財(cái)政預(yù)算資金管理中的若干問題探討

袁學(xué)玉

[摘要]文章針對(duì)一些常見的財(cái)務(wù)現(xiàn)象探討財(cái)政預(yù)算資金管理中存在的問題，并提出強(qiáng)化管理的對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]財(cái)政預(yù)算;資金管理;財(cái)政監(jiān)督

[DOI]1013939/jcnkizgsc201918047

1引言

財(cái)政預(yù)算資金是各級(jí)地方政府組織財(cái)政收入的重要組成部分和必要財(cái)政資金來(lái)源，特別對(duì)執(zhí)行“收支兩條線”和“票款分離”模式的預(yù)算資金管理單位實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)收盡收”和“應(yīng)繳盡繳”，各級(jí)地方財(cái)政預(yù)算按排有了充分調(diào)節(jié)和可支配財(cái)力，從根本上保障了地方各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。但是，隨著預(yù)算體制的多元化，預(yù)算資金的征繳分散性，使用安排的多重性，其管理暴露出許多值得關(guān)注的缺陷，行政性收費(fèi)、規(guī)費(fèi)罰沒收入及國(guó)有資產(chǎn)占有收益等預(yù)算資金收入，執(zhí)行過程中出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)的干擾因素和人為的混淆界定，破壞了正常的預(yù)算管理秩序。對(duì)此需要高度客觀審視，并保持謹(jǐn)慎的關(guān)注態(tài)度，扎緊、筑牢內(nèi)部控制籬笆及監(jiān)督防范體系，防范和扼制各種侵占資產(chǎn)行為或手段，最大限度降低舞弊造成的風(fēng)險(xiǎn)，全面落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，更好地執(zhí)行《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》和《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》。

2財(cái)政預(yù)算資金管理問題的表象

一個(gè)賬戶未滿足，二十之多來(lái)供求。按相關(guān)規(guī)定，適用財(cái)政預(yù)算資金管理的單位，與財(cái)政部門往來(lái)結(jié)算應(yīng)只設(shè)一個(gè)銀行結(jié)算賬戶，但少數(shù)單位為達(dá)到分解、挪用、轉(zhuǎn)移和滿足不當(dāng)目的，單位開設(shè)賬戶多達(dá)20個(gè)之多，長(zhǎng)期暫存截留大量資金，銀行主管部門也未盡行政審批許可職責(zé)，疏于監(jiān)督管理，賬戶設(shè)立無(wú)序狀態(tài)，嚴(yán)重?cái)_亂了財(cái)政預(yù)算資金結(jié)算的正常秩序和良性環(huán)境。

賬外又設(shè)賬，只為設(shè)個(gè)崗。多出現(xiàn)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位法人所屬機(jī)構(gòu)和其非法人經(jīng)營(yíng)實(shí)體部門之間。由于未執(zhí)行統(tǒng)一財(cái)務(wù)核算制度，非法人經(jīng)營(yíng)實(shí)體獨(dú)立設(shè)賬核算自身實(shí)現(xiàn)的各項(xiàng)撥入經(jīng)費(fèi)、事業(yè)支出及國(guó)有資產(chǎn)占有收益，造成了未能滿足信息統(tǒng)計(jì)及時(shí)性要求，不能實(shí)現(xiàn)信息資料不同期間配比性歸集，缺失了財(cái)政預(yù)測(cè)、預(yù)算分析、決策安排完整性重要依據(jù)。少數(shù)規(guī)模較小單位為按排人員，另設(shè)立崗位，把年度中發(fā)生不了幾筆業(yè)務(wù)的簡(jiǎn)單會(huì)計(jì)事項(xiàng)，諸如工會(huì)經(jīng)費(fèi)、勤工儉學(xué)和所屬協(xié)會(huì)經(jīng)費(fèi)，分解出來(lái)按排專人設(shè)賬管理。層層設(shè)賬，重復(fù)設(shè)賬，加大人工經(jīng)費(fèi)支出，并為單位私設(shè)“小金庫(kù)”創(chuàng)造條件或形成可能。

專項(xiàng)資金難專項(xiàng)，挪用流失無(wú)問責(zé)。上級(jí)下級(jí)部門業(yè)務(wù)上實(shí)行垂直管理關(guān)系時(shí)，上級(jí)部門安排撥付專項(xiàng)資金，對(duì)其下級(jí)單位“照顧”頗多。下級(jí)單位未能遵守專項(xiàng)管理、?？顚Ｓ玫脑瓌t，或協(xié)議違紀(jì)“支持”相關(guān)企業(yè)進(jìn)行名義投資，金額高達(dá)數(shù)百萬(wàn)元，長(zhǎng)期投資未取得任何分配收益，最終結(jié)果造成無(wú)法收回的實(shí)事重大損失，相關(guān)責(zé)任主體也未受到相應(yīng)問責(zé)懲罰;或虛擬合同“支撐”所屬關(guān)聯(lián)部門，設(shè)立所謂“合法”支付渠道，委其充足資金組織各類經(jīng)營(yíng)“創(chuàng)收”活動(dòng)，以滿足單位規(guī)避、轉(zhuǎn)移、侵占各項(xiàng)違紀(jì)違規(guī)資金之行為。

會(huì)計(jì)基礎(chǔ)難規(guī)范，唯因人員“老、病、殘”。造成財(cái)務(wù)管理出現(xiàn)較多問題，通常與會(huì)計(jì)基礎(chǔ)規(guī)范化薄弱，以及人們長(zhǎng)期形成的行政機(jī)關(guān)事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算，較之股份公司、有限公司會(huì)計(jì)制度核算簡(jiǎn)單的表象認(rèn)知密切相關(guān)，單位或主管部門的決策者看輕財(cái)務(wù)管理工作，不重視會(huì)計(jì)隊(duì)伍培養(yǎng)和建設(shè)，配置使用一些缺乏會(huì)計(jì)專業(yè)知識(shí)且長(zhǎng)期嚴(yán)重“老、弱、病、殘”人員充實(shí)會(huì)計(jì)崗位，由其履行單位財(cái)務(wù)核算職能，單位財(cái)務(wù)管理水平難以提高，更何談?dòng)行Оl(fā)揮“參謀”和“助手”的作用。

財(cái)政政策真陌生，違紀(jì)違規(guī)實(shí)操作。在暴露的問題中，集中表現(xiàn)了個(gè)別單位會(huì)計(jì)人員國(guó)家相關(guān)財(cái)政政策、會(huì)計(jì)制度等法規(guī)知識(shí)的不足或匱乏，會(huì)計(jì)事項(xiàng)賬務(wù)處理陌生，不能恰當(dāng)列報(bào)和披露，各項(xiàng)違規(guī)支出，準(zhǔn)予列報(bào)實(shí)操作。票據(jù)的正確開具、有效索取及適用范圍，缺乏應(yīng)有的職業(yè)判斷和專業(yè)勝任能力，受理過期作廢發(fā)票充抵支出，更有者發(fā)票所列示項(xiàng)目品名與客戶單位的經(jīng)營(yíng)服務(wù)范圍嚴(yán)重不符，發(fā)票混用結(jié)算“辦公品”“會(huì)務(wù)費(fèi)”“物業(yè)管理費(fèi)”“修理費(fèi)”“燃油費(fèi)”等公共支出方面。

會(huì)計(jì)素質(zhì)參差不一，業(yè)務(wù)處理不明就里。個(gè)別單位的會(huì)計(jì)人員對(duì)基本會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)不能正確判斷和恰當(dāng)處理，不清楚總賬和明細(xì)賬設(shè)置差別要求，不了解其間的總分關(guān)系，當(dāng)要求其總賬打印，連夜加班打印卻是明細(xì)賬冊(cè);在處理一筆涉及金額較大的結(jié)算業(yè)務(wù)，只見銀行轉(zhuǎn)賬支票存根聯(lián)的使用，其現(xiàn)金流入流出軌跡并沒有真實(shí)反映在相應(yīng)會(huì)計(jì)科目和賬面上，會(huì)計(jì)核算水平和執(zhí)業(yè)能力之低可見一斑。

單位納稅意識(shí)未見，代扣多借口“失算”。通常機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工資薪酬多為同級(jí)財(cái)政支付中心代發(fā)，代扣個(gè)人所得稅。除此之外，隱形補(bǔ)貼、津貼和實(shí)物福利補(bǔ)貼，單位自認(rèn)為不再計(jì)入應(yīng)稅所得額，考慮征收個(gè)人所得稅問題，單位自覺納稅的意識(shí)淡薄;財(cái)會(huì)人員也已執(zhí)行扣繳困難、怕麻煩等借口敷衍，擅自放棄履行代扣代繳義務(wù);有的履行代扣代繳義務(wù)，卻違反個(gè)人所得稅法條例，重復(fù)使用所得稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，擅自擴(kuò)大個(gè)人所得稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)和范圍，不能嚴(yán)格區(qū)分所得收入的性質(zhì)、所得額大小，按同一稅率簡(jiǎn)單計(jì)算扣繳。嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家稅收利益，破壞了國(guó)家稅收制度的強(qiáng)制性、法律性、權(quán)威性。

關(guān)聯(lián)關(guān)系連你我，利益受享沒有“國(guó)”。隨著參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體多元化格局，機(jī)關(guān)事業(yè)單位，特別是各類事業(yè)單位，利用其專業(yè)、人才、技術(shù)等排他性資源優(yōu)勢(shì)參與其間，積極開展可行性相鄰“三產(chǎn)”投資項(xiàng)目，取得了一定成功，不同程度地緩解了事業(yè)支出資金不足的困境。但是，有少數(shù)單位把這一職能變相委托關(guān)聯(lián)部門或“紅頂中介”具體實(shí)施，將實(shí)現(xiàn)的分成收益視為內(nèi)部自身利益，轉(zhuǎn)移用于職工福利性支出發(fā)放和不具真實(shí)性業(yè)務(wù)開支，規(guī)避國(guó)家稅收征收管理與監(jiān)督。

預(yù)算按排巧名目，支出使用變補(bǔ)助。在預(yù)算計(jì)劃按排時(shí)，對(duì)各項(xiàng)行政經(jīng)費(fèi)、公共經(jīng)費(fèi)和設(shè)備購(gòu)置費(fèi)等公共支出，對(duì)其預(yù)算金額編制，基本做到了“面面俱到且理由充分”的依據(jù)，很少存在漏報(bào)、少報(bào)的主觀過失錯(cuò)誤，編制結(jié)果也一年比一年大幅增長(zhǎng)。當(dāng)預(yù)算計(jì)劃通過后，拋開核準(zhǔn)預(yù)算計(jì)劃，人為改變經(jīng)費(fèi)資金用途使用。每年必須的、固定性公共支出，該花的不花，經(jīng)費(fèi)占比一減再減，安排的人員經(jīng)費(fèi)，巧立名目設(shè)法支付，經(jīng)費(fèi)占比一增再增，任意侵占公共事業(yè)經(jīng)費(fèi)，經(jīng)費(fèi)安排陷入不合理的占有循環(huán)，嚴(yán)重影響了單位經(jīng)常性事業(yè)資金保障需求。

國(guó)有資產(chǎn)存收益，非“國(guó)有”為“私有”。近幾年，少數(shù)行政事業(yè)單位，特別是各類院校、中小學(xué)，考慮其閑置場(chǎng)地和辦公房產(chǎn)資源的可利用性，面對(duì)位置優(yōu)勢(shì)和龐大且固定學(xué)生消費(fèi)群體資源，紛紛破墻改造沿街校舍，尋找商業(yè)機(jī)會(huì)，搞起“三產(chǎn)”經(jīng)營(yíng)服務(wù)及房屋租賃服務(wù)。通過經(jīng)營(yíng)及租賃服務(wù)，少數(shù)學(xué)校將實(shí)現(xiàn)的國(guó)有資產(chǎn)占有收益，偏頗認(rèn)為非“國(guó)有”上繳，不應(yīng)納入預(yù)算管理，而是違規(guī)另設(shè)小金庫(kù) “私有”侵占，造成大量國(guó)有資產(chǎn)收益流失、截留、挪用和私分。

應(yīng)收盡收無(wú)盡頭，應(yīng)繳盡繳留缺口?！皯?yīng)收盡收”和“應(yīng)繳盡繳”是執(zhí)收預(yù)算資金單位的一貫堅(jiān)持的原則，但是，個(gè)別部門在實(shí)際操作過程中，對(duì)其所收費(fèi)項(xiàng)目，超范圍、不按標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)收盡收，出現(xiàn)了政策使用尺度不一、隨意性掌握的現(xiàn)象，甚至還有的進(jìn)行人情減免、親情減免、越級(jí)減免;在履行其上繳解報(bào)義務(wù)時(shí)，借故延期緩繳或久拖不繳，長(zhǎng)期暫存往來(lái)賬戶占用，以備“機(jī)動(dòng)”使用。應(yīng)繳盡繳留缺口，嚴(yán)重破壞財(cái)政預(yù)算資金管理政策的嚴(yán)肅性、資金用途專用性，干擾了資金入庫(kù)的及時(shí)性。

資金撥付無(wú)明途，單位使用隨意性。在財(cái)政部門與其行政事業(yè)單位核撥財(cái)政資金結(jié)算過程中，缺乏相應(yīng)程序的嚴(yán)謹(jǐn)性和依據(jù)的完整性，財(cái)政部門表現(xiàn)在撥付專項(xiàng)資金時(shí)，沒有其核撥批復(fù)相關(guān)依據(jù)文件同步送達(dá)，其資金用途及列支范圍不甚明確、具體。資金撥付到位后，單位使用出現(xiàn)不規(guī)范、隨意列支的現(xiàn)象，缺乏相應(yīng)有效地監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)重影響了專項(xiàng)資金按排的積極意義和效果發(fā)揮。

物價(jià)標(biāo)準(zhǔn)證上填，落實(shí)核對(duì)難覓見。行政事業(yè)單位在執(zhí)收預(yù)算資金時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行物價(jià)部門核批收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，依法、依規(guī)嚴(yán)肅執(zhí)行，但是，少數(shù)單位使用的行政收費(fèi)許可證，執(zhí)行文號(hào)顯示已停止，其收費(fèi)項(xiàng)目打印模糊不清楚，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)列示也不規(guī)范。同一收費(fèi)項(xiàng)目，出現(xiàn)非統(tǒng)一執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，有的證載難覓核準(zhǔn)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。這些跡象，表明了物價(jià)部門行政許可的自由裁量權(quán)的隨意性和工作不細(xì)心、不認(rèn)真的負(fù)責(zé)態(tài)度。

年終鋪墊為來(lái)時(shí)，各種提取暫應(yīng)付。行政事業(yè)單位實(shí)際支出的多少取決于單位年度財(cái)政預(yù)算按排。單位為實(shí)現(xiàn)諸多自由支配的財(cái)力空間，除采取按排留有節(jié)余隱蔽手段外，年終普遍虛增虛列賬面經(jīng)費(fèi)支出數(shù)，暫存應(yīng)付款項(xiàng)的做法更是少數(shù)單位虛報(bào)經(jīng)費(fèi)預(yù)算慣用的做法。因此，單位既虛列高估了本年度經(jīng)費(fèi)支出，又為單位新年度預(yù)算加大經(jīng)費(fèi)基數(shù)基礎(chǔ)，破壞了經(jīng)費(fèi)預(yù)算工作應(yīng)有的科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、客觀、準(zhǔn)確的現(xiàn)實(shí)意義，嚴(yán)重缺失了基期預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算等計(jì)劃安排的合理性、執(zhí)行不同期間財(cái)務(wù)信息的可比性，和完整預(yù)算調(diào)控、趨勢(shì)分析、預(yù)算編制的重要參考依據(jù)提供。

3財(cái)政預(yù)算資金強(qiáng)化管理的對(duì)策

31預(yù)算資金解繳和征管管理，設(shè)計(jì)、執(zhí)行和維護(hù)必要的控制體制

按照《會(huì)計(jì)法》的要求，財(cái)政機(jī)關(guān)要對(duì)本級(jí)征收機(jī)關(guān)征收情況、本級(jí)國(guó)庫(kù)收納、劃分、留解、退付情況進(jìn)行監(jiān)督，以確保收入完整，并根據(jù)實(shí)際情況延伸到機(jī)關(guān)事業(yè)單位和下級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政收入全方位監(jiān)控。杜絕機(jī)關(guān)事業(yè)單位少收、免收，制止擅自挪用、占用、截留的現(xiàn)象和行為，以建立穩(wěn)定的收入增長(zhǎng)機(jī)制，同時(shí)提高行政事業(yè)單位的預(yù)算資金作為財(cái)政性資金的重要組成部分認(rèn)識(shí)，將其納入財(cái)政的統(tǒng)一管理，使財(cái)政監(jiān)督部門要同其他職能部門密切配合，加大對(duì)各項(xiàng)罰沒收入和行政事業(yè)性收費(fèi)等非稅收入的檢查力度，促進(jìn)“收支兩條線”政策的貫徹執(zhí)行，尤其要對(duì)各種社會(huì)保障資金、政府性基金、專項(xiàng)收入的監(jiān)督，引導(dǎo)資金科學(xué)合理的流動(dòng)，確保專款專用。

32探索財(cái)政支出監(jiān)督新途徑，促進(jìn)分類財(cái)政資金指導(dǎo)監(jiān)督

對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行監(jiān)督的重點(diǎn)是建立對(duì)預(yù)算支出的申報(bào)、撥付和使用的事前、事中、事后監(jiān)督的全過程監(jiān)管機(jī)制，并針對(duì)突出問題重點(diǎn)開展檢查，一是加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，促使財(cái)政各職能部門強(qiáng)化預(yù)算約束，保證資金及時(shí)足額到位;二是監(jiān)督預(yù)算單位合法有效使用資金，對(duì)那些虛報(bào)和挪用財(cái)政資金的違紀(jì)問題，預(yù)以有效防范和嚴(yán)肅查處，最大限度地發(fā)揮財(cái)政資金使用效益;三是對(duì)政府采購(gòu)的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，不斷規(guī)范政府采購(gòu)行為，從而達(dá)到節(jié)約國(guó)家財(cái)政資金，防止腐敗的目的;四是對(duì)財(cái)政撥款重大項(xiàng)目建立跟蹤問效制度，形成財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)和職能部門的雙重監(jiān)督機(jī)制，逐步建立起保障重點(diǎn)、分配規(guī)范、預(yù)算約束有力、監(jiān)督嚴(yán)格的適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的財(cái)政支出新格局。

33密切財(cái)政監(jiān)督與其他監(jiān)督關(guān)系，發(fā)揮聯(lián)動(dòng)監(jiān)督效能效果

首先，要協(xié)調(diào)好財(cái)政監(jiān)督與其他監(jiān)督部門的關(guān)系。要對(duì)監(jiān)督范圍進(jìn)行明確的分工，以減少部門之間的業(yè)務(wù)牽制，通過協(xié)調(diào)關(guān)系，統(tǒng)一監(jiān)督形式，統(tǒng)一處罰標(biāo)準(zhǔn)，從而提高監(jiān)督效果，共同行使監(jiān)督職能。其次，協(xié)調(diào)好財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政部門間的關(guān)系。爭(zhēng)取其他部門的支持，促進(jìn)財(cái)政監(jiān)督工作的順利推進(jìn)，糾正財(cái)政分配過程中違紀(jì)、違規(guī)行為，

增強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威性。再次，處理好與被監(jiān)督對(duì)象的關(guān)系。財(cái)政監(jiān)督貫穿于財(cái)政分配的始終，有財(cái)政分配就必須有財(cái)政監(jiān)督，它是政府監(jiān)督的有效手段之一，各單位必須接受財(cái)政監(jiān)督。另外財(cái)政機(jī)關(guān)也要做好財(cái)政監(jiān)督的宣傳工作，讓被監(jiān)督對(duì)象理解財(cái)政監(jiān)督、服從財(cái)政監(jiān)督、支持財(cái)政監(jiān)督。

34創(chuàng)新財(cái)政預(yù)算管理方式，健全持續(xù)有效的監(jiān)督保障體系

財(cái)政監(jiān)督主要采取集中性、預(yù)先告知的專項(xiàng)檢查方式，存在重檢查、輕日常監(jiān)督的傾向，極大降低監(jiān)督檢查效果。因此，應(yīng)當(dāng)采取事前審核、事中監(jiān)控、事后評(píng)價(jià)、跟蹤反饋等多種監(jiān)督方法，形成日常監(jiān)督與專門監(jiān)督并存的常態(tài)機(jī)制。一是事前審核，克服單位出于自身利益，爭(zhēng)資金、上項(xiàng)目，造成項(xiàng)目建成后收益不高或沒有收益、從而沒有充足的資金來(lái)源償還貸款，影響財(cái)政資金使用效率的現(xiàn)象。二是事中監(jiān)控。監(jiān)督跟著資金走，財(cái)政資金分配到什么地方，財(cái)政就必須監(jiān)督到什么地方。建立跟蹤監(jiān)督機(jī)制，隨時(shí)掌握預(yù)算單位資金變動(dòng)情況，對(duì)資金的去向和使用實(shí)行有效的監(jiān)督檢查，筑起一道堅(jiān)不可摧的防范違規(guī)違紀(jì)與損失浪費(fèi)的屏障。三是事后評(píng)價(jià)。現(xiàn)行財(cái)政監(jiān)督存在著重檢查，輕整改，重罰繳，輕堵漏，監(jiān)督檢查與規(guī)范管理相脫離。因此，財(cái)政管理工作要走出這種“定式”，建立新型的財(cái)政資金使用效果或效益評(píng)價(jià)制度，以利于調(diào)整政策，改進(jìn)工作。最后要建立靈敏的財(cái)政監(jiān)督信息反饋體系。充分利用現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，收集并儲(chǔ)存行政事業(yè)單位資金運(yùn)用情況和執(zhí)行財(cái)經(jīng)法紀(jì)情況等信息，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享，運(yùn)用預(yù)測(cè)和分析的方法，排列監(jiān)督重點(diǎn)，查找存在問題，及時(shí)預(yù)測(cè) 預(yù)算資金收入運(yùn)行中帶有傾向性、普遍性的問題，提出合理化意見或建議，促進(jìn)財(cái)政預(yù)算資金收入管理水平的提高。