國有控股混合所有制企業(yè)內(nèi)部控制的研究

魏敏伊 羅麗萍 李達(dá)

[摘要]混合所有制改革給國有企業(yè)的發(fā)展帶來了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，優(yōu)化了市場經(jīng)濟(jì)體制。國有企業(yè)在改革過程中由于監(jiān)管不足、內(nèi)部治理機(jī)制不完善等原因往往造成內(nèi)部控制失效、誘發(fā)國有資產(chǎn)流失等問題。在信息化、國際化、市場化的背景下，國有控股混合所有制企業(yè)需要不斷完善企業(yè)內(nèi)部控制機(jī)制，加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]國有控股；混合所有制企業(yè)；內(nèi)部控制

[DOI]1013939/jcnkizgsc201915073

自2013年實(shí)施混合所有制改革以來，非公有資本被引進(jìn)國有企業(yè)，改變了原來國有股“一股獨(dú)大”的格局，改善了國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體缺位所帶來的治理效率低下的現(xiàn)狀。2015年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》中提出國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)需要建立健全混合所有制企業(yè)治理機(jī)制。在2017年，監(jiān)事會深入企業(yè)實(shí)地監(jiān)督，推動國企在淘汰落后產(chǎn)能、重組整合、壓縮管理層等級等方面取得卓越成效，國企利潤大幅增長，央企利潤增速創(chuàng)近5年同期最好水平（證券時報(bào)，2017）。截至2018年，國家發(fā)展和改革委員會與國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會已推出三批混合所有制改革試點(diǎn)示范項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等七大重要領(lǐng)域全覆蓋，并延伸到國有經(jīng)濟(jì)較為集中的一些重要行業(yè)。[ZW（]來源： 經(jīng)濟(jì)體制綜合改革司http：//zysndrcgovcnxwfb201804/t20180412_882291html[ZW）]而內(nèi)部控制作為合理保證混改背景下國有控股企業(yè)發(fā)展與建設(shè)的內(nèi)部治理機(jī)制，需要得到充分重視，因此，在混合所有制改革的背景下研究國有企業(yè)的內(nèi)部控制對于提高企業(yè)治理效率，完善內(nèi)部經(jīng)營有重大意義。

1文獻(xiàn)綜述

目前文獻(xiàn)大多是從公司治理、行業(yè)領(lǐng)域以及投資者保護(hù)的角度研究國有企業(yè)在混合所有制改革中遇到的問題以及對策。在公司治理方面，劉運(yùn)國等（2016）研究發(fā)現(xiàn)非國有股東在高層治理維度的參與有助于提高國有企業(yè)內(nèi)部控制質(zhì)量，且這種積極作用只存在于競爭性國有企業(yè)與地方國有企業(yè)。楊紅英等（2015）從董事會治理結(jié)構(gòu)、董事會構(gòu)成和董事會信息共享機(jī)制等方面對國有企業(yè)混合所有制改革中企業(yè)的內(nèi)部治理進(jìn)行了研究，并針對混合所有制改革中遇到的問題提供建議。在行業(yè)領(lǐng)域方面，徐燦等（2018）提出混合所有制改革下的國有企業(yè)應(yīng)把頂層設(shè)計(jì)作為出發(fā)點(diǎn)，把企業(yè)劃分為公益性與功能性和競爭性。李軍等（2000）從國有股在混合所有制企業(yè)中占比不同的角度出發(fā)，發(fā)現(xiàn)對于涉及國民命脈的重要行業(yè)，國有企業(yè)應(yīng)保持絕對的控制權(quán)。在投資者保護(hù)的角度方面，秦江萍（2017）發(fā)現(xiàn)相對國有參股上市公司，國有絕對控股上市公司對中小股東的權(quán)益保護(hù)效應(yīng)更為顯著。鄭曉潔（2018）則歸納總結(jié)以及分析了當(dāng)前國有企業(yè)內(nèi)部控制存在的問題。

可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有文獻(xiàn)對國有企業(yè)混合所有制改革遇到的問題研究已經(jīng)逐漸成熟，但是從內(nèi)部控制為角度對混合所有制企業(yè)的研究較少。本文結(jié)合國有企業(yè)混合所有制改革的背景，從內(nèi)部控制五要素的角度出發(fā)探討了國有控股企業(yè)在混改過程仍然存在的問題，并提出相應(yīng)的建議，為當(dāng)前混合所有制改革進(jìn)一步推進(jìn)提供一定的借鑒意見。

2混合所有制改革背景下國有控股企業(yè)內(nèi)部控制存在的問題

21內(nèi)部環(huán)境層面

在國有絕對控股企業(yè)中，國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)存在“一股獨(dú)大”的現(xiàn)象，股權(quán)流通性差，政府官員由于不直接參與分享投資決策帶來的利益因此缺乏足夠的動機(jī)發(fā)揮監(jiān)督的職能，從而使經(jīng)營者容易形成“內(nèi)部控制”，造成國有資產(chǎn)的流失。經(jīng)過混改后，股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生一定變化，形成股權(quán)多元化特征。由于各投資主體利益訴求不同，參與公司治理的能力和目的也不同，控股股東、制衡股東、中小股東的制衡作用受到制衡股東類型、持股比例等的影響，因此并不能非常有效地發(fā)揮作用。在企業(yè)組織架構(gòu)方面，內(nèi)部治理機(jī)制不夠完善，有些混合所有制國有企業(yè)在董事會、股東大會、監(jiān)事會等職能機(jī)構(gòu)的建設(shè)不夠合理，因此仍然存在著經(jīng)理層過度消費(fèi)行為不能得到遏制，管理層凌駕于控制之上的現(xiàn)象，且我國混合制企業(yè)根據(jù)國有股持股比例不同劃分不同，行業(yè)性質(zhì)，制度環(huán)境等不同也會影響企業(yè)內(nèi)部控制，若企業(yè)沒有根據(jù)自身情況而盲目效仿，將會嚴(yán)重影響企業(yè)生存發(fā)展，阻礙混合所有制深度改革。而在企業(yè)文化方面，原國有企業(yè)經(jīng)營管理受到政府部門過度干預(yù)，具有濃厚的行政色彩，在混改過程中國有和民營資本的融合需要充分的適應(yīng)期，共同建立企業(yè)價值觀才能增強(qiáng)企業(yè)的創(chuàng)新力和活力。

22風(fēng)險評估層面

混合所有制企業(yè)由于股權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，其對風(fēng)險管理的要求更高，所面臨的風(fēng)險也越大，通常表現(xiàn)在業(yè)務(wù)管理、信息披露、組織管理等方面及股權(quán)制衡機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制的不完善、資產(chǎn)管理責(zé)任不明確等問題極易引起管理層濫用職權(quán)進(jìn)行不正當(dāng)關(guān)聯(lián)交易、非法資金占用，從而對企業(yè)生存發(fā)展有不利影響。而國有資本持股比例，民營資本參股方式等也會影響國有資產(chǎn)的保值增值，從而影響企業(yè)的治理效果。

23控制活動層面

混改后的國有企業(yè)在會計(jì)基礎(chǔ)和系統(tǒng)控制、職務(wù)分離、授權(quán)審批管理以及績效考核等方面也有許多不同。通過完善會計(jì)記錄的準(zhǔn)確性和完整性，確保不相容職務(wù)之間相互分離，公開透明審批程序，明確授權(quán)審批范圍，控股股東以及制衡股東同時享有對重大事項(xiàng)的表決權(quán)能夠一定程度杜絕高層管理人員徇私舞弊的行為。原國有控股企業(yè)在績效考核方面依據(jù)國資委指標(biāo)進(jìn)行評估，往往會造成管理層為了達(dá)到指標(biāo)而做出不利于公司整體利益的行為，因此如何在堅(jiān)持黨組織領(lǐng)導(dǎo)下適當(dāng)調(diào)整考核指標(biāo)對于企業(yè)經(jīng)營管理有著重大影響。

24信息與溝通層面

混合所有制企業(yè)中，信息溝通在各部門之間，不同職責(zé)員工之間及時有效的傳達(dá)能夠確保企業(yè)在短時間內(nèi)共享財(cái)務(wù)信息，從而有利于管理層做出正確的投資決策。首先，一些混改國有企業(yè)在內(nèi)部治理機(jī)制上的不完善容易造成信息在中小股東、控股股東和管理層之間流通不當(dāng)，從而造成控股股東或者管理層行使機(jī)會主義行為，侵占中小股東權(quán)益。其次，部分上市公司在內(nèi)部控制信息披露方面不夠規(guī)范，普遍存在披露內(nèi)部控制缺陷時避重就輕、遺漏或隱瞞披露的現(xiàn)象。2016年我國上市公司執(zhí)行企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系基本報(bào)告顯示：內(nèi)部控制缺陷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)未披露的上市公司占總?cè)可鲜泄镜谋壤?015年的150%上升至2016年的191%，上升了041%，納入實(shí)施范圍上市公司中仍有120家未披露內(nèi)部控制評價報(bào)告，占比724%。[ZW（]來源：財(cái)政部會計(jì)司http：//kjsmofgovcn/zhengwuxinxi/diaochayanjiu/201801/t20180112_2794743html[ZW）]盡管證監(jiān)會于2014年制定《公開發(fā)行證券的公司信息披露編報(bào)規(guī)則第21號》中規(guī)范了上市公司內(nèi)部控制信息披露格式，但是上市公司在實(shí)際內(nèi)容的披露上存在一定的自主裁量權(quán)。

25內(nèi)部監(jiān)督層面

部分混改后國有企業(yè)仍然存在著內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不足、審計(jì)計(jì)劃不夠、機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、人員配備不充分等問題?；旄暮蟮膰锌毓善髽I(yè)內(nèi)審人員大多是政府官員，在審計(jì)過程中可能沿襲混改前的審計(jì)方式，對審計(jì)目標(biāo)定位不夠合理，過于關(guān)注事后審計(jì)而缺乏對企業(yè)經(jīng)營活動全程監(jiān)控，因此對審計(jì)結(jié)果的建議和應(yīng)用也不夠充分。盡管混改后審計(jì)流程得到一定程度的優(yōu)化，但是股東會、監(jiān)事會、董事會、管理層之間的責(zé)任還不夠明確，獨(dú)立董事制度往往流于形式而不能充分發(fā)揮監(jiān)督作用，因此難以滿足和維護(hù)中小股東的利益。

3混合所有制背景下優(yōu)化國有企業(yè)內(nèi)部控制的建議

31不同股權(quán)結(jié)構(gòu)混合所有制企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)

根據(jù)國有資本在混合所有制企業(yè)中所占比例不同分為國有資本絕對控股型企業(yè)、國有資本相對控股型企業(yè)、國有資本參與型企業(yè)。國有資本占比不同的混合所有制企業(yè)由于內(nèi)部控制缺陷不同，應(yīng)當(dāng)從不同方面加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)。國有資本絕對控股型企業(yè)在保證政府掌握控制權(quán)的條件下，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對民營資本的監(jiān)督，同時也要激發(fā)民營資本在國有企業(yè)中的活力。國有資本相對控股型企業(yè)中國有資本與非國有資本相互制衡，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮非國有資本的監(jiān)督作用，減少國有資產(chǎn)流失。國有資參股型企業(yè)本質(zhì)上是競爭性企業(yè)，應(yīng)充分協(xié)調(diào)各資本的利益，優(yōu)化內(nèi)部控制建設(shè)模式。

32內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的改革需要

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”信息技術(shù)的發(fā)展，內(nèi)部控制建設(shè)也應(yīng)當(dāng)緊跟時代潮流。一方面，國有控股企業(yè)應(yīng)當(dāng)引進(jìn)和培養(yǎng)計(jì)算機(jī)方面的人才，對企業(yè)風(fēng)險管理提供指導(dǎo)建議，建立健全風(fēng)險評估體系，提高內(nèi)部控制效率。另一方面，國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)利用信息技術(shù)的先進(jìn)性，完善信息溝通交流制度，構(gòu)建內(nèi)部控制組織框架，確保信息在各部門、各員工之間及時傳達(dá)，從而使管理層能通過及時準(zhǔn)確的信息進(jìn)行投資決策。

34完善內(nèi)部控制機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督

國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)提高對內(nèi)部控制建設(shè)的重視程度，結(jié)合混合所有制改革中發(fā)現(xiàn)的不足改進(jìn)內(nèi)部控制機(jī)制，根據(jù)《配套指引》《公開發(fā)行證券證券的公司信息披露規(guī)則第21號》等相關(guān)文件，規(guī)范并統(tǒng)一上市公司內(nèi)部控制信息披露格式和內(nèi)容，不斷優(yōu)化內(nèi)部控制缺陷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)原則。另外，國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督，明確內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)相關(guān)職責(zé)，同時加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)和公民等社會力量的外部監(jiān)督，促使相關(guān)信息透明化。

4結(jié)論

國有企業(yè)混合所有制改革不能流于形式，其重點(diǎn)不僅在“混”，也重在“改”?；旌纤兄破髽I(yè)在內(nèi)部控制方面仍存在一定的問題，需要通過股權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，針對不同股權(quán)結(jié)構(gòu)的側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行完善以適應(yīng)當(dāng)前信息化、國際化、市場化的趨勢，不斷完善企業(yè)內(nèi)部控制機(jī)制，加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

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