我國(guó)住房公積金發(fā)揮住房保障功能的現(xiàn)狀及完善研究

李濤

[摘要]我國(guó)住房市場(chǎng)化發(fā)展非?？焖?，這些年來(lái)全國(guó)商品房?jī)r(jià)格上漲速度之快，讓人始料未及，使住房公積金支付作用弱化很多。當(dāng)前我國(guó)住房公積金制度主要存在住房公積金管理中心的定位與作用相矛盾，覆蓋面、使用中均存在不公平現(xiàn)象，住房公積金的保值增值存在不足，人口老齡化導(dǎo)致住房公積金凈流出加快，支持廉租房建設(shè)的作用有限等問(wèn)題。就此提出解決問(wèn)題所需要的相關(guān)完善住房公積金制度的方案。

[關(guān)鍵詞]住房公積金；住房保障；現(xiàn)狀；完善

[DOI]1013939/jcnkizgsc201917037

1我國(guó)住房公積金制度存在的問(wèn)題

全國(guó)各地商品房?jī)r(jià)格上漲速度加快，促使住房公積金支付作用得到弱化，學(xué)術(shù)界有討論住房公積金公平性和效率性論題。分析得出，目前我國(guó)住房公積金制度主要存在如下問(wèn)題。

11住房公積金管理中心的定位問(wèn)題

住房公積金管理中心是負(fù)責(zé)住房公積金歸集、管理、貸款審批的機(jī)構(gòu)，在性質(zhì)上是一個(gè)受政府指導(dǎo)、承辦金融業(yè)務(wù)，不以營(yíng)利為目的的非金融機(jī)構(gòu)，這種自相矛盾的性質(zhì)對(duì)住房公積金管理工作有一些負(fù)面影響。一方面住房公積金管理中心雖然不是金融機(jī)構(gòu)，但卻要與銀行簽訂委托貸款協(xié)議，委托銀行發(fā)放貸款，貸款資金卻由住房公積金管理中心提供，在貸款收不回或者不能按時(shí)收回時(shí)，要由管理中心承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。另一方面由于非金融機(jī)構(gòu)的特征，雖然手中把握大額資金的審批，卻不受金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管，僅對(duì)政府負(fù)責(zé)，所受監(jiān)督十分有限。

12覆蓋面、使用中均存在不公平問(wèn)題

在實(shí)際操作中，住房公積金的覆蓋在體制內(nèi)中做的最好，而非公有經(jīng)濟(jì)中，則受到企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的問(wèn)題，存在著住房公積金覆蓋面非常有限的問(wèn)題。一些民營(yíng)企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)甚至沒(méi)有建立住房公積金。不少學(xué)者和業(yè)內(nèi)人士在分析非公有制經(jīng)濟(jì)組織的住房公積金制度建設(shè)問(wèn)題時(shí)，往往將執(zhí)法力度不夠作為其中一個(gè)原因，但從制度層面來(lái)看，住房公積金管理中心在現(xiàn)有的制度調(diào)整下，即使有心也會(huì)表現(xiàn)得無(wú)力，尤其是在不繳或者不辦理繳存登記的做法在非公有制經(jīng)濟(jì)組織中較為流行的形勢(shì)下。另外，由于住房公積金管理中心被定性為直接隸屬人民政府的不以營(yíng)利為目的的事業(yè)單位，其具有管理權(quán)卻不具有執(zhí)法權(quán)，在遇到問(wèn)題時(shí)只能申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，在一定程度上使得住房公積金管理中心在處理非公有制經(jīng)濟(jì)組織不繳住房公積金之類問(wèn)題時(shí)，顯得“軟弱無(wú)力”。

而即便是在建立了住房公積金的非公有企業(yè)中，效益好的單位提高繳存比例或繳存基數(shù)，來(lái)實(shí)現(xiàn)避稅，而效益不佳的企業(yè)一旦工資不能如期發(fā)放，按比例繳存住房公積金就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。另外，參與住房公積金的購(gòu)房人可以獲得優(yōu)惠利率貸款，而購(gòu)房人一般是中高收入者，較低收入者購(gòu)房因?yàn)橘J款數(shù)額較大無(wú)法獲得公積金貸款，這就導(dǎo)致了公積金大部分沉淀于資金池中，無(wú)力購(gòu)房的低收入者卻無(wú)法使用公積金來(lái)租賃房屋，住房公積金制度目前實(shí)行的是“低存低貸”的政策，節(jié)省職工購(gòu)房成本。而低存低貸的政策實(shí)際上又使這些低收入者財(cái)產(chǎn)蒙受了損失。

13住房公積金保值增值問(wèn)題日益凸顯

按照有關(guān)規(guī)定，要實(shí)現(xiàn)資金運(yùn)作的安全性和效益性，住房公積金可以購(gòu)買國(guó)債。而股票、金融債券、企業(yè)債券等其他投資形式雖然有更高的回報(bào)率，但由于風(fēng)險(xiǎn)較高，不在增值保值所選渠道之列，因此保值增值渠道不足。從住房公積金投向上來(lái)看，主要是個(gè)人住房貸款、銀行存款和國(guó)債。而個(gè)人貸款是主要投資渠道，國(guó)債投資僅占存款繳存余額的3%多。住房公積金在委托銀行專戶中的沉淀資金，按照超額準(zhǔn)備金存款利率計(jì)息，但該利率沒(méi)有將通貨膨脹等因素考慮在內(nèi)，通脹的情況下，名義上增長(zhǎng)的超額準(zhǔn)備金率，在剔除通貨膨脹影響后實(shí)際利率可能反而是負(fù)增長(zhǎng)。詳見(jiàn)表1。

14住房公積金因?yàn)槿丝诶淆g化問(wèn)題加速流出

2000年開(kāi)始我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)，十多年過(guò)去了，我國(guó)老齡化程度不斷加深，不論是城鎮(zhèn)的老齡化，還是鄉(xiāng)村的老齡化都成為突出的問(wèn)題。從住房公積金繳存這一角度來(lái)看，城鎮(zhèn)人口年輕人比例逐漸下降，公積金的繳存總?cè)藬?shù)持續(xù)降低，繳存額度又有限制，所以公積金總額增長(zhǎng)緩慢或者有所減少。從住房公積金向外流出的角度來(lái)看，45周歲以下的人群是買房購(gòu)房的主要力量，在這中間，35歲以內(nèi)的婚齡人口對(duì)買房購(gòu)房的需求是剛性的狀態(tài)，相比老齡化社會(huì)，家庭單位的人數(shù)越來(lái)越少，空巢越來(lái)越多，家庭數(shù)量增加明顯，對(duì)房屋的需求有所增長(zhǎng)，未來(lái)20年人口結(jié)構(gòu)和家庭情況的發(fā)展趨勢(shì)，可以看出，購(gòu)房需求不斷增加，住房公積金貸款規(guī)模越來(lái)越大，按照管理規(guī)定，繳存者離休、退休都可以將公積金銷戶，并將賬戶余額全部提取。這種銷戶性的提取將導(dǎo)致公積金的支付壓力持續(xù)增大。

2完善我國(guó)住房公積金發(fā)揮住房保障功能的對(duì)策建議

21將住房公積金管理中心轉(zhuǎn)型為銀行機(jī)構(gòu)

由于現(xiàn)有住房公積金管理中心的定位與其功能出現(xiàn)了不相符的問(wèn)題，實(shí)務(wù)和理論界都有將其轉(zhuǎn)變?yōu)殂y行這類金融機(jī)構(gòu)的討論。主張將住房公積金管理中心轉(zhuǎn)型為銀行的觀點(diǎn)，多以德國(guó)住房?jī)?chǔ)蓄銀行為例子，德國(guó)住房?jī)?chǔ)蓄銀行產(chǎn)生于上世紀(jì)20年代初，該類銀行是具有獨(dú)立法人地位的金融機(jī)構(gòu)，融資機(jī)制是自愿互助性儲(chǔ)蓄為主和政府獎(jiǎng)勵(lì)為輔，專門從事個(gè)人住房抵押信貸服務(wù)。我國(guó)住房公積金管理中心是行政化色彩較濃的全額撥款事業(yè)單位。有學(xué)者比較北京、上海住房公積金管理中心運(yùn)作后，認(rèn)為上海的公積金中心將公積金的歸集、貸款全部委托給銀行，結(jié)果公積金中心實(shí)質(zhì)上被架空，而北京的公積金中心則負(fù)責(zé)公積金的匯交、貸款，成為了一個(gè)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)。

兩種運(yùn)作模式相比，住房?jī)?chǔ)蓄銀行具有多重優(yōu)點(diǎn)。首先，住房?jī)?chǔ)蓄銀行的管理實(shí)現(xiàn)了所有者、管理者、監(jiān)督者明確的分離。這樣所有者不參與管理，而管理者也能受到應(yīng)有的監(jiān)督?，F(xiàn)有的住房公積金管理中心不具備為其錯(cuò)誤決策和經(jīng)營(yíng)失誤承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力。其次，住房?jī)?chǔ)蓄銀行的融資渠道更為靈活。除了個(gè)人繳存外，還包括其他渠道的融資路徑。而住房公積金管理體制只有強(qiáng)制儲(chǔ)蓄這一唯一渠道。再次，資金的保值增值能力不同。住房公積金管理強(qiáng)調(diào)保本，低存低貸，因此穩(wěn)妥的投資方式多是購(gòu)買國(guó)債等。而住房?jī)?chǔ)蓄銀行由于金融機(jī)構(gòu)化，在營(yíng)利方式上更為靈活，能夠選擇更多的增值方式實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)戶資金的增值。最后，資金的流動(dòng)性更高。目前的住房公積金管理，基本上是地域管理，如果工作發(fā)生地區(qū)的變動(dòng)，之前繳納的住房公積金因轉(zhuǎn)移流程復(fù)雜而導(dǎo)致轉(zhuǎn)移難度增大，而住房?jī)?chǔ)蓄銀行則不存在這樣的問(wèn)題。

因此，應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外住房?jī)?chǔ)蓄銀行的運(yùn)作模式，探索住房公積金管理中心轉(zhuǎn)型的方式，設(shè)立住房公積金銀行。

22切實(shí)保護(hù)住房公積金所有者的利益

目前，住房公積金制度雖然執(zhí)行強(qiáng)制繳存的辦法，但主要是以政府機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位以及部分私營(yíng)企業(yè)繳存為主。因此，要加大宣傳力度，讓普通民眾廣泛知曉住房公積金政策和制度，極力擴(kuò)大住房公積金的繳存范圍，重點(diǎn)是私營(yíng)企業(yè)和“三資”企業(yè)，讓更多的民眾從住房公積金制度中得到實(shí)惠。住房公積金制度的實(shí)施，應(yīng)借鑒新加坡公積金制度，應(yīng)充分發(fā)揮其惠民力度，進(jìn)一步擴(kuò)大低收入者和困難職工的受益面。例如，針對(duì)低收入者和困難群體，對(duì)他們過(guò)渡性租房居住應(yīng)給予一定的補(bǔ)助，對(duì)改善性賣舊購(gòu)新予以相應(yīng)支持等，即從政策層面來(lái)進(jìn)行合理的制度性安排。事實(shí)上，把公積金收益合理分配，讓低收入和困難人群受益，利用貸款人支付利息或者是公積金投資收益，對(duì)低收入和困難群體適當(dāng)補(bǔ)助。

23建立統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)管理和流動(dòng)性管理機(jī)制

目前住房公積金的信貸模式和政策性管理框架逐漸暴露出運(yùn)轉(zhuǎn)成本高、風(fēng)險(xiǎn)大等問(wèn)題，并且也隨著住房市場(chǎng)的發(fā)展出現(xiàn)地方之間資金余缺不平衡和地方內(nèi)部流動(dòng)性不足的問(wèn)題。因此，必須通過(guò)管理模式的創(chuàng)新來(lái)打破各地方住房公積金獨(dú)立運(yùn)作的現(xiàn)狀，提高公積金的資金使用效率，通過(guò)金融工具創(chuàng)新來(lái)改善全國(guó)住房公積金資金的流動(dòng)性問(wèn)題，才能有效發(fā)揮住房公積金的政策性住房金融功能?？紤]建立全國(guó)性住房公積金風(fēng)險(xiǎn)管理平臺(tái)，集中管理貸款發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和建立系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，以增強(qiáng)住房公積金的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。

24加強(qiáng)住房公積金監(jiān)管

實(shí)施績(jī)效考核，維護(hù)繳存人合法權(quán)益。住房公積金的“安全性”始終是第一位的。加強(qiáng)住房公積金監(jiān)督管理，防止出現(xiàn)違法違紀(jì)和貪污腐化等犯罪行為，是防止公積金資產(chǎn)流失的重要措施。

一是可以通過(guò)立法，將公積金管理部門劃入金融企業(yè)范疇，由銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管，執(zhí)行金融企業(yè)管理辦法，以保證公積金資金安全完整；二是實(shí)施績(jī)效考評(píng)制度，及時(shí)考核公積金管理部門的管理業(yè)績(jī)，給予相應(yīng)的獎(jiǎng)懲；三是實(shí)行多方監(jiān)管，向社會(huì)公開(kāi)公積金信息，提供繳存人查詢，回答公眾質(zhì)疑；四是通過(guò)財(cái)政、審計(jì)和社會(huì)的監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并限期糾正和整改。

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