，以此為標(biāo)志，河北省社會(huì)救助體系進(jìn)入到了一個(gè)全新的發(fā)展階段，社會(huì)救助水平也不斷提升。

2017年，河北省共安排4，843.8億元財(cái)政資金用于改善民生，增進(jìn)民眾福祉，提升社會(huì)救助水平。在扶貧開(kāi)發(fā)方面，全省15.2萬(wàn)人完成易地扶貧搬遷，低保線和扶貧線“兩線合一”，100萬(wàn)左右農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。在安排就業(yè)方面，河北省多渠道拓寬就業(yè)崗位，做好重點(diǎn)群體就業(yè)安置，高校畢業(yè)生就業(yè)率95.3%，新增農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)56.2萬(wàn)人。在社會(huì)保障方面，企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金待遇進(jìn)一步提高，城鄉(xiāng)居民年低保標(biāo)準(zhǔn)較上年分別增長(zhǎng)11.6%和25.8%，達(dá)到6，600元、3，600元。在解決住房問(wèn)題方面，全省共開(kāi)工建設(shè)18.3萬(wàn)套棚戶區(qū)改造，改造農(nóng)村危房12.5萬(wàn)戶。

2018年，河北省繼續(xù)加大民生工程投入，大力實(shí)施20項(xiàng)民心工程。根據(jù)預(yù)算安排，全年投入184.4億元用于提升社保就業(yè)水平，繼續(xù)提高城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金、城鄉(xiāng)最低生活保障、貧困殘疾人生活和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼、優(yōu)撫對(duì)象撫恤補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，支持養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，推進(jìn)城市棚戶區(qū)、農(nóng)村危房、國(guó)有墾區(qū)危房改造，促進(jìn)就業(yè)再就業(yè)。安排102.3億元優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，統(tǒng)籌各級(jí)各類教育事業(yè)發(fā)展，落實(shí)學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃，推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，加快改善薄弱學(xué)校辦學(xué)條件。23.1億元用于健全衛(wèi)生服務(wù)體系。全面推進(jìn)健康河北建設(shè)，落實(shí)醫(yī)療衛(wèi)生投入政策，繼續(xù)提高基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，鞏固擴(kuò)大公立醫(yī)院改革成效，提升重大疾病防控和公共衛(wèi)生服務(wù)能力。

二、河北省社會(huì)救助體系存在的問(wèn)題

隨著河北省逐年加大社會(huì)救助方面的投入，全省的社會(huì)保障水平不斷提高，民生服務(wù)水平也得到了改善，但隨著公眾對(duì)幸福生活需求的不斷提高，河北省社會(huì)救助體系還是存在一定問(wèn)題的。

（一）社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)存在缺陷。隨著河北省經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，在救助制度設(shè)計(jì)上存在的問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。一是社會(huì)救助管理不統(tǒng)一。社會(huì)救助工作涉及面廣、政策性強(qiáng)，涉及到教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域。民政部門雖然是名義上的社會(huì)救助事務(wù)管理者，但其主要工作還是只涉及一些最基本的社會(huì)救助事務(wù)，并且其內(nèi)部對(duì)社會(huì)救助的管理工作還有待進(jìn)一步細(xì)分。而針對(duì)專項(xiàng)領(lǐng)域的救助，由于涉及多個(gè)政府部門的配合，統(tǒng)籌難度較大。很容易造成管理效率降低、資金分散、缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制等問(wèn)題，阻礙社會(huì)救助目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);二是在實(shí)際操作過(guò)程中，由于相關(guān)工作人員自身素質(zhì)或其他一些方面的原因，也使日常的社會(huì)救助工作存在一些漏洞或不合理的地方，比如對(duì)低保資格認(rèn)定的問(wèn)題，雖然不同部門之間交叉核驗(yàn)信息已經(jīng)大大提高了資格核查工作，但在部分基層地區(qū)，工作人員責(zé)任心不強(qiáng)，任意調(diào)整低保認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)或采取弄虛作假的方法，使得不夠條件的個(gè)人或家庭取得了低保資格，破壞了政府在當(dāng)?shù)氐男蜗蠛凸帕Α?/p>

（二）基層社會(huì)救助工作短板明顯。首先，隨著社會(huì)救助體系覆蓋面逐步延伸，基層社會(huì)救助工作人員的工作量也在大量增加。如對(duì)于低保資格的認(rèn)定，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦事處工作人員對(duì)申請(qǐng)人逐一入戶調(diào)查，并詳細(xì)核查申請(qǐng)材料及各項(xiàng)聲明材料的真實(shí)性和完整性，在入戶調(diào)查的基礎(chǔ)上組織民主評(píng)議，將結(jié)果上報(bào)縣級(jí)民政部門審批，最后公示。這些工作都需要基層工作人員付出大量的時(shí)間和精力來(lái)完成，工作量在成倍地增加。對(duì)于那些居住在偏遠(yuǎn)地區(qū)的居民或家庭的入戶調(diào)查，交通、通訊不便，使得入戶調(diào)查成本提高;其次，基層民政部門專職工作人員嚴(yán)重不足。由于編制較少，大量繁重的工作只能由少數(shù)幾個(gè)工作人員來(lái)完成，難免會(huì)在工作上造成疏漏。同時(shí)，社會(huì)救助工作規(guī)范化、精細(xì)化管理的要求也愈來(lái)愈高，對(duì)工作人員的專業(yè)水準(zhǔn)提出了更高要求，而從現(xiàn)實(shí)看，基層社會(huì)救助工作人員普遍存在著年齡結(jié)構(gòu)不合理、學(xué)歷較低等現(xiàn)象，在一定程度上影響了基層社會(huì)救助工作的順利開(kāi)展。

（三）各項(xiàng)救助制度整合度不高。近年來(lái)，河北省逐步完善城鄉(xiāng)最低生活保障制度、農(nóng)村五保制度、醫(yī)療救助、教育救助以及臨時(shí)救助等專項(xiàng)救助制度，出臺(tái)很多制度規(guī)定，由于這些規(guī)定時(shí)間跨度大，一些條款存在著內(nèi)容交叉、落后經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要等問(wèn)題，制度設(shè)計(jì)缺乏前瞻性，各項(xiàng)制度之間缺乏系統(tǒng)性。

（四）社會(huì)救助過(guò)于依賴政府。建國(guó)之初，我國(guó)各級(jí)政府就承擔(dān)肩負(fù)了社會(huì)救助的職責(zé)，絕大部分的社會(huì)救助事務(wù)都依靠各級(jí)政府來(lái)實(shí)施。雖然社會(huì)救助政府化能使相應(yīng)的資源得到合理、高效地利用，但同時(shí)也導(dǎo)致了其他一些問(wèn)題。首先，不利于社會(huì)與民間救助組織的發(fā)展。長(zhǎng)期由政府直接負(fù)責(zé)社會(huì)救助事務(wù)的管理，使人們產(chǎn)生了一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)，即認(rèn)為救助是政府的職責(zé)。這必然會(huì)導(dǎo)致社會(huì)成員之間的關(guān)系變得冷漠、緊張。同時(shí)，對(duì)社會(huì)或民間的救助機(jī)構(gòu)和組織缺乏必要的認(rèn)識(shí)和信任，導(dǎo)致這些機(jī)構(gòu)或組織處于一種尷尬的生存境地。實(shí)際上，政府的支出需求是多方面的，財(cái)政資金也很有限，不可能對(duì)社會(huì)救助事務(wù)大包大攬，因此對(duì)民間救助資源的有效利用就成為了政府社會(huì)救助事務(wù)的有力補(bǔ)充;其次，社會(huì)救助事務(wù)過(guò)分依賴政府會(huì)降低救助資金的使用效率。從實(shí)踐角度看，政府救助行為一般都帶有強(qiáng)烈的政治訴求，并非通過(guò)救助使救助對(duì)象獲得重新在社會(huì)上生活的能力，治標(biāo)而不治本，很難使有限的社會(huì)資源得到充分利用。

（五）城鄉(xiāng)間、地區(qū)間救助體系發(fā)展不平衡。由于歷史及體制等方面的原因，我國(guó)城鄉(xiāng)二元社會(huì)治理結(jié)構(gòu)較為突出，河北省亦是如此，這就導(dǎo)致了城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度建設(shè)與實(shí)踐方面存在較大差距，如在救助項(xiàng)目、資金投入、救助對(duì)象的覆蓋范圍、救助標(biāo)準(zhǔn)及管理水平等多個(gè)層面均是如此。雖然河北省近年來(lái)加大了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的力度，但并未改變其本質(zhì)。兩者的社會(huì)救助制度日趨呈現(xiàn)兩極化特征，利益分配愈發(fā)不平衡，使得城鄉(xiāng)居民的生產(chǎn)、生活差距也越來(lái)越大，有悖社會(huì)公平與正義。河北省各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，也導(dǎo)致不同地區(qū)的社會(huì)救助水平參差不齊。

三、河北省社會(huì)救助體系完善思路

（一）強(qiáng)化社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)。首先，圍繞建立發(fā)展型救助完善河北省社會(huì)救助制度改革設(shè)計(jì)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，發(fā)展型救助更能充分地發(fā)揮其應(yīng)有的作用，救助的重心從生活救助轉(zhuǎn)向能力救助，向主動(dòng)救助、多元化救助方向發(fā)展。從強(qiáng)調(diào)補(bǔ)救性救助轉(zhuǎn)向注重預(yù)防性救助，并且從救助管理轉(zhuǎn)向救助服務(wù)，使救助對(duì)象脫離生存困境，實(shí)現(xiàn)自立、自助;其次，在核定救助標(biāo)準(zhǔn)、選擇救助方式時(shí)要考慮被救助對(duì)象的個(gè)性化發(fā)展需求。改變當(dāng)前以現(xiàn)金救助為主的模式，以人為本，增加服務(wù)救助。對(duì)于有勞動(dòng)能力的被救助者，應(yīng)盡量通過(guò)宣傳教育、就業(yè)技能培訓(xùn)鼓勵(lì)他們積極創(chuàng)業(yè)或就業(yè)，并且規(guī)定在開(kāi)展創(chuàng)業(yè)或參與就業(yè)后的一段時(shí)間內(nèi)不降低他們的救助標(biāo)準(zhǔn)，給他們提供一定的緩沖期。對(duì)于沒(méi)有勞動(dòng)能力的被救助對(duì)象，如老年人或者殘疾人士給予定期救助和幫扶;再次，針對(duì)基層社會(huì)救助工作人員專業(yè)能力不足的問(wèn)題，可以通過(guò)培訓(xùn)、招聘新人等措施不斷提高和補(bǔ)充，以不斷提高他們適應(yīng)開(kāi)展新工作的能力和水平;最后，各級(jí)政府特別是縣鄉(xiāng)政府要建立“政府領(lǐng)導(dǎo)、民政牽頭、部門配合、社會(huì)參與”的社會(huì)救助工作領(lǐng)導(dǎo)體制，厘清各部門在社會(huì)救助體系中的責(zé)任和相互之間的關(guān)系。

（二）鼓勵(lì)社會(huì)資源積極參與社會(huì)救助。為了解決過(guò)去社會(huì)救助長(zhǎng)期依賴于政府的問(wèn)題，減輕政府負(fù)擔(dān)，河北省各級(jí)政府應(yīng)采取有效措施，鼓勵(lì)社會(huì)資源積極參與，形成以政府為主導(dǎo)、社會(huì)組織多元參與的社會(huì)救助體系。首先，整合社會(huì)救助資金。鑒于河北省各級(jí)政府財(cái)政收入有限，不可能承擔(dān)社會(huì)救助的全部責(zé)任，所以在強(qiáng)化政府救助主體責(zé)任，強(qiáng)調(diào)以財(cái)政投入為主的前提下，還要借助社會(huì)捐助資金的積極參與。社會(huì)捐助資金往往具有較強(qiáng)的針對(duì)性，針對(duì)被救助對(duì)象的具體情況，將財(cái)政資金與社會(huì)捐助資金有機(jī)結(jié)合起來(lái)，既可以提高財(cái)政資金的使用效率，也可刺激社會(huì)力量參與社會(huì)救助的積極性;其次，整合社會(huì)救助機(jī)構(gòu)。隨著社會(huì)救助機(jī)構(gòu)的快速發(fā)展，政府可以通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式，鼓勵(lì)社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)、福利機(jī)構(gòu)、社會(huì)救助團(tuán)體等社會(huì)組織廣泛參與到社會(huì)救助工作中來(lái)，既經(jīng)濟(jì)又實(shí)用。

（三）強(qiáng)化救助對(duì)象精準(zhǔn)化、救助管理精細(xì)化。借助精準(zhǔn)扶貧開(kāi)發(fā)工作的深入開(kāi)展，河北省各級(jí)政府可以借助信息技術(shù)的應(yīng)用，通過(guò)社會(huì)救助管理部門和其他政府部門之間的信息共享，來(lái)稽核救助申請(qǐng)對(duì)象的收入，加強(qiáng)社會(huì)救助對(duì)象的精準(zhǔn)性;同時(shí)，將此經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用到其他專項(xiàng)救助中。借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)不同困難群體的不同需求，制定更加具體細(xì)致的社會(huì)救助政策、程序和標(biāo)準(zhǔn)。如對(duì)弱勢(shì)群眾的救助，可以根據(jù)殘疾人的殘情輕重、老年人的年齡高低等制定多層次的救助標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)踐中，狠抓制度落實(shí)，嚴(yán)格規(guī)范社會(huì)救助工作流程。

（四）健全社會(huì)救助監(jiān)督體系。為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，河北省各級(jí)政府應(yīng)建立全方位、多元化的社會(huì)救助監(jiān)督體系。首先，強(qiáng)化群眾監(jiān)督。在被救助對(duì)象的資格認(rèn)定過(guò)程中，通過(guò)張榜公示、網(wǎng)上公示等手段將相關(guān)信息公之于眾，確保廣大人民群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。建立監(jiān)督舉報(bào)機(jī)制，各級(jí)民政部門要公開(kāi)監(jiān)督電話，完善網(wǎng)上舉報(bào)手段，及時(shí)受理群眾舉報(bào)，認(rèn)真處理群眾來(lái)信來(lái)訪，最大限度地杜絕“錯(cuò)保”、“漏保”;其次，加強(qiáng)行政監(jiān)督。隨著法治建設(shè)的完善，社會(huì)救助工作正在接受如財(cái)政、審計(jì)等多個(gè)政府部門的單獨(dú)或者聯(lián)合檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題并提出疑問(wèn)，從而使社會(huì)救助制度的作用得到最大的發(fā)揮;最后，加強(qiáng)媒體監(jiān)督。廣大新聞媒體工作者在宣傳有關(guān)社會(huì)救助政策的同時(shí)，也是承擔(dān)起監(jiān)督的責(zé)任，將發(fā)現(xiàn)的有關(guān)社會(huì)救助領(lǐng)域的違法違規(guī)現(xiàn)象進(jìn)行及時(shí)報(bào)道并進(jìn)行跟蹤，形成對(duì)社會(huì)救助工作及其工作者的有力監(jiān)督。

（五）建立城鄉(xiāng)一體化社會(huì)救助行政管理制度。建立完善的、城鄉(xiāng)一體的社會(huì)救助體系是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求，要采取有效措施，切實(shí)改變城鄉(xiāng)有別的社會(huì)救助理念，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念來(lái)健全社會(huì)救助體系。改革現(xiàn)有的社會(huì)救助行政管理制度，徹底打破城鄉(xiāng)戶籍的界限，統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會(huì)救助對(duì)象的認(rèn)定和社會(huì)救助金的計(jì)發(fā)辦法，統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會(huì)救助工作的日常管理制度。以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為契機(jī)，救助資源可向農(nóng)村地區(qū)尤其是貧困農(nóng)村地區(qū)傾斜，不斷完善農(nóng)村五保戶制度，在農(nóng)村地區(qū)建立、健全專項(xiàng)救助制度，擴(kuò)大覆蓋范圍。

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