產(chǎn)城融合理念下土地一級(jí)開(kāi)發(fā)管理研究

盧文娟

[摘要]基于產(chǎn)城融合理念，完善土地一級(jí)開(kāi)發(fā)有著非常重要的意義。文章概述了產(chǎn)城融合背景下土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的概念，指出土地一級(jí)開(kāi)發(fā)管理中常見(jiàn)的一些問(wèn)題，基于產(chǎn)城融合理念，對(duì)推進(jìn)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)進(jìn)行了分析。

[關(guān)鍵詞]土地一級(jí)開(kāi)發(fā);產(chǎn)城融合;創(chuàng)新管理

[DOI]1013939/jcnkizgsc201915044

土地一級(jí)開(kāi)發(fā)是當(dāng)前我國(guó)城市建設(shè)中土地開(kāi)發(fā)的新模式，采取土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的模式，可以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城市土地開(kāi)發(fā)利用的系統(tǒng)化、科學(xué)化，進(jìn)而確保土地利用總體規(guī)劃以及城市規(guī)劃的順利實(shí)施。目前，我國(guó)針對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)管理，不少地方在開(kāi)發(fā)模式方面、在管理辦法方面還存在著不少問(wèn)題。因此，在當(dāng)前形勢(shì)下，順應(yīng)產(chǎn)城融合發(fā)展新趨勢(shì)，對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)進(jìn)行創(chuàng)新完善，已經(jīng)成為城市土地開(kāi)發(fā)利用的重要內(nèi)容，對(duì)于促進(jìn)地方穩(wěn)定健康持續(xù)發(fā)展也有著重要的意義。

1產(chǎn)城融合及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的概念分析

產(chǎn)城融合，也就是城市與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，以城市為基礎(chǔ)為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供充足條件，借助產(chǎn)業(yè)加快城市建設(shè)，并伴隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)集聚，實(shí)現(xiàn)城市功能的進(jìn)一步改進(jìn)完善。產(chǎn)城融合最大的特征主要有四個(gè)方面：第一是產(chǎn)業(yè)與城市互相促進(jìn)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要以城市為依托，城市發(fā)展需要具備產(chǎn)業(yè)的支持，兩者之間相互促進(jìn)。第二是產(chǎn)業(yè)布局符合城市規(guī)劃，在產(chǎn)業(yè)的布局方面與城市規(guī)劃中的生活區(qū)、商業(yè)區(qū)等之間可以較好地匹配。第三是產(chǎn)城融合更好地實(shí)現(xiàn)了宜居宜業(yè)之間的良好結(jié)合，產(chǎn)業(yè)發(fā)展良好，同時(shí)通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展可以為城市居民提供更好的就業(yè)居住條件。第四是產(chǎn)業(yè)與綠色生態(tài)共存，可以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。

我國(guó)產(chǎn)業(yè)與城市分割源于改革開(kāi)放初期開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)，早期開(kāi)發(fā)區(qū)大多數(shù)是屬于加工業(yè)等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，因此在用地方面通常較少安排居住用地和商業(yè)用地。隨著開(kāi)發(fā)區(qū)功能的逐步轉(zhuǎn)型，當(dāng)前已經(jīng)由功能單一的工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)楣δ芏嘣某鞘锌臻g，城市和產(chǎn)業(yè)共生、共利、共融。這對(duì)于土地開(kāi)發(fā)利用也帶來(lái)了新的要求，尤其是隨著產(chǎn)城融合的深化，單一的生產(chǎn)功能向多元功能轉(zhuǎn)化以及研發(fā)、制造、服務(wù)活動(dòng)融合度高，多種用地類(lèi)型混合成為趨勢(shì)，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)利用方面的相關(guān)要求越來(lái)越高。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，也就是一些企業(yè)在政府委托或者是授權(quán)的情況下，對(duì)一些城市內(nèi)部的國(guó)有土地、農(nóng)村集體土地等進(jìn)行征地拆遷以及安置補(bǔ)償。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主要具備三個(gè)方面的特征，第一是土地一級(jí)開(kāi)發(fā)過(guò)程中資金使用密集、規(guī)模較大，在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，涉及的征地拆遷以及安置補(bǔ)償?shù)确矫鏁?huì)需要大量的資金投入。第二是土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的管理難度相對(duì)較大，而且涉及較為復(fù)雜的利益分配，政府部門(mén)、開(kāi)發(fā)商、原土地方等不同利益主體之間的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。第三是土地二級(jí)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)非常激烈，利用土地一級(jí)開(kāi)發(fā)進(jìn)入交易市場(chǎng)，獲得二級(jí)開(kāi)發(fā)權(quán)的現(xiàn)象不同程度的存在。

2產(chǎn)城融合背景下土地一級(jí)開(kāi)發(fā)管理對(duì)策措施

當(dāng)前，在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)管理中，還存在著不少的制約問(wèn)題，尤其是土地一級(jí)開(kāi)發(fā)法律制度建設(shè)方面存在缺失，城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與用地規(guī)劃之間存在脫節(jié)，政府在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)中管理職能發(fā)揮不到位，以及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)后的管理不當(dāng)較為突出，因此基于產(chǎn)城融合完善土地一級(jí)開(kāi)發(fā)管理，應(yīng)該針對(duì)這些問(wèn)題，有重點(diǎn)有側(cè)重地制定相應(yīng)對(duì)策，具體可以在以下幾方面探索相應(yīng)措施。

（1）完善土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的相關(guān)法律規(guī)章制度?；诋a(chǎn)城融合理念，完善土地一級(jí)開(kāi)發(fā)利用，應(yīng)該進(jìn)一步完善土地管理制度，建立土地管理的科學(xué)規(guī)劃?rùn)C(jī)制，完善土地審批、土地供應(yīng)以及土地使用權(quán)交易制度，規(guī)范土地產(chǎn)權(quán)分配問(wèn)題，為土地一級(jí)開(kāi)發(fā)利用奠定良好的基礎(chǔ)條件。同時(shí)，還應(yīng)該根據(jù)不同地方的實(shí)際情況，建立完善土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目綜合決策機(jī)制，當(dāng)進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的優(yōu)化選擇時(shí)，應(yīng)該全方位的考慮好城市的基本發(fā)展功能定位，對(duì)所有的項(xiàng)目進(jìn)行綜合性評(píng)價(jià)分析，按照城市發(fā)展情況等選擇項(xiàng)目。

（2）對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)管理體制進(jìn)行改進(jìn)完善。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作與項(xiàng)目前期規(guī)劃、項(xiàng)目建設(shè)以及后期產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、產(chǎn)業(yè)服務(wù)等環(huán)節(jié)之間存在內(nèi)在聯(lián)系，因此在產(chǎn)城融合趨勢(shì)下，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)利用是經(jīng)濟(jì)行為，必須對(duì)相應(yīng)的管理體系進(jìn)行必要的管理約束。重點(diǎn)是通過(guò)管理體制的改進(jìn)完善，對(duì)產(chǎn)城融合下土地一級(jí)開(kāi)發(fā)利用推進(jìn)過(guò)程中的項(xiàng)目主體、資金投入主體、獲利主體以及土地使用者權(quán)利等進(jìn)行全方位的保障，進(jìn)而促進(jìn)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)利用的順利推進(jìn)實(shí)施。

（3）進(jìn)一步提升土地一級(jí)開(kāi)發(fā)利用的規(guī)劃水平。規(guī)劃對(duì)于城市建設(shè)來(lái)說(shuō)，有著非常重要的作用，決定著城市建設(shè)的依據(jù)和發(fā)展方向。在產(chǎn)城融合下，推進(jìn)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)利用，必須高度重視產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的重要作用，在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃以及區(qū)域發(fā)展的規(guī)劃編制方面，應(yīng)該選擇具備專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)的團(tuán)隊(duì)，確保城市規(guī)劃中發(fā)展思路、產(chǎn)業(yè)布局的科學(xué)清晰，實(shí)現(xiàn)與城市發(fā)展方向的一致性。其次，應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與其他規(guī)劃之間的關(guān)聯(lián)，積極探索實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和土地利用三者之間相互聯(lián)接的方式，并注重將產(chǎn)業(yè)資源、服務(wù)資源、設(shè)備資源等進(jìn)行全面的考慮，并積極運(yùn)用彈性規(guī)劃理念，融入到土地一級(jí)開(kāi)發(fā)利用之中。

（4）對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)后的管理進(jìn)行重點(diǎn)規(guī)范?；诋a(chǎn)城融合理念，做好土地一級(jí)開(kāi)發(fā)利用，除了完善相應(yīng)的規(guī)劃以外，還應(yīng)該對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)后管理進(jìn)行規(guī)范，關(guān)鍵是應(yīng)該對(duì)政府部門(mén)、土地開(kāi)發(fā)商之間的利益分配等問(wèn)題進(jìn)行明確。在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)利用完成以后，進(jìn)行二級(jí)開(kāi)發(fā)階段，還應(yīng)該注建立相應(yīng)的區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)委員會(huì)，對(duì)土地二級(jí)開(kāi)發(fā)過(guò)程中的有關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和發(fā)展進(jìn)行科學(xué)規(guī)范的管理。

（5）優(yōu)化土地一級(jí)開(kāi)發(fā)利用工作流程。產(chǎn)城融合下，還應(yīng)該做好土地一級(jí)開(kāi)發(fā)利用流程的優(yōu)化。具體來(lái)說(shuō)，重點(diǎn)應(yīng)該在以下幾方面對(duì)土地開(kāi)發(fā)利用流程進(jìn)行優(yōu)化：科學(xué)合理的編制開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目計(jì)劃，根據(jù)城市規(guī)劃、建設(shè)和發(fā)展要求，科學(xué)合理劃定開(kāi)發(fā)范圍，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)測(cè)算。科學(xué)選定開(kāi)發(fā)整理單位，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)選定有實(shí)力的社會(huì)企業(yè)作為開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)整理單位，并與其簽訂開(kāi)發(fā)整理協(xié)議書(shū)。依法依規(guī)開(kāi)展開(kāi)發(fā)整理工作，依據(jù)開(kāi)發(fā)整理協(xié)議書(shū)、開(kāi)發(fā)整理批準(zhǔn)書(shū)等，開(kāi)展項(xiàng)目?jī)?nèi)開(kāi)發(fā)整理工作。收回和供應(yīng)開(kāi)發(fā)整理土地，項(xiàng)目用地在完成開(kāi)發(fā)整理工作達(dá)到“凈地”條件后，統(tǒng)一納入政府土地儲(chǔ)備。

（6）對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中各方職責(zé)進(jìn)行相應(yīng)的明確?；诋a(chǎn)城融合理念推進(jìn)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)利用，必須對(duì)參與各方的職責(zé)進(jìn)行明確。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)于政府部門(mén)，關(guān)鍵是應(yīng)該對(duì)土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃、儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)規(guī)模、儲(chǔ)備土地供應(yīng)規(guī)模、年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃等進(jìn)行對(duì)接和綜合籌劃。各類(lèi)參與市場(chǎng)主體應(yīng)主動(dòng)、積極參與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)開(kāi)展的各階段采購(gòu)、招標(biāo)工作，作為合格的供應(yīng)商參與項(xiàng)目地土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作。

3結(jié)論

基于產(chǎn)城融合理念，改進(jìn)完善土地一級(jí)開(kāi)發(fā)管理制度模式有著非常重要的意義。在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)管理方面，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況建立完善相應(yīng)的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)管理制度體系，促進(jìn)提升土地一級(jí)開(kāi)發(fā)規(guī)劃水平，進(jìn)一步明確政府在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)中的職能作用，并完善土地一級(jí)開(kāi)發(fā)后管理，進(jìn)而確保土地一級(jí)開(kāi)發(fā)管理的順利實(shí)施。

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